Brief regering : Fiche: Aanbeveling voor het openen van onderhandelingen met het VK over een sanitaire en fytosanitaire ruimte en koppeling van emissiehandelssystemen

Nr. 4169
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Aanbeveling voor het openen van onderhandelingen met het VK over een sanitaire
en fytosanitaire ruimte en koppeling van emissiehandelssystemen.

Fiche: Richtlijn tabaksaccijns (Kamerstuk 22 112, nr. 4170).

Fiche: Wijziging ten behoeve van grenswaarden voor gevaarlijke stoffen (Kamerstuk
22 112, nr. 4171).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel

Fiche: Aanbeveling voor het openen van onderhandelingen met het VK over een sanitaire
en fytosanitaire ruimte en koppeling van emissiehandelssystemen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Aanbeveling voor een besluit van de Raad houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen
tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot een gemeenschappelijk
sanitair en fytosanitair gebied en koppeling van emissiehandelssystemen.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

16 juli 2025

c) Nr. Commissiedocument

COM(2025) 408 final

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52025PC0408 – NL – EUR-Lex

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met Ministerie van Klimaat
en Groene Groei en Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

2. Essentie voorstel

In dit voorstel doet de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een aanbeveling
aan de Raad tot goedkeuring van het openen van onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk
(VK). De aanbeveling ziet op de onderhandelingen over twee overeenkomsten, te weten
over een gezamenlijk sanitair en fytosanitair (SPS) gebied en over het koppelen van
de emissiehandelssystemen van het VK en de Europese Unie (EU). Een gezamenlijk SPS-gebied
zou handel vergemakkelijken in planten, dieren en daarvan afgeleide producten die
momenteel controles moeten ondergaan of waarvoor certificaten moeten worden afgegeven
om de SPS-status aan de grens te waarborgen. Door het koppelen van emissiehandelssystemen,
zou eenzelfde prijs gelden voor emissierechten in de sectoren die onder het Europees
emissiehandelssysteem (ETS-1) vallen met consequenties voor de toepassing van een
mechanisme voor koolstofgrenscorrectie (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)1.

Op 19 mei 2025. hielden de EU en het VK een eerste Top die in het teken stond van
een hernieuwd versterkt partnerschap.2 In een gezamenlijke verklaring herbevestigden zij gemeenschappelijke waarden, gedeelde
prioriteiten en hun toewijding aan het implementeren van het Terugtrekkingsakkoord,
waaronder het Windsor Raamwerk en de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst3. Het VK en de Commissie presenteerden een zogenaamd Common Understanding, ofwel een verklaring over vervolgonderhandelingen ter versterking van de relatie.
In deze verklaring is de intentie vastgelegd om te onderhandelen over een gezamenlijk
SPS-gebied en het koppelen van emissiehandelssystemen. Tevens zijn hiervoor een aantal
uitgangspunten overeengekomen, waaronder dynamische overname van het relevante EU-acquis.

Sinds januari 2021 zijn de EU en het VK twee afzonderlijke sanitaire en fytosanitaire
gebieden met eigen wet- en regelgeving en controlesystemen, met uitzondering van Noord-Ierland,
waar de EU-regels toegepast worden onder het Windsor Framework. Waar de EU sinds het uittreden van het VK sinds 2021 SPS-grensvereisten en controles
toepast op planten, dieren en daarvan afgeleide producten heeft het VK aan hun eigen
grens deze vanaf januari 2024 gedeeltelijk ingevoerd. Additionele stappen heeft het
VK tot januari 2027 wederom uitgesteld, in afwachting van de uitkomst van de onderhandelingen
over een gezamenlijk SPS-gebied. De Commissie schetst op welke beleidsterreinen een
overeenkomst van toepassing zou moeten zijn. Een eventuele zeer beperkte uitzondering
ten aanzien van dynamische overname van EU-acquis mag alleen overeengekomen worden
als: (a) dit niet leidt tot het toepassen van lagere standaarden in het VK ten opzichte
van de EU, (b) die niet kan leiden tot een restrictie van toegang van EU producten
tot het VK, en (c) die in principe ondersteunt dat alleen producten die aan EU wetgeving
voldoen de Unie kunnen binnenkomen.

Sinds januari 2021 kennen de EU en het VK twee separate emissiehandelssystemen, met
uitzondering van de toepassing van het EU-emissiehandelssysteem voor de elektriciteitssector in Noord-Ierland conform het Windsor Framework. Sindsdien is er sprake van divergentie tussen de emissiehandelssystemen van de EU
en het VK wat tot prijsverschillen en een ongelijk speelveld leidt. In de Handels-
en Samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat de EU en het VK serieus de koppeling
van emissiehandelssystemen dienen te overwegen. Wel moet een eventuele koppeling de
integriteit van afzonderlijke emissiehandelssystemen waarborgen. Een overeenkomst
moet voor het emissiehandelssysteem van het VK een emissieplafond en reductiepad definiëren,
opdat deze niet minder ambitieus zijn dan het emissieplafond en reductiepad van het
emissiehandelssysteem van de EU. Indien de EU en het VK emissiehandelssystemen koppelen
en wederzijdse erkenning van emissierechten overeenkomen, zal het EU CBAM niet van
toepassing zijn op handel met het VK4. De Commissie stelt dat als gevolg van een koppeling, producten uit de EU ook vrij
moeten worden gesteld van het CBAM van het VK.

De ETS-sectoren waar de koppeling volgens de Commissie op van toepassing moeten zijn,
komen overeen met het Europese emissiehandelssysteem voor broeikasgasinstallaties
(ETS-1).5 De overeenkomst tussen de EU en het VK over ETS zou daarnaast een procedure moeten
bevatten voor uitbreiding naar andere ETS-sectoren, stelt de Commissie.

De Commissie stelt dat de twee nieuwe overeenkomsten moeten voldoen aan een aantal
voorwaarden, te weten (a) dynamische overname van EU-acquis, (b) waarborging van uniforme
interpretatie daarvan, (c) een geschillenbeslechtingsmechanisme met een onafhankelijk
arbitrage hof op basis van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst, met een rol voor
het EU-Hof van Justitie als hoogste autoriteit voor EU-recht; en (d) een robuust mechanisme
voor de naleving van geschillenbeslechting. Verder moeten de bestaande implementatiestructuren
van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst van toepassing worden op de te onderhandelen
twee nieuwe overeenkomsten. De twee overeenkomsten zouden onafhankelijk van en parallel
aan het Windsor Framework geïmplementeerd worden. De Commissie stelt tot slot dat het VK ook een financiële
bijdrage zou moeten leveren aan de relevante kosten voor de EU op de desbetreffende
beleidsterreinen, zoals de werking van agentschappen, systemen en databases.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In het Regeerprogramma staat vermeld dat Nederland de relatie met zijn buren, waaronder
het VK, koestert.6 NAVO-bondgenoot VK wordt tevens genoemd in het hoofdstuk over internationale veiligheid
als belangrijke partner. Dat geldt niet alleen voor Nederland bilateraal, het VK is
ook voor de EU een belangrijke partner.

Het VK en de EU zijn belangrijke gelijkgezinde partners, bijvoorbeeld voor Europese
veiligheid en steun aan Oekraïne. De relatie tussen de EU en het VK is ook op een
economische pijler gestoeld, omdat de EU, in het bijzonder buurland Nederland, en
het VK belangrijke handelspartners van elkaar zijn. Om deze reden steunt Nederland
de inzet van de Commissie om de relatie tussen de EU en het VK te versterken waar
dit van toegevoegde waarde is, waaronder op het gebied van buitenland-, veiligheid-
en defensiebeleid.7 Ook heeft het kabinet ingezet op toekomstbestendige lange-termijnafspraken die duidelijkheid
bieden voor de wind op zee ontwikkelaars en stabiliteit voor de visserijsector. Deze
inzet was van belang voor de voorbereiding van de Top op 19 mei jl. waar het startschot
werd gegeven voor een versterkt partnerschap.8

Gezien de economische relatie tussen Nederland en het VK, heeft Nederland baat bij
het versoepelen van handel waar dit mogelijk is en het waarborgen van eerlijke concurrentie.
Belangrijke voorwaarde hierbij is het behoud van de integriteit van de EU interne
markt en de implementatie van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst. Conform de
motie Paternotte heeft Nederland in EU-verband aangegeven open te staan voor het verkennen
van de mogelijkheden, indien het VK wenst te spreken over zaken als een akkoord over
sanitaire en fytosanitaire maatregelen en emissienormen.9

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat positief tegenover dit voorstel van de Commissie. Het voorstel is
in lijn met de Nederlandse inzet voor de EU-VK Top van mei jl. waarin is aangegeven
dat wat Nederland betreft de deur van de EU open staat om aanvullende afspraken te
maken om handel te bevorderen, mits aan de voorwaarde wordt voldaan dat de integriteit
van de EU interne markt geborgd blijft. Het kabinet staat positief tegenover het uitgangspunt
van dynamische overname van EU-acquis door het VK en afspraken over uniforme interpretatie
en toepassing en de mogelijkheid tot geschillenbeslechting met de exclusieve bevoegdheid
voor het EU Hof van Justitie om EU-recht te interpreteren. Hiermee gelden immers dezelfde
regels op sanitaire- en fytosanitaire gebied en hetzelfde ambitieniveau van het Europese
emissiehandelssysteem. Het kabinet zal scherp aandacht houden voor deze voorwaarden
gedurende de onderhandelingen. Een overeenkomst langs de lijnen van het voorstel kan
bijdragen aan een gelijk speelveld en handel faciliteren.

Het koppelen van de emissiehandelssystemen van de EU en het VK kan het realiseren
van klimaat- en milieudoelen helpen bevorderen. Sinds uittreding van het VK uit de
Unie, is er sprake geweest van regelgevende divergentie tussen beide emissiehandelssystemen.
Het Europese emissiehandelssysteem is bijvoorbeeld uitgebreid naar emissies van nationaal
en internationaal maritiem vervoer. Hierdoor gelden andere emissieprijzen in de EU
en in het VK waardoor de eerlijke concurrentie kan worden ondermijnd en onbedoeld
ontwijking van het EU-ETS kan worden gestimuleerd. Het koppelen van beide emissiehandelssystemen
zou leiden tot een gelijk speelveld, minder risico op ontwijking en een efficiëntere
markt doordat de liquiditeit wordt verhoogd. Belangrijk aandachtspunt is dat in de
overeenkomst zoveel mogelijk wordt geborgd dat toekomstige wijzigingen in de reikwijdte
van het EU-emissiehandelssysteem worden overgenomen in het emissiehandelssysteem van
het VK. Het voorstel voorziet in de mogelijkheid hiertoe. Dit zou onder andere kunnen
gelden voor de sectoren luchtvaart, zeevaart en afvalverwerking bij de herziening
van de ETS-richtlijn waarvoor in 2026 een voorstel van de Commissie wordt verwacht.

De Commissie stelt voor dat de overeenkomst moet voldoen aan art 2, lid 6 van verordening
2023/956 voor een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie (CBAM) waardoor deze niet
van toepassing is op producten uit het VK. Het kabinet verwelkomt dit streven en de
inzet dat dit tevens zal gelden voor een toekomstig correctiemechanisme aan de grens
in het VK op producten die vanuit de EU door het VK geïmporteerd worden.

Op sanitair- en fytosanitair terrein heeft Nederland belang bij een SPS-overeenkomst.
Het kabinet zet in op een ruim omvattend SPS-akkoord. De Commissie wordt aangemoedigd
om onderhandelingen voortvarend op te pakken. Daarbij is het uitgangspunt dat door
dynamische overname van EU-acquis de handelsbelemmeringen kunnen worden teruggebracht
(minder certificaten of controles). De Commissie schetst de mogelijkheid voor zeer
beperkte uitzonderingen op dynamische overname van EU-acquis. Het kabinet zou deze
uitzonderingen liever helemaal niet, of in zeer beperkte mate zien. Eventuele uitzonderingen
moeten zodanig ingeregeld worden dat dit niet alsnog leidt tot extra lasten en uiteraard
mogen deze uitzonderingen, zoals de Commissie ook aangeeft, geen afbreuk doen aan
EU-standaarden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Naar verwachting zal binnen de Raad steun zijn voor het voorstel voor het openen van
onderhandelingen tussen de EU en het VK over een gemeenschappelijke sanitair en fytosanitaire
ruimte en het koppelen van emissiehandelssystemen. Het voorstel bouwt inhoudelijk
voort op het common understanding dat de Commissie en het VK overeenkwamen. Hiervoor wordt naar verwachting voldoende
steun gevonden mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan zoals het bewaken van
de integriteit van de EU interne markt. In de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
is immers al de mogelijkheid voorzien om een koppeling van emissiehandelssystemen
te overwegen, met inachtneming van de integriteit van beide systemen.

Het Europees Parlement heeft nog geen positie ingenomen over het voorstel. Naar verwachting
zal voor de onderhandelingen over beide beleidsterreinen steun zijn in het Europees
Parlement. Onder de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst is een parlementaire partnerschapsraad
voorzien, waarin leden van het Europees Parlement zitting in hebben. In een aanbeveling
van deze raad van 17 maart jl. wordt de meerwaarde van een sanitaire en fytosanitaire
overeenkomst onderstreept en worden de EU en het VK opgeroepen om te overwegen om
hun emissiehandelssystemen te koppelen10.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet is positief. Op grond van artikel 218, lid 3 VWEU kan
de Commissie aanbevelingen doen aan de Raad voor de vaststelling van een Raadsbesluit
waarbij machtiging wordt gegeven om onderhandelingen over een verdrag te openen en
om de onderhandelaar namens de Unie aan te wijzen. Op grond van artikel 218, lid 4
VWEU kan de Raad de onderhandelaar richtsnoeren meegeven en een bijzonder comité aanwijzen
in overleg waarmee de onderhandelingen moeten worden gevoerd.

De aanbeveling is, voor wat betreft het afsluiten van een akkoord over sanitaire en
fytosanitaire maatregelen met een derde land, gebaseerd op artikel 207, lid 4, eerste
paragraaf VWEU. Artikel 207, lid 4 VWEU geeft de EU de bevoegdheid om akkoorden te
sluiten met derde landen of internationale organisaties op het terrein van de gemeenschappelijke
handelspolitiek. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Wat betreft
het akkoord dat het linken van het EU emissiehandelssysteem mogelijk maakt, is de
aanbeveling gebaseerd op artikel 192, lid 1 VWEU. Artikel 192, lid 1 VWEU geeft de
EU onder meer de bevoegdheid om op te treden in het kader van de bevordering op internationaal
vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen,
en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. Het kabinet kan zich vinden
in deze rechtsgrondslag.

Op het terrein van gemeenschappelijke handelspolitiek is sprake van een exclusieve
bevoegdheid van de EU (artikel 3, lid 1, sub e VWEU). Op het terrein van milieu, is
in beginsel sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4,
lid 2, sub e). In de in artikel 3, lid 2 VWEU gespecificeerde gevallen, kan dan toch
sprake zijn van een EU-exclusieve bevoegdheid. Volgens de Commissie is hier sprake
van.

b) Subsidiariteit

Niet van toepassing, gegeven de exclusieve bevoegdheid van de EU ten aanzien van dit
voorstel.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De aanbeveling heeft tot doel om de Commissie
te machtigen tot onderhandelingen met het VK over een gezamenlijke sanitaire en fytosanitaire
ruimte en het koppelen van emissiehandelssystemen. Het voorgestelde optreden is geschikt
om deze doelstelling te bereiken, omdat zowel het oprichten van een gezamenlijke sanitaire
en fytosanitaire ruimte als de koppeling van emissiehandelssystemen via bilaterale
overeenkomsten dient te gebeuren waarin de noodzakelijke voorwaarden worden vastgelegd.
Voor het starten van onderhandelingen is deze machtiging noodzakelijk en dienen richtsnoeren
meegegeven te worden. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk,
omdat de Commissie middels het voorstel de bevoegdheid krijgt om over twee specifieke,
afgebakende onderwerpen met het VK te onderhandelen. De richtsnoeren richten zich
op het vastleggen van voorwaarden en institutionele afspraken tussen de EU en het
VK zoals vergelijkbaar met andere derde landen.

d) Financiële gevolgen

Het voorstel heeft gevolgen voor de EU-begroting. De EU zal kosten maken voor het
werk dat betrekking heeft op het sluiten van een overeenkomst om het EU-ETS en VK-ETS
aan elkaar te koppelen. Deze kosten worden in het voorstel niet verder gespecificeerd.
Daarnaast zal de Commissie onderhandelen over een gemeenschappelijk sanitair en fytosanitaire
ruimte met het VK. De Commissie wenst volgens de richtsnoeren om met het VK afspraken
te maken over een passende financiële bijdrage van het VK ter ondersteuning van het
werk van de EU op deze beleidsterreinen. Omdat deze bijdrage de uitkomst zal zijn
van onderhandelingen met het VK, valt hierover op het moment van schrijven niet meer
te zeggen.

Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De verwachting is dat de uitkomst van de onderhandelingen tussen de EU en het VK zal
leiden tot een vermindering van regeldruk voor bedrijven omdat bij de realisatie van
dit voorstel de administratieve lasten en logistieke vertragingen, met haar kosten
en soms afnemende productkwaliteit, hoogstwaarschijnlijk zullen afnemen. Dit zal mogelijk
tot een herijking leiden van het aantal goederen- en dierenstromen die nu door de
het uittreden van het VK uit de Unie zijn stilgevallen. Naar alle waarschijnlijkheid
verbetert het verdienmodel van ladingbelanghebbenden als logistiek dienstverleners.
In de EU en het VK zullen immers indien de beoogde overeenkomsten wordt bereikt, dezelfde
regels inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen en emissiehandel gelden. Naar
verwachting zullen bedrijven in de EU hierdoor profiteren van een versterkte concurrentiepositie.
Door de oprichting van een gezamenlijke sanitaire en fytosanitaire ruimte wordt het
voldoen aan importvereisten en controles voor handel in dieren, planten en daarvan
afgeleide producten overbodig. Hierdoor vermindert de regeldruk voor bedrijven die
desbetreffende goederen naar het VK exporteren. De intentie is dat het VK als gevolg
van het koppelen van emissiehandelssystemen geen CBAM zal toepassen op import van
energie-intensieve producten uit de EU en vice versa. Ook dit heeft een positief effect
op EU-bedrijven die naar het VK exporteren en EU-bedrijven die importeren uit het
VK.

Van het starten van onderhandelingen tussen de EU en het VK gaat een belangrijk positief
geopolitiek signaal uit. De EU en het VK zijn immers belangrijke gelijkgezinde partners.
Zeker in de huidige geopolitieke context is een hechte relatie tussen de EU en het
VK van groot belang. De overeenkomsten over een gemeenschappelijke sanitair en fytosanitaire
ruimte en koppeling van emissiehandelssystemen dragen bij aan verdere economische
integratie tussen de EU en het VK en versterkt naar verwachting de concurrentiepositie
van beide partijen.