Brief regering : Digitaledienstenbelastingen

Nr. 277
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

In het commissiedebat Internationale Fiscaliteit op 3 juli jl. heeft de voormalig
Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane toegezegd
uw Kamer per brief te informeren over relevante overwegingen die bij de invoering
van een digitaledienstenbelasting (ook wel digital services tax of DST) aan de orde kunnen komen. Daarbij heeft de voormalig Staatssecretaris toegezegd
in te gaan op de DST’s die in verschillende landen zijn ingevoerd. Naast deze brief
bied ik u graag een technische briefing aan over dit onderwerp. Gelet op de demissionaire
status van het kabinet worden in deze brief met betrekking tot dit onderwerp geen
beleidskeuzes gemaakt.

In deze brief zal ik allereerst ingaan op wat een DST is (paragraaf 1). Vervolgens
zal ik de achtergrond van de discussie schetsen waarin DST’s zijn opgekomen (paragraaf
2) en zal ik ingaan op relevante initiatieven en de verhouding met de btw (paragraaf
3). In paragraaf 4 beschrijf ik overwegingen die bij de eventuele invoering van een
DST meegewogen kunnen worden en in paragraaf 5 rond ik af met enige afsluitende woorden.

Digitaledienstenbelastingen

Hoewel er geen algemeen geaccepteerde definitie is van een DST, kan gezegd worden
dat het een belasting is die specifiek gericht is op inkomsten uit «digitale activiteiten»
in een land. Afhankelijk van de vormgeving kan een DST bijvoorbeeld betrekking hebben
op activiteiten in relatie tot digitale platforms, digitale advertenties of het verzamelen
van data via het internet.

Op hoofdlijnen hebben DST’s de volgende kenmerken:

• De belastinggrondslag voor DST’s is doorgaans de omzet uit «digitale activiteiten»
in een bepaald land en niet de winst zoals bij de vennootschapsbelasting het geval
is.

• DST’s kennen vaak hoge omzetdrempels en zijn daardoor met name gericht op grote multinationale
bedrijven met vooral inkomsten uit digitale activiteiten (hierna: digitale bedrijven).

• Veel DST’s worden geheven in het land van de gebruiker, ongeacht of die persoon voor de dienst heeft betaald. De omzet wordt toebedeeld
op basis van het gebruik.

• Het is, in tegenstelling tot de vennootschapsbelasting, niet noodzakelijk dat het
bedrijf fysiek aanwezig is in het land dat de DST heft.

Er zijn aanzienlijke verschillen in de vormgeving van bestaande DST’s. Ik zal hier
nader op ingaan in paragraaf 3.2.

Achtergrond van de discussie

Zowel nationaal als internationaal is er debat over DST’s. In deze paragraaf schets
ik de achtergrond van drie relevante discussies die worden gevoerd in de internationale
fora en in het publieke debat: 1) discussie over de vraag of het huidige belastingstelsel
gezien de toenemende digitalisering nog wel passend is, 2) discussie over de vraag
of de huidige regels voldoende weerstand bieden tegen belastingontwijking (met name
door digitale bedrijven) en 3) discussie rondom de marktpositie van digitale bedrijven.

Ten eerste speelt de vraag of door de toegenomen digitalisering en globalisering van
de economie het internationale belastingstelsel en de daarbij behorende verdeling
van heffingsrechten tussen landen nog passend is voor de huidige tijd. Binnen het
huidige internationale belastingstelsel zijn voor de verdeling van heffingsrechten
over winsten nationale belastingwetten en bilaterale belastingverdragen van belang.
Deze wetten en verdragen sluiten voor de verdeling van de heffingsrechten grotendeels
aan bij de fysieke aanwezigheid van een bedrijf in een land.

Het is de vraag of de eis van fysieke aanwezigheid nog wel passend is in de huidige
tijd van digitalisering. Bedrijven hebben namelijk door digitale mogelijkheden steeds
minder een fysieke aanwezigheid nodig om in een land actief te zijn en omzet te genereren.
Dat geldt bij uitstek voor digitale bedrijven, maar is ook bij andere bedrijven aan
de orde. Voorstanders van een nieuwe verdeling van heffingsrechten willen meer aansluiten
bij het land van de gebruikers waar de producten of diensten worden geconsumeerd.

De tweede discussie over DST’s is gerelateerd aan mogelijke belastingontwijking. De
afgelopen jaren zijn er zowel internationaal als nationaal al veel maatregelen genomen
tegen belastingontwijking. Toch komt de vraag soms op of digitale bedrijven door de
aard van hun activiteiten nog te veel mogelijkheden hebben voor belastingontwijking
en het kunstmatig verplaatsen van winsten naar landen met een relatief laag belastingtarief.
Een belasting die meer aansluit bij het gebruik van de dienst zou mogelijk minder
snel kunnen leiden tot belastingontwijking.

De gedachte dat digitale bedrijven relatief weinig belasting betalen in vergelijking
met andere bedrijven verdient enige nuancering. Uit gegevens beschikbaar door «Country-by-Country
reporting» blijkt namelijk dat grote digitale bedrijven die in Nederland actief zijn
en mogelijk onder de reikwijdte van een DST zouden vallen, wereldwijd gemiddeld ongeveer
21% aan vennootschapsbelasting over hun winst betaalden in de periode 2020–2022.1 Een relatief groot deel van de wereldwijde (winst)belasting die deze bedrijven betalen
wordt betaald in het land waar hun hoofdkantoor gevestigd is, wat bij de grootste
digitale bedrijven meestal niet in Nederland of in Europa is. Dit is een logisch gevolg
van de huidige regels, omdat deze regels voor de verdeling van heffingsrechten aansluiten
bij de activiteiten die waarde toevoegen met hun fysieke aanwezigheid, en niet bij
het gebruik van de digitale dienst.

Tot slot wordt in de discussie rondom DST’s soms verwezen naar de monopolistische
marktpositie van sommige grote digitale bedrijven en wordt deze belasting soms gezien
als een middel om dit tegen te gaan. Digitale markten hebben de neiging om te resulteren
in een «winner-takes-all» dynamiek, waarbij enkele dominante partijen controle hebben
en nieuwe spelers moeilijk kunnen toetreden tot de markt.2 Digitale bedrijven met een dergelijke marktpositie kunnen dit gebruiken om hoge prijzen
in rekening te brengen. Er zijn door de Europese Commissie al verscheidene maatregelen
genomen om concurrentie in de digitale markt te bevorderen, zoals de Digitalemarktenverordening3, en om digitale open strategische autonomie binnen de EU te beschermen door middel
van bepalingen gericht op het voorkomen van afhankelijkheid van één of enkele aanbieders
van digitale dienstverlening, zoals de Dataverordening4.

Relevante initiatieven

De discussies over de digitaliserende economie lopen al langere tijd. Hieronder zal
ik een aantal belangrijke initiatieven aanstippen die de afgelopen jaren de revue
zijn gepasseerd.5 In paragraaf 3.2 schenk ik aandacht aan landen die een DST hebben ingevoerd. Tot
slot ga ik in paragraaf 3.3 in op de relatie tussen de btw en het belasten van digitale
activiteiten.

Multilateraal

OESO/Inclusive Framework – Pijler 1

De afgelopen jaren is binnen het OESO Inclusive Framework (IF) gesproken over de «Two-Pillar-Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation
of the Economy», bestaande uit Pijler 1 en Pijler 2 (de wereldwijde minimumbelasting).

Pijler 1 is met name gericht op een herverdeling van een deel van de winsten van de
grootste en meest winstgevende multinationals. Dit zijn ongeveer 100 bedrijven. Pijler 1
was oorspronkelijk bedoeld om alleen voor digitale bedrijven te gelden. Mede omdat
het moeilijk was om digitale bedrijven goed af te bakenen, is uiteindelijk gekozen
voor een benadering waar alle bedrijven met een minimale jaaromzet (20 miljard euro)
en een minimale winstmarge (10%) onder kunnen vallen.6 Op basis van Pijler 1 zouden landen waar bedrijven veel afnemers of gebruikers hebben
(extra) heffingsrechten krijgen toebedeeld en zouden andere landen heffingsrechten
moeten inleveren om dubbele belasting te voorkomen. Als onderdeel van Pijler 1 zouden
bestaande DST’s worden afgeschaft en zouden nieuwe DST’s worden voorkomen.7

Het IF heeft op 11 april 2025 in een verklaring aangegeven dat de onderhandelingen
over Pijler 1 nog gaande zijn.8 Nederland blijft voorstander van Pijler 1 en steunt deze onderhandelingen. Er is
echter geen nieuwe termijn voor afronding van de onderhandelingen in de verklaring
opgenomen. Gelet op het ontbreken van consensus op dit moment is een akkoord op korte
termijn niet realistisch. De discussie over een mogelijk alternatief voor Pijler 1,
zoals een DST, wordt daarom gevoerd in meerdere landen.

Europese Unie

De Europese Commissie heeft in 2018 een richtlijnvoorstel9 gepresenteerd voor de invoering van een DST.10 Het richtlijnvoorstel bevat een belasting van 3% op de omzet uit bepaalde digitale
diensten voor bedrijven met een wereldwijde omzet van minimaal 750 miljoen euro en
een EU-omzet van minimaal 50 miljoen euro. Onder digitale diensten vallen volgens
het oorspronkelijke richtlijnvoorstel activiteiten van platforms, advertenties en
het verzamelen van data. Het richtlijnvoorstel is in een latere fase in de onderhandelingen
in reikwijdte beperkt tot enkel advertentie-inkomsten. Het voorstel is niet aangenomen
(noch het oorspronkelijke voorstel, noch het in reikwijdte beperkte voorstel), mede
in afwachting van de discussies binnen het IF over Pijler 1.

Verenigde Naties

Bij de VN spelen ook discussies over een andere verdeling van heffingsrechten en specifiek
over de belastingheffing van grensoverschrijdende dienstverlening en de digitale economie.
In het al bestaande VN-modelverdrag11 zijn al langere tijd modelbepalingen opgenomen die een bronbelasting op bruto basis
toestaan op uitgaande betalingen voor online- en technische dienstverlening. Ook het
nieuw te ontwikkelen VN-raamwerkverdrag over internationale samenwerking op belastinggebied12 moet onder andere afspraken gaan bevatten over belastingheffing over grensoverschrijdende
dienstverlening en de digitale economie. Dit proces is mede geïnitieerd uit onvrede
over het huidige systeem en de beperkte resultaten van het IF inzake Pijler 1.

Landen met een DST

Naast de hierboven besproken multilaterale discussies over DST’s en de verdeling van
heffingsrechten, is er ook een aantal landen dat unilateraal een DST heeft ingevoerd:

• Landen binnen de EU met een DST zijn Frankrijk, Italië en Spanje. Landen met een beperktere
vorm van een DST, die bijvoorbeeld alleen zien op streaming of op advertenties, zijn
Oostenrijk, Denemarken, Polen en Portugal.

• Landen of staten buiten de EU met een DST zijn onder andere het Verenigd Koninkrijk,
Turkije, Oeganda en Colombia. Ook de Amerikaanse staat Maryland heeft een DST. Sommige
landen hebben hun DST recent door de ontwikkelingen in de VS (zie ook paragraaf 4.5)
weer ingetrokken, zoals India, Pakistan en Canada.

Er zijn aanzienlijke verschillen te constateren tussen de DST’s die landen hebben
ingevoerd, onder andere ten aanzien van de grondslag voor heffing, het tarief, omzetdrempels
en uitzonderingen.

De grondslag voor heffing betreft de keuze voor de te belasten activiteiten. Activiteiten
die daarbij voorkomen zijn onder andere inkomsten uit digitale advertenties, inkomsten
uit digitale platforms (zoals online marktplaatsen, sociale media of gokplatforms),
inkomsten uit gebruikersgegevens, inkomsten uit digitale streaming-activiteiten, inkomsten
uit gedownloade informatie, inkomsten uit datamanagement (onder andere hosting), inkomsten
uit socialemediaplatforms of inkomsten behaald met zoekmachines. Zo ziet de DST van
Italië bijvoorbeeld op zowel het verzamelen van data, advertenties en platforms, terwijl
de DST van Denemarken alleen op streamingactiviteiten ziet.

Ook bij het tarief van de DST zijn er verschillen op te merken. De percentages liggen
doorgaans tussen de 1% en 3% over de gegenereerde omzet. Soms is het percentage afhankelijk
van de aard van de activiteiten.

DST’s zijn vaak alleen van toepassing op bedrijven met een omzet boven een bepaald
bedrag. Een dergelijke omzetdrempel kan betrekking hebben op de wereldwijde of de
lokale omzet. Zo heeft de DST van Spanje bijvoorbeeld een wereldwijde omzetdrempel
van 750 miljoen euro en een lokale omzetdrempel van 3 miljoen euro. De DST van Frankrijk
kent dezelfde wereldwijde omzetdrempel, maar een hogere lokale omzetdrempel van 25
miljoen euro.

Ten slotte hebben landen verschillende uitzonderingen opgenomen in hun DST’s. Zo bevat
de DST van het Verenigd Koninkrijk een alternatieve manier om de af te dragen DST
te berekenen voor bedrijven die in een verliessituatie verkeren of die niet boven
een bepaalde winstmarge uitkomen.

Omzetbelasting (btw)

Als je belasting wilt heffen in het land van de gebruiker, dan lijkt op het eerste
gezicht de omzetbelasting relevant als daarvoor in aanmerking komend middel. Net als
bij de DST wordt deze belasting immers geheven op basis van de omzet. Daarbij komt
de vraag op in hoeverre de bestaande omzetbelasting (de btw) de digitale economie
al weet te belasten. In dit kader vind ik het relevant om drie aspecten te benoemen.

Ten eerste zijn de btw en de DST andere typen belastingen met andere doelstellingen.
De btw is een omzetbelasting die wordt geheven over de toegevoegde waarde.13 Het doel van de btw is het belasten van het uiteindelijke verbruik en de consumptie
door personen zonder aftrek van btw (vooral consumenten). Een DST lijkt echter doorgaans
te beogen om op een alternatieve manier de winsten van bedrijven te belasten.

Ten tweede is de btw nu al effectief in het belasten van digitale diensten als die
tegen een vergoeding worden verricht. Dit geldt zowel voor diensten die aan consumenten
worden verricht, als voor diensten die aan bedrijven worden verricht. Als consumenten
in Nederland wonen, betalen zij Nederlandse btw over de transactie. Denk bijvoorbeeld
aan een abonnement van een consument op een streamingdienst.

Ten slotte is het relevant dat de btw geen digitale diensten belast die «gratis» worden
afgenomen door consumenten (bijvoorbeeld Instagram of Tiktok14). Doordat deze diensten gratis zijn, is niet direct een omzet zichtbaar om over te
heffen. De aanbieders van deze gratis diensten krijgen als het ware een vergoeding
door middel van de data die consumenten beschikbaar stellen (cookies etc.). Gelet
op de huidige systematiek is het niet mogelijk om over deze «gratis» diensten btw
te heffen.15

Overwegingen bij een DST

De eventuele invoering van een DST vergt een zorgvuldige afweging. Het gaat hier om
een nieuwe belasting met effecten op verschillende terreinen.

Bij de vormgeving van een DST moeten bovendien veel verschillende keuzes worden gemaakt.
Denk hierbij onder andere aan de afbakening van de te belasten activiteiten, de omzetdrempels
of de grondslag. Het is bij de te maken keuzes van belang om te analyseren of dit
aansluit bij de geformuleerde doelstellingen van de regelgeving zoals er een aantal
in paragraaf 2 aan de orde zijn gekomen.

Ik beschrijf hieronder een aantal overwegingen die relevant zijn. Hierbij benadruk
ik dat de impact sterk zal afhangen van het doel dat met de eventuele invoering beoogd
is, de exacte vormgeving van een DST en of de DST multilateraal, in EU-verband of
unilateraal wordt ingevoerd.

Economische effecten

Allereerst geldt dat Nederland een internationaal georiënteerde open economie en een
relatief grote (digitale) dienstensector heeft. Ook in Nederland zijn er grote digitale
bedrijven die door een DST geraakt kunnen worden. Dit betekent dat Nederland gebaat
is bij multilaterale fiscale afspraken met zo veel mogelijk landen en stabiele fiscale
regels. Het kabinet heeft daarom tot nu toe altijd zoveel mogelijk de voorkeur gegeven
aan multilaterale of Europese afspraken.

Ook is het relevant om de gevolgen voor bedrijven en consumenten in Nederland en de
EU goed mee te wegen bij de eventuele invoering van een DST. Bedrijven zullen de DST
waarschijnlijk deels doorberekenen aan de klant (net als bij de btw), al dan niet
indirect via adverteerders die de hogere advertentiekosten zullen doorberekenen. De
praktijk leert dat een aantal bedrijven dit al doet onder bestaande DST’s.

Marktpositie digitale bedrijven

Het is een goede zaak om te beoordelen of de maatregelen van de EU zoals in paragraaf
2 genoemd het beoogde doel zullen bereiken. Het is de vraag in hoeverre de DST een
geschikt instrument is om ongewenste marktposities van digitale bedrijven tegen te
gaan. In die situatie roomt een DST een deel van de winst af. Daarbij speelt ook nog
een rol dat niet alle bedrijven die geraakt zullen worden door een DST een dergelijke
marktpositie hebben.

Afbakening en gelijk speelveld

De vraag speelt of het huidige belastingstelsel gezien de toenemende digitalisering
voldoende passend is. Het verdient een kritische afweging welke redenen er zijn om
«digitale activiteiten» anders te belasten dan niet-digitale activiteiten. Het is
in de praktijk ook moeilijk om precies vast te stellen wat digitale bedrijven zijn.
In de huidige gedigitaliseerde economie hebben ook meer «traditionele» bedrijven digitale
activiteiten. Ook zij maken immers gebruik van mogelijkheden om producten en diensten
op afstand te leveren of inkomen te genereren op basis van data en gebruikersparticipatie.
Ook kan een afbakening tot een bepaald type activiteiten ertoe leiden dat vergelijkbare
activiteiten verschillend behandeld worden. Zo kan het er bijvoorbeeld toe leiden
dat verkopen via een platform belast zijn met DST, maar rechtstreekse verkopen niet
en vice versa. Dit kan afhankelijk van de vormgeving marktverstorend werken.

Juridisch risico in relatie tot belastingverdragen

Nederland streeft ernaar te voorkomen dat de winst van (multinationale) bedrijven
dubbel wordt belast (dubbele belasting) of dat de winst nergens wordt belast (dubbele
niet-belasting). Om dubbele belasting en dubbele niet-belasting tegen te gaan, heeft
Nederland onder andere belastingverdragen gesloten.

Een belangrijke vraag in de discussies rondom de DST is of het een belasting is die
onder de belastingverdragen valt. Dat is het geval indien het een «belasting naar
het inkomen» (zoals de winst) is. Indien het een belasting naar het inkomen is, mag
het land van de gebruiker niet heffen indien dat niet in het betreffende verdrag is
afgesproken. Landen die een DST hebben ingevoerd, nemen veelal de stelling in dat
een DST geen «belasting naar het inkomen» is, omdat deze aansluit bij de omzet in
plaats van bij de winst. Het achterliggende doel van de meeste DST’s lijkt echter
doorgaans om de winst (in plaats van de omzet) van digitale bedrijven te belasten.
Hierbij dient opgemerkt te worden dat bronbelastingen over andere bestanddelen van
de omzet, zoals royalty’s of interest, in de internationale fora (zoals de OESO en
de VN) wel gezien worden als «belastingen naar het inkomen» waarop belastingverdragen
van toepassing zijn. Hieruit kan geconcludeerd worden dat het niet zo is dat belastingen
die aansluiten bij de omzet per definitie wel of niet onder belastingverdragen vallen.

Het is gezien het bovenstaande geen uitgemaakte zaak of een DST onder belastingverdragen
valt. Gelet op de verschillende visies die hierop zijn, bestaat er afhankelijk van
de vormgeving een juridisch risico dat de DST niet geheven kan worden in situaties
waarin een belastingverdrag van toepassing is, wat natuurlijk gevolgen voor de budgettaire
opbrengst heeft. Op dit moment bevatten de Nederlandse belastingverdragen namelijk
geen specifieke afspraken over DST’s. Dit risico speelt ook bij DST’s van andere landen.
Er zijn nog geen rechterlijke uitspraken bekend in landen waar een DST is ingevoerd
over de vraag of een DST wel te effectueren is onder bestaande belastingverdragen.

Internationaal

Het is het bij de eventuele invoering van een DST van belang de internationale situatie
en de invloed op het internationale belastingsysteem mee te wegen. Daarbij geldt dat
de invoering van een DST, ondanks dat DST’s een landenneutraal toepassingsbereik hebben,
een grotere impact heeft op landen met een grote digitale dienstensector. Een gevolg
is dat bijvoorbeeld de Verenigde Staten – een land met een omvangrijke digitale dienstensector
– in het verleden onderzoeken heeft ingesteld naar landen die een DST hebben ingevoerd,
met de vraag of deze belasting een discriminerend karakter heeft.16 Bij de afweging voor een eventuele introductie van een DST dient met dergelijke gevolgen
rekening te worden gehouden.

Budgettair

Uitgaande van een DST die qua vormgeving en tarief (3%) vergelijkbaar is met de Franse
of Italiaanse DST, laat een eerste inschatting zien dat een unilaterale DST op dit
moment ongeveer 300 miljoen euro per jaar zou kunnen opleveren, onder de voorwaarde
dat deze niet kan worden verrekend met de Nederlandse vennootschapsbelasting.17

De opbrengsten voor Nederland als gevolg van de invoering van een eventuele DST zijn
uiteraard sterk afhankelijk van de vormgeving, zoals de precieze afbakening, (de groei
van) de grondslag en het tarief. Daarmee kan de opbrengst hoger of lager uitpakken,
en zelfs negatief worden in het geval dat verrekening moet worden verleend voor betaalde
DST’s in andere landen.

Uitvoerbaarheid

De uitvoeringslasten voor de Belastingdienst en de administratieve lasten voor het
betreffende bedrijfsleven zullen substantieel toenemen bij de invoering van een DST.
Het gaat hier namelijk om een nieuwe belasting met een hoge mate van complexiteit
die afhankelijk is van keuzes in de vormgeving. De complexiteit hangt mede af van
de afbakening van de activiteiten die onder een DST gaan vallen en de identificatie
van het land van de gebruiker. Daarbij komt nog de vraag welke grondslag gehanteerd
zal worden, wie er belast wordt en welke gegevens hiervoor beschikbaar moeten zijn.
In hoeverre een DST uitvoerbaar is en welke capaciteit van mensen en middelen hiervoor
nodig is (zowel bij de Belastingdienst als bij het bedrijfsleven), zal daarom sterk
afhankelijk zijn van de exacte vormgeving.18 Het invoeren van een nieuwe belasting brengt onvermijdelijk aanzienlijke inspanningen
voor de Belastingdienst met zich mee. De concrete uitvoeringsgevolgen zullen in beeld
moeten worden gebracht door middel van een uitvoeringstoets op het moment dat de vormgeving
duidelijk is.

Ten slotte

Zoals ik in mijn inleiding al opmerkte, leg ik gezien de demissionaire status van
het kabinet geen beleidskeuzes of advies aan u voor. Desalniettemin hoop ik dat mijn
brief u voldoende informatie verschaft om af te wegen in hoeverre een DST een antwoord
kan zijn op de besproken vragen en inzicht biedt in relevante overwegingen bij een
DST. Ten slotte herhaal ik hier mijn aanbod voor een technische briefing over dit
onderwerp.

De Staatssecretaris van Financiën,
E.H.J. Heijnen