Brief regering : Intentieverklaring investeringszekerheid verduurzaming afvalverbrandingsinstallaties

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 319
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT, DE STAATSSECRETARIS
VAN FINANCIËN EN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 oktober 2025

Met deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over een intentieverklaring van het kabinet
richting de afvalverbrandingssector. Deze intentieverklaring beoogt meer zekerheid
te bieden aan bedrijven in de afvalsector die willen investeren in het verduurzamen
van afvalverbrandingsinstallaties.

De bouw van een omvangrijke afvalverbrandingscapaciteit heeft ertoe geleid dat er
in Nederland geen huishoudelijk restafval meer gestort hoeft te worden, wat aanzienlijke
milieuvoordelen biedt. Afvalverbranding speelt in Nederland dan ook een essentiële
rol in de afvalverwerkingsketen. Bovendien kan de energie die wordt geproduceerd bij
het verbrandingsproces worden ingezet in de vorm van elektriciteit en warmte. Tegelijkertijd
is het denken inmiddels verder ontwikkeld en is het streven te komen tot een circulaire
economie, waarin afvalverbranding een kleinere rol zal spelen. Daarnaast leidt afvalverbranding
ook tot de uitstoot van broeikasgassen en milieuverontreinigende stoffen. In de transitie
naar een circulaire economie en naar klimaatneutraliteit is het van belang om deze
sector te verduurzamen.

De sector heeft echter zorgen uitgesproken over de mogelijkheden hiertoe, als gevolg
van een aantal beleidsmaatregelen. Het niet doorgaan van de plastic-heffing heeft
bij de voorjaarsbesluitvorming 20251 en miljoenennota 20262 geleid tot een structurele lastenverzwaring binnen de afvalsector van € 567 miljoen.
Ook een onafhankelijke impactstudie wijst op mogelijke risico’s op weglek van Nederlands
afval naar het buitenland, een verslechterde businesscase voor recycling en maakt
de businesscase voor zogenaamde «Carbon Capture and Storage» en «Carbon Capture and Utilisation» (CCS/CCU) onzekerder3. Deze maatregelen waren aanvullend op de Beleidsvisie afvalverbranding die in januari
2025 met de Kamer is gedeeld4. Hierin werd onder andere aangekondigd dat het kabinet voornemens is om richting
2050 geleidelijk en stapsgewijs toe te werken naar het verminderen van de hoeveelheid
afvalverbrandingscapaciteit in Nederland. De stapeling van enerzijds de aangekondigde
lastenverzwaringen en anderzijds de beleidsinzet om in de toekomst minder afvalverbrandingscapaciteit
te hebben, heeft binnen de afvalsector tot onrust en onzekerheid geleid. De sector
geeft aan dat hierdoor investeringen in verduurzamingsmaatregelen zoals CCS en Carbon Capture en Utilisation of betere nascheiding van afval niet van de grond komen.

In reactie op de zorgen uit de sector hebben de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat, de Minister van Klimaat en Groene Groei en de Staatssecretaris van
Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane, opdracht gegeven om in een Werkgroep afvalsector
te bezien hoe meer investeringszekerheid kan worden geboden aan bedrijven met afvalverbrandingsinstallaties
die willen verduurzamen. Separaat wordt in een andere werkgroep gekeken naar mogelijke
alternatieven binnen het afvaldomein voor de in de voorjaarsbesluitvorming 2025 aangekondigde
lastenverzwaringen. Besluitvorming hierover is voorzien bij de voorjaarsbesluitvorming
2026.

De intentieverklaring, te vinden in de bijlage van deze brief, is het resultaat van
gesprekken in de werkgroep tussen de Ministeries van Infrastructuur en Waterstaat,
Financiën en Klimaat en Groene Groei en bedrijven met afvalverbrandingsinstallaties.
Het toont de beleidsintenties vanuit de Rijksoverheid richting de sector op een aantal
onderdelen die bij kunnen dragen aan meer investeringszekerheid voor verduurzaming.
Daarbij wordt uiteraard het voorbehoud geplaatst dat de aankondiging van maatregelen
in de intentieverklaring en de nadere invulling ervan, plaatsvindt in een politiek-bestuurlijke
context. De intentieverklaring schept geen juridische verplichtingen en bevat geen
toezeggingen over toekomstige beleidskeuzes of financiële bijdragen, aangezien deze
onderhevig zijn aan democratische besluitvorming en mogelijke beleidswijzigingen.

Onderstaand worden de belangrijkste onderwerpen uit de intentieverklaring op hoofdlijnen
uiteengezet:

Alternatieve maatregelen voor de lastenverzwaring uit de miljoenennota 2026

Het niet doorgaan van de plastic-heffing heeft geleid tot een structurele lastenverzwaring
binnen de afvalsector van € 567 miljoen (in prijspeil 2025, dit is € 583 miljoen in
prijspeil 2026). In de miljoenennota 2026 is besloten dat deze lastenverzwaring is
verdeeld over een grondslagverbreding van de afvalstoffenbelasting à € 14 miljoen
en een technische dekking van € 553 miljoen (prijspeil 2025). De technische dekking
betreft een generieke tariefsverhoging van de afvalstoffenbelasting, een aanscherping
van de CO2-heffing AVI’s oplopend naar € 295 per ton fossiel CO2 in 2030 en de afbouw van dispensatierechten naar 0 in 2033. De Werkgroep afvalsector
is gevraagd te komen tot een lijst van opties voor uitwerking van (alternatieven voor)
de lastenverzwarende maatregelen. In de verklaring richting de sector geeft het kabinet
aan bij de voorjaarsbesluitvorming 2026 de lijst van de werkgroep met mogelijke alternatieven
voor de lastenverzwarende maatregelen in de afvalsector serieus in overweging te zullen
nemen.

Stimuleren van CO2-reductie bij afvalverbrandingsinstallaties

Inherent aan het verbranden van afval is het vrijkomen van CO2. Voor het behalen van de nationale klimaatdoelen moet naast afvalpreventie en het
hergebruiken van grondstoffen ook op de bredere verduurzaming van de verbrandingsinstallaties
worden ingezet. Dit betekent dat investeringen in bijvoorbeeld CO2-afvanginstallaties nodig zijn. Zo staat in de intentieverklaring opgenomen dat afvalverbrandingsinstallaties
zoveel mogelijk worden gefaciliteerd binnen de wettelijke kaders van de SDE++ om kennis
te nemen van de uitkomsten van de Werkgroep afvalsector, inclusief de Voorjaarsnota
2026, alvorens definitieve besluiten over hun eventuele SDE++-aanvragen in 2025 te
nemen. Ook wordt beoogd meer lange termijn investeringszekerheid te bieden door aan
te geven dat de rijksoverheid op dit moment geen voornemens heeft om aanpassingen
te doen binnen de in/uit-methode in de afvalstoffenbelasting met betrekking tot het
afvangen van CO2 en in te zetten op de waardering van negatieve emissies in Europees verband.

Verduidelijking over het sturingsinstrument voor verbrandingscapaciteit

In de beleidsvisie afvalverbranding is weergegeven dat met voortschrijdend circulaire
economiebeleid op termijn minder afvalverbrandingscapaciteit nodig is in Nederland.
Daarbij is aangekondigd dat de Rijksoverheid het beleidsvoornemen heeft om instrumentarium
te ontwikkelen voor capaciteitsregulering. De intentieverklaring beoogt meer duidelijkheid
te bieden over dit voornemen, met name ten aanzien van de tijdslijn van dit instrument
en hoe het zich zal verhouden tot investeringen in verduurzaming.

In de intentieverklaring spreekt het kabinet de verwachting uit dat door de tijd die
het kost om een dergelijk instrument voor capaciteitsregulering te ontwikkelen en
vervolgens te implementeren, het instrument pas in 2035 gereed zal zijn. Daarbij is
het de intentie om rekening te houden met een aankondigingstermijn van vijf jaar,
wat zou betekenen dat het kabinet verwacht aan te kunnen sturen op de geleidelijke
afbouw van afvalverbrandingscapaciteit vanaf 2040. Samen met de sector zal worden
gewerkt aan een afwegingskader om te kunnen beslissen welke capaciteit als eerste
in aanmerking kan komen.

Bij het aansturen op afvalverbrandingscapaciteit blijft het van belang dat de verwerking
van Nederlands afval gegarandeerd blijft. Dit geldt ook in het geval van een calamiteit.
Het instrument voor capaciteitsregulering kan pas worden ingezet als er sprake is
van een structurele daling van het Nederlandse te verbranden afvalaanbod. Het heeft
uiteraard nog steeds de voorkeur dat afbouw van verbrandingscapaciteit plaatsvindt
op vrijwillige basis, bijvoorbeeld via maatwerkafspraken met bedrijven met afvalverbrandingsinstallaties.

Nederlandse inzet voor een Europees gelijk speelveld voor afvalverwerking

Om Nederlandse afvalverwerkers een gunstiger investeringsklimaat te bieden, is het
van belang om ook in te zetten op Europees beleid dat hieraan bijdraagt. Vanuit dat
oogpunt heeft het kabinet de intentie om in de EU te pleiten voor Europese regelgeving
die aanstuurt op hoogwaardige afvalverwerking en gelijke afvalbeprijzing. Bijvoorbeeld door te pleiten
voor het onderbrengen van afvalverbrandingsinstallaties onder het «European Emissions Trading System» (EU-ETS).

Tot slot, met deze intentieverklaring geeft het kabinet invulling aan de eerste opdracht
van de Werkgroep afvalsector. Investeringszekerheid kan niet absoluut zijn en is onderhevig
aan toekomstige economische, juridische en politieke ontwikkelingen. Dit is ook expliciet
gecommuniceerd aan de deelnemers van de werkgroep. Het kabinet beoogt desalniettemin
dat met deze verklaring bedrijven het comfort geboden kan worden om te investeren
in verduurzaming van onze afvalverwerking.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen

De Staatssecretaris van Financiën,
E.H.J. Heijnen

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans