Brief regering : Opzet Periodieke rapportage artikel 2.1 VRO 2021-2025
30 983 Beleidsdoorlichting Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
Nr. 4
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 september 2025
Met deze brief licht ik uw Kamer in over de opzet en vraagstelling van de Periodieke
rapportage van artikel 2.1 Energietransitie en duurzaamheid van de begroting van het
Ministerie van Volkshuisvesting en ruimtelijke Ordening (HXII VRO) die in 2026 naar
uw Kamer zal worden gestuurd. Hiermee voldoe ik aan de motie Harbers (Kamerstukken
II, 2014–2015, 34 000, nr. 36) om de Kamer voorafgaand aan de uitvoering van de Periodieke rapportage te informeren
over de opzet, vraagstelling en het proces.
Doel en vraagstelling
Doel van de Periodieke rapportage is inzicht te geven in doeltreffendheid en doelmatigheid
van het gevoerde beleid van artikel 2.1 van de begroting van het Ministerie van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening (VRO) over de periode 2021 tot en met 2025 conform de kwaliteitseisen
van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) conform artikel 4 lid 5.
De centrale vraagstelling in de uit te voeren Periodieke rapportage luidt:
In hoeverre is het beleid op artikel 2.1 «Energietransitie en duurzaamheid» gericht
op het CO2-neutraal maken van de gebouwde omgeving in 2050, doeltreffend en doelmatig geweest
in de periode 2021 tot en met 2025?
In een Periodieke rapportage is ook ruimte om aanvullende vragen te stellen. De volgende
aanvullende onderzoeksvragen zijn geformuleerd:
1. Welke aannamen lagen ten grondslag aan het beleid?
2. Hoe heeft men bepaald wat er nodig was om de doelen te bereiken, hoe is de doelbereiking
onderweg gemonitord, hoe is er bijgestuurd en wat heeft ertoe geleid dat de doelen
al dan niet zijn gerealiseerd?
3. Welke beleidsafspraken zijn gemaakt?
4. Welke beleidsinstrumenten en welke budgetten zijn hiervoor ingezet?
5. Welke actoren zijn verantwoordelijk voor een goede uitvoering van het beleid: rijk,
provincies, gemeenten, belangenverenigingen, gebouweigenaren, et cetera?
6. Welke (tussen)doelen zijn geformuleerd?
7. Van welke actoren wordt welke gedragsverandering verwacht, en welke impliciete vooronderstellingen
en (mens)beelden liggen ten grondslag aan het beleid en in hoeverre zijn deze getoetst
aan de leefwereld van burgers?
8. In hoeverre draagt de inzet (van de mix) van beleidsinstrumenten bij aan andere publieke
waarden, zoals bestrijding van energiearmoede, behoud van draagvlak voor de energietransitie,
economische groei en waardecreatie?
9. Welke aanbevelingen zijn er op het gebied van monitoring en evaluatie met het oog
op een volgende Periodieke rapportage?
Deze beleidsevaluatie wordt opgezet conform de richtlijnen van de RPE. Dit onderzoek
betreft een synthese van bestaande en nog uit te voeren evaluaties van beleidsinstrumenten
en zal leiden tot een overkoepelende analyse van het verduurzamingsbeleid voor de
gebouwde omgeving van 2021 tot en met 2025 op basis waarvan lessen voor toekomstig
beleid kunnen worden getrokken en mogelijk ook lessen voor de wijze van monitoring
en evaluatie van het beleid.
Afbakening
De Periodieke rapportage heeft betrekking op alle beleid uitgevoerd onder het begrotingsartikel
2.1 VRO (2025) en artikel 4.1 BZK (2021 t/m 2024).1 In tabel 1 is een samenvatting gegeven van de belangrijkste beleidsinstrumenten onder
deze begrotingsartikelen en de realisatie in de jaren 2021 tot en met 2024 en het
budget volgens de begroting van 2025.
In de onderzoeksperiode is het beleid onder beide artikelen vormgegeven door het klimaatakkoord
in de gebouwde omgeving (van 2019) en het programma versnelling verduurzaming gebouwde
omgeving (van 2022). Dat laatste programma heeft als hoofddoel het reduceren van de
uitstoot van broeikasgassen in 2030 tot 55 procent van de uitstoot in 1990, te weten
13,2 Mton CO2-equivalenten. Daar zijn doelen aan toegevoegd als de betaalbaarheid van de energierekening,
bestrijding van energiearmoede en energieonafhankelijkheid.
Het beleid is gericht op zowel de woning- als utiliteitsbouw en kent op hoofdlijnen
een individueel en een collectief spoor. Via de individuele aanpak worden eigenaren
van gebouwen via onder andere normering, subsidies en voorlichting gestimuleerd en
gefaciliteerd om te investeren in energiebesparing en verduurzaming. Via de collectieve
en gebiedsgerichte aanpak worden gemeenten ondersteund en in staat gesteld om wijk
voor wijk aardgasvrij te maken. In de Periodieke rapportage wordt het Europees beleid,
voor zover relevant, ook meegenomen om de samenhang met en doorwerking van Nederlands
beleid te beoordelen. Ook vallen enkele sector overstijgende instrumenten, zoals de
ISDE (KGG) en de Wet Milieubeheer (I&W) binnen scope.
De Periodieke rapportage 2021–2025 betreft in hoofdzaak een synthese-onderzoek. Dat
wil zeggen dat vooral gebruik zal worden gemaakt van secundaire bronnen, namelijk
bestaande evaluaties van instrumenten en ander bestaand onderzoeksmateriaal, zoals
beleidsmonitors en de beleidsdoorlichting van artikel 4.1 uit 2022 over de periode
2015–20202.
Het syntheseonderzoek van het nationale klimaatbeleid dat in 2024 is gepubliceerd
door de Minister van EZK3 kan als basis dienen voor deze Periodieke rapportage. De toegevoegde waarde van de
Periodieke rapportage ligt in het sindsdien beschikbaar gekomen evaluatiemateriaal,
het toetsen van vooronderstellingen in de beleidstheorie, in de aandacht voor andere
publieke waarden dan doeltreffend- en doelmatigheid en in de focus op de sector gebouwde
omgeving en het daardoor beter aansluiten op de specifieke beleidsdoelen in deze sector.
Zo nam het syntheseonderzoek uit 2024 in veel analyses CO2-uitstoot door zowel aardgasgebruik als elektriciteitsgebruik mee in de evaluatie.
In de Periodieke rapportage zal de analyse van het beleid in de sector gebouwde omgeving
zich voornamelijk richten op CO2-uitstoot als gevolg van aardgasgebruik, conform de formulering van de beleidsdoelen
in deze sector.
Tabel 1 Overzicht van artikel 2.1 van VRO: in 2021 t/m 2024 gerealiseerde en voor
2025 begrote uitgaven (*€ 1.000)
Omschrijving
2021
2022
2023
2024
2025
Subsidies (regelingen)
165.762
176.761
357.212
521.804
331.333
Opdrachten
4.880
5.681
2.950
5.265
4.068
Bijdrage aan ZBO's/RWT's
4.277
74
1.967
736
226
Bijdrage aan medeoverheden
291.349
511.258
608.024
845.837
623.336
Bijdrage aan agentschappen
31.873
40.683
33.609
53.555
62.471
Totaal
498.141
734.457
1.003.762
1.427.197
1.444.687
Bestaand evaluatiemateriaal en witte vlekken
Het synthese-onderzoek kan gebruik maken van het bestaande evaluatiemateriaal. Voor
een overzicht van de bestaande en reeds geplande evaluaties zie tabel 2.
Tabel 2 Overzicht uitgevoerde en geplande evaluaties & monitors op artikel 2.1 VRO
Onderzoeken in Strategische Evaluatie Agenda per begrotingsjaar
Soort evaluatie
Jaar van publicatie/ start onderzoek
2025
Evaluatie SPUK Aanpak Energiearmoede
Ex post
2026 (start)
Evaluatie tranche subsidieregeling DUMAVA
Ex durante
Jaarlijks
Evaluatie subsidieregeling SEEH
Ex post
2026
Evaluatie subsidieregeling NIP
Ex post
2027 (start)
Monitor ISDE en NWF 2023
Ex durante
2 x per jaar
Evaluatie Nationaal Warmtefonds (NWF)
Ex durante
2024 (start)
Evaluatie Programma Aardgasvrije wijken (PAW)
Ex post
2024
Evaluatie subsidieregeling SVVE
Ex post
2028 (start)
2024
Monitor Nationaal Warmtefonds (2023-I)
Ex durante
2024
Evaluatie tweede tranche Subsidieregeling Duurzaam Maatschappelijk Vastgoed (DUMAVA)
Ex durante
2024
Evaluatie programma Reductie Energiegebruik
Ex post
2023
Monitor programma Aardgasvrije Wijken (PAW)
Ex durante
2023
Monitor ISDE (2023-I)
Ex durante
2024
2023
Monitor programma Aardgasvrije Wijken (PAW)
Ex durante
2022
Evaluatie programma Aardgasvrije Wijken (PAW)
Ex post
2022
Monitor Klimaatbeleid – hoofdstuk Gebouwde Omgeving
Ex durante
2022
Tweejaarlijkse voortgangsrapportage sectorale routekaarten maatschappelijk vastgoed
Ex durante
2022
Monitor programma Aardgasvrije Wijken (PAW)
Ex durante
2023
Evaluatie programma Reductie Energiegebruik
Ex post
2023
Evaluatie ISDE 2016–2022 (Algemene Rekenkamer)
Ex durante
2024
Monitor ISDE, SEEH en Warmtefonds 2021&2022
Ex durante
2023
2022
Evaluatie Subsidie Energiebesparing Eigen Huis (SEEH)
Ex-post
2021
Evaluatie Nationaal Energiebespaarfonds (NEF)
Ex-post
2021
Monitor Programma Aardgasvrij Wijken (PAW)
Ex-durante
2022
Evaluatie Programma Aardgasvrije Wijken (PAW)
Ex-post
2022
Monitor Klimaatbeleid – Hoofdstuk Gebouwde Omgeving
Ex-durante
2022
Tweejaarlijkse voortgangsrapportage sectorale routekaarten maatschappelijk vastgoed
Ex-durante
2022
2021
Evaluatie aanvraag- en selectieproces PAW 2020
Ex-post
2020
Monitor Warmtefonds/NEF
2021
Beleidsdoorlichting artikel 4.1 Energietransitie en duurzaamheid: Energieakkoord 2015–2020
Ex-post
2022
Er zijn een aantal beleidsinstrumenten onder artikel 2.1 met een substantieel budget
die na afronding van deze Periodieke rapportage nog geëvalueerd worden. Reeds bestaande
inzichten over deze beleidsinstrumenten worden wel betrokken. Dit betreft de SPUK
Lokale Aanpak Isolatie van het Nationaal Isolatieprogramma (€ 1,57 mrd.), de SPUK
Aanpak Energiearmoede (€ 550 mln.) en de SPUK Ventilatie in scholen (€ 200 mln.).
Van de SPUK Lokale Aanpak Isolatie, de omvangrijkste subsidie binnen het Nationaal
Isolatieprogramma, kan de eerste tranche nog tot eind 2028 worden besteed door gemeenten.
Van deze subsidieregeling gestart in 2023 zal in 2026 nog geen beleidsevaluatie voorhanden
zijn. Wel zijn er rapportages en onderzoeksmateriaal over de uitvoering van deze regeling
die kunnen worden meegenomen in de Periodieke rapportage.
Ook de termijn waarbinnen de SPUK-middelen in het kader van de regeling Ventilatie
in scholen kan worden aangewend is nog niet verstreken en is bovendien onlangs verlengd.
Tot en met eind februari 2027 kunnen deze subsidies worden besteed. Vandaar dat een
volledige evaluatie van deze regeling pas na die datum zal starten.
De SPUK Aanpak Energiearmoede, gestart in 2022, betreft een uitkering aan gemeenten
om middelen in te zetten om energiearmoede te bestrijden in de gemeente. Deze middelen
kunnen nog tot en met 31 december 2027 worden ingezet. De evaluatie start in 2026
en is uiterlijk 2027 gereed en zal worden meegenomen in een volgende Periodieke rapportage
Onderzoeksaanpak
Hoofddoelstelling van het duurzaamheidsbeleid in de gebouwde omgeving is de reductie
van de uitstoot van broeikasgassen tot 13,2 Mton aan CO2-equivalenten. Het bereiken van de doelen in termen van CO2-uitstoot en energiebesparing wordt in de Klimaat- en Energieverkenning van PBL periodiek
geanalyseerd. Ook in het genoemde breed syntheseonderzoek van het nationale klimaatbeleid
is hier op ingegaan. Om aan deze evaluatie van het duurzaamheidsbeleid in de gebouwde
omgeving nadere diepgang te geven, wordt ook ingegaan op het hoe en waarom het beleid
in deze vorm tot stand is gekomen, hoe dat proces is verlopen en welke afwegingen
daarbij zijn gemaakt. Immers, de context speelt bij de uitvoering vaak een dominante
rol en heeft dikwijls ook een sterke en vooraf onvoorspelbare invloed op de uitkomsten
van beleid.
Om een kader te hebben waarbinnen de doelbereiking kan worden geplaatst, zullen de
belangrijkste factoren die in de onderzoeksperiode van invloed zijn geweest op het
behalen van het centrale doel, de reductie van de CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving, zowel kwalitatief als kwantitatief in kaart worden
gebracht. De kwantitatieve analyse kan de vorm aannemen van een decompositie-analyse
waarin de bijdrage van verschillende factoren aan de reductie van de CO2-emissie door aardgasgebruik zo goed mogelijk kwantitatief in beeld wordt gebracht.
Daarbij gaat het om factoren als demografie, ontwikkeling woningvoorraad, gedragsverandering,
energiebesparende maatregelen, CO2-intensiteit van fossiele energiedragers en energie-efficiëntie. Het is daarbij van
belang om de invloed te benoemen van factoren die niet door het gevoerde klimaatbeleid
(kunnen) worden beïnvloed, zoals de demografische ontwikkeling of de stijging van
de gasprijzen sinds de Russische inval in Oekraïne.
De Periodieke rapportage start met de reconstructie van de beleidstheorie en de wijze
waarop deze tot stand is gebracht. Op basis van documentanalyse en interviews met
betrokkenen kan de beleidstheorie nader uitgewerkt worden. Als vertrekpunt voor deze
reconstructie kan de reeds opgestelde beleidstheorie voor de monitoring van het Klimaatbeleid
gelden (zie ook www.Dashboardklimaatbeleid.nl) en de reconstructie in het kader van het Syntheseonderzoek klimaatbeleid uit 20244. Oogmerk is het achterhalen op welke vooronderstellingen en causale redeneringen
het beleid sinds 2021 is gebaseerd en eventueel onderweg is bijgesteld.
Bij deze reconstructie is het waardevol om inzichtelijk te maken welke onderliggende
aannames en (mens)beelden ten grondslag liggen aan de beleidstheorie, in hoeverre
die geëxpliciteerd zijn in beleidsdocumenten en in hoeverre deze empirisch getoetst
zijn aan de leefwereld van burgers. Doel hiervan is om onuitgesproken aannames die
het beleid sturen beter zichtbaar te maken en om te toetsen of deze kloppen met hoe
te beïnvloeden actoren werkelijk denken, leven en handelen. Dit gaat onder andere
over de capaciteiten van burgers om te voldoen aan de eisen die het beleid stelt (doenvermogen).
Maar het gaat ook over (individuele) belemmeringen voor burgers om hun woning (of
bedrijfsgebouw) te gaan verduurzamen, zoals een tekort aan financieel vermogen of
een onzeker verblijfsduurperspectief vanwege ouderdom en een kwetsbare gezondheid.
Op basis van de gereconstrueerde beleidstheorie kunnen nog een aantal relevante aspecten
van de ingezette beleidsinstrumenten worden benoemd die volgens de literatuur een
verklaring zouden kunnen vormen voor de effectiviteit van het beleid. De vraag die
hiermee beantwoord kan worden is welke aspecten van beleidsinstrumenten samenhangen
met meer of minder effectief of efficiënt beleid. Voorbeelden van dergelijke aspecten
houden verband met het generieke versus het gebiedsgerichte of het verplichtende («stok»)
versus het verleidende («wortel») karakter van instrumenten.
Aspecten kunnen ook te maken hebben met de governance: wie voert de maatregelen uit
en wie is verantwoordelijk voor het welslagen? De Periodieke rapportage kan inzicht
bieden in effectiviteit en efficiëntie van individuele instrumenten, maar mogelijk
ook laten zien in hoeverre bepaalde combinaties van instrumenten elkaar versterken
of juist tegenwerken.
De Periodieke rapportage dient tevens een beschouwing te bevatten over maatregelen
die kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het verduurzamingsbeleid
ook op de lange termijn te waarborgen. Daarbij speelt behoud van draagvlak bij burgers
voor het klimaatbeleid in de gebouwde omgeving een belangrijke rol.
Proces
Gekozen is de Periodieke rapportage te laten uitvoeren door een onderzoeksbureau met
expertise op het gebied van de energietransitie in de gebouwde omgeving.
Het Ministerie van VRO levert zelf een bijdrage aan de informatievoorziening en dataverzameling
en neemt deel aan inhoudelijke bijeenkomsten over de beleidstheorie en de opzet van
de analyse. Voor het onderzoek wordt gebruik gemaakt van voorhanden zijnde evaluaties
en rapporten. Aan de hand van diverse kamerbrieven en andere beleidsdocumenten zal
daarbij worden geduid waar deze onderzoeken en evaluaties van invloed zijn geweest
op veranderingen in het beleid. Daarnaast zullen interviews met belanghebbenden en
beleidsmakers worden gevoerd.
Bezuinigingsvariant
De RPE vereist dat aan de Periodieke rapportage een analyse wordt toegevoegd waaruit
blijkt welke beleidsopties resteren in een situatie waarin significant minder budget
(minus 20%) voorhanden zou zijn. De vraag is dus welke instrumenten zouden kunnen
worden ingezet om in geval van substantieel lagere budgetten toch de beleidsdoelen
te halen.
Verbeterparagraaf
De verbeterparagraaf biedt reflectie op de uitvoering van de periodieke rapportage
met als doel in de toekomst beter zicht te krijgen op zowel doeltreffendheid als doelmatigheid
van het beleid. Speciale aandacht dient hier te worden geschonken aan de vraag in
hoeverre de doeltreffendheid en doelmatigheid van de geëvalueerde beleidsinstrumenten
naar verwachting in de toekomst hetzelfde zal blijven. Zo kan een instrument aan doeltreffendheid
en doelmatigheid verliezen bij opschaling in verband met de schaarste aan arbeid en
grondstoffen, minder effectief zijn in nieuwe fasen van de energietransitie of als
gevolg van exogene ontwikkelingen.
Het kabinet zal in een beleidsreactie aangeven hoe het in de komende periode de geleerde
lessen en de daaruit voortkomende aanbevelingen zal gaan implementeren in het beleid.
Kwaliteitsborging
Een begeleidingscommissie bewaakt de kwaliteit en de voortgang van de Periodieke rapportage.
Deze commissie bestaat uit vertegenwoordigers van het Ministerie van VRO en het Ministerie
van Financiën. Binnen de richtlijnen van de RPE is een belangrijke rol toebedeeld
aan één of meer onafhankelijke deskundigen. De onafhankelijke deskundige zal toezien
op de kwaliteit van de onderzoeksmethodiek, onder andere door deel te nemen aan de
bijeenkomsten van de begeleidingscommissie, en een oordeel vellen over de kwaliteit
van het onderzoek. De onafhankelijk deskundige zal een adviserende rol krijgen bij
het tot stand komen van de definitieve onderzoeksopzet van de Periodieke rapportage.
De heer ir. Jaco Stremler, sectorhoofd Klimaat, Lucht en Energie bij het PBL, heeft
toegezegd te willen optreden als onafhankelijk deskundige bij dit onderzoek.
Tijdpad
Het streven is de Periodieke rapportage begin 2026 te starten en uiterlijk in het
laatste kwartaal van 2026 naar uw Kamer te sturen vergezeld van het advies van de
onafhankelijke adviseurs en een kabinetsreactie.
De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer
Indieners
M.C.G. Keijzer, minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening