Brief regering : Vervolgpakket Nederland van het slot

Nr. 413
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 september 2025

Het kabinet werkt al geruime tijd aan stappen voor economie en natuurherstel. Daarbij
wordt ook de inbreng van medeoverheden, maatschappelijke partners en kennisinstellingen
benut om zo tot een aanpak te komen voor Nederland. Uw Kamer heeft bij herhaling het
belang hiervan onderstreept en met moties verzocht om voor Prinsjesdag te komen met
nadere plannen. De uitspraken van de Raad van State1 in december 2024 over intern salderen en de daaropvolgende ontwikkelingen waren daarvoor
mede aanleiding, en hebben de urgentie benadrukt om te werken aan het vraagstuk natuurherstel
en economie voor Nederland. Dat raakt de bouw, verduurzaming, infrastructuur, de industrie,
agrarische ondernemers en de paraatheid van defensie.

Met het startpakket «Nederland van het slot» heeft het kabinet op 25 april2 de éérste stappen gezet om Nederland weer vooruit te helpen en ondernemers perspectief
te bieden. De afgelopen periode is hard gewerkt aan de uitvoering van de maatregelen
uit dit startpakket, zodat de eerste resultaten concreet geboekt worden. Álle concrete
afspraken uit dat startpakket krijgen inmiddels vorm, in de bijlage wordt dat uiteengezet.

Het kabinet ziet de urgentie om vervolgstappen te zetten om Nederland van het slot
te halen. Daarom kiest het kabinet ervoor om nu, ondanks haar demissionaire status
en mede op aansporing van uw Kamer3 en de moties Grinwis en Vedder4, om te komen met een richtinggevend vervolgpakket gericht op emissiereductie en natuurherstel:
nu en in de toekomst. Ook kiest het kabinet ervoor om de borging van de aanpak verder
vorm te geven. Dit vervolgpakket bouwt voort op de architectuur van het startpakket
en biedt ook houvast en richting voor de vervolgstappen die hierna nog nodig zullen
zijn. Voor het vervolgpakket reserveert het kabinet in de miljoenennota incidenteel
€ 2,6 mld. en structureel € 287,5 miljoen, waarbij verfijning en uitwerking plaats
zal vinden in de komende periode, ook met betrokken partners.

Bij het opstellen van dit vervolgpakket en de verdere uitwerking van de borging zijn
nadrukkelijk alle overwegingen van uw Kamer betrokken, in het bijzonder de toezeggingen
en moties, en is zo goed als mogelijk verbinding gezocht met medeoverheden en maatschappelijke
partijen.

Ook zijn de reflecties van het kennisconcortium (PBL, Deltares, RIVM, WUR) en uitvoeringspartijen
benut bij de vormgeving van de aanpak, evenals bij de verdere uitwerking. Dat geldt
ook voor het eerdere advies van de Landsadvocaat en de adviezen van de Raad van State.
De motie Vedder c.s.5 en de motie van Campen en Grinwis6 beschouw ik hiermee als afgedaan. De reflectie van het kennisconsortium is op een
eerder moment al met de Kamer gedeeld7. De adviezen van de uitvoeringsorganisaties zijn als bijlage bij de huidige brief
aan de Kamer verzonden. Omdat het kabinet veel waarde hecht aan de informatiebehoefte
aan de Kamer, zijn ook alle geagendeerde stukken die in de afgelopen periode hebben
voorgelegen in de MCEN/onderraad, voor zover niet eerder gepubliceerd, als bijlage
bij deze brief aan de Kamer verstuurd.

De komende periode gaat het kabinet hard aan de slag om het vervolgpakket verder uit
te werken en ten uitvoer te brengen, tezamen met de stappen uit het startpakket. Ook
bij de realisatie van deze maatregelen blijft de betrokkenheid van medeoverheden en
maatschappelijke partijen onverminderd belangrijk. Het kabinet blijft met hen in gesprek
en gebruikt de input van de partijen bij de verdere uitwerking van de vervolgstappen.
Uw Kamer zullen we regelmatig blijven informeren over de voortgang.

In deze brief komen achtereenvolgens de volgende onderdelen aan bod:

1. Vervolgpakket «Nederland van het slot»: financiën en maatregelen

2. Borging van de aanpak

3. Betrokken reflecties, adviezen en voorstellen

4. Vervolg

Ook worden de volgende documenten als bijlage bij deze brief aan de Kamer verstuurd:

I. Uitvoeringsagenda

II. Adviezen uitvoeringsorganisaties

III. MCEN-stukken afgelopen periode

1. Vervolgpakket «Nederland van het slot»: financiën en maatregelen

Net als met het startpakket zet het kabinet met het richtinggevende vervolgpakket
in op emissiereductie en natuurherstel, in combinatie met een verbeterde borging van
de aanpak. Sommige maatregelen waren al onderdeel van het startpakket, en worden nu
met het vervolgpakket verder uitgebreid. Andere maatregelen in het vervolgpakket zijn
nieuw. Aan het vervolgpakket zijn zowel financiele als inhoudelijke elementen verbonden.

Financiën

De vervolgstappen worden financieel gedekt uit het restant van de landbouwenveloppe
die bij het hoofdlijnenakkoord beschikbaar is gesteld voor het LVVN-domein en krijgt
de komende tijd verdere verfijning en uitwerking. Zodoende ziet het vervolgpakket
enkel op maatregelen gericht op landbouw en natuur. De middelen voor deze maatregelen
zijn bij de augustusbesluitvorming overgeheveld naar de begroting van LVVN (artikel 51),
zoals toegelicht in de miljoenennota. Daarmee is de gehele landbouwenveloppe uit het
hoofdlijnenakkoord beschikbaar gekomen op de LVVN-begroting. In de uitwerking en implementatie
zal met betrokken partijen gewerkt worden aan verdere precisering en verfijning, bijvoorbeeld
rondom de sluitende uitvoeringsaanpak. Vervolgens zullen middelen via budgettaire
besluitvormingsmomenten nader worden verdeeld en worden overgeheveld naar de specifieke
beleidsartikelen.

Met deze financiële aanpak is overigens niet voorzien in de dekking van alle benodigde
maatregelen om de reductiedoelstellingen voor 2035 voor industrie (waarvoor extra
middelen ten behoeve van de aanpak worden voorzien), mobiliteit (waarvoor in dit pakket
geen nieuwe middelen worden voorzien) en landbouw volledig te bereiken. Besluitvorming
over additionele maatregelen en bijbehorende dekking is ook aan een volgend kabinet.

Tabel 1: Beschikbaar gestelde incidentele en structurele middelen voor de aanpak «Nederland
van het slot»: startpakket, vervolgpakket (art. 51 begrotingsstaat LVVN) en totaal.
De middelen in de vervolgaanpak betreffen een richtinggevende verdeling, hier zal
nog vervolgbesluitvorming over plaatsvinden.

Type maatregel

Startpakket april 2025, in miljoenen

(reeds besloten in voorjaarsnota)

Vervolgpakket september 2025, in miljoenen

(richtinggevend)

Aanpak totaal, in miljoenen

(startpakket + vervolgpakket richtinggevend)

Incidentele maatregelen

Brede vrijwillige beëindigingsregeling

750

375

1.125

Aanpak piekbelasters industrie

 

83

83

Extensivering

627

 

627

Mest

250

 

250

Natuur

100

4001

500

Innovatie

 

442

442

Doelsturing

200

842

1.042

Ondersteunend en Flankerend

 

216

216

Overige besluitvorming VJN2

473

 

473

Veluwe en de Peel

600

 

600

Gebiedsgerichte aanpak (economische) regio’s

 

242

242

Totaal incidenteel

3.000

2.600

5.600

Structurele maatregelen

Agrarisch natuurbeheer

200

275

475

Natuurmonitoring

12,5

12,5

25

Totaal structureel per jaar

212,5

287,5

500

X Noot

1

Waarvan € 50 miljoen is voorzien voor natuurherstelmaatregelen rondom de Rotterdamse
Haven als onderdeel van de Gebiedsgerichte aanpak (economische) regio’s.

X Noot

2

Dit zijn VJN-middelen voor o.a. Aerius vervanging, dierwaardigheid, Ketenaanpak, PAS-melders,
verdienvermogen ecoregeling, HCU, Visserij, Voedselbeleid, Voedseleducatie en schoolfruit,
robotisering.

Inhoud

De inhoud van het vervolgpakket zal verder verfijnd en uitgewerkt worden en richt
zich op de volgende onderdelen: a) Maatregelen landbouw b) Maatregelen natuur en ANB;
c) Gebiedsgerichte aanpak (economische) regio’s d) Maatregelen ondersteunend en flankerend
beleid.

Ook voor die maatregelen werkt het kabinet samen met betrokken partijen en medeoverheden
ten behoeve van definitieve vormgeving en financiering. De richting wordt hieronder
nader toegelicht.

a) Landbouw

Met de aanvullende gereserveerde middelen gericht op de landbouwsector, kan een volgende
stap gezet worden in het reduceren van de emissies in de landbouw en het bieden van
perspectief voor ontwikkeling. Het kabinet en de Kamer hebben nadrukkelijk gekozen
voor een strategische inzet op doelsturing, zodat boeren zelf vanuit hun eigen expertise
en ondernemerschap op doelen kunnen sturen. Daarom zijn er extra middelen voorzien
voor de verdere ontwikkeling en uitrol van het systeem voor doelsturing. Hiermee kan
de onderliggende KPI-systematiek worden doorontwikkeld, dat geldt ook voor het opzetten
van het data- en monitoringssysteem, het inrichten van het toezicht- en handhavingsregime
en de bekostiging van de implementatie van het systeem. In de ontwikkeling van de
doelsturingssystematiek worden ook mogelijkheden voor publiek-private samenwerkingsvormen
voorzien, waaronder voor het beheer van data waarmee ondernemers kunnen aantonen dat
zij aan de geldende normen voldoen. Het vormgeven van een agrarische autoriteit kan
daarin ook een nuttige rol spelen.

Een ander belangrijk onderdeel van de voorgenomen richting op doelsturing zijn aanvullende
maatregelen gericht op de toepassing van doelsturing op het boerenerf. Dit is een
uitwerking van de afspraak uit het Hoofdlijnenakkoord om voor de landbouw toe te werken
naar bedrijfsspecifieke emissiedoelen. Deze aanpak moet ervoor zorgen dat, vooruitlopend
op de invoering van afrekenbare bedrijfsemissienormen in 2035, ook de komende jaren
al een substantiële reductie van ammoniakemissies wordt behaald, zoals is aangegeven
in de kamerbrief Startpakket Nederland van het slot. Het gaat bijvoorbeeld om de volgende
maatregelen:

• Het mogelijk maken van (juridisch zekere) innovatieve technieken;

• Onderzoek, (door)ontwikkeling en toepassing van voer- en managementmaatregelen;

• Het subsidiëren van bedrijfsplanvouchers waarmee veehouders onafhankelijke adviseurs
een bedrijfsplan laten opstellen voor reductie van ammoniak- en broeikasgasemissies
en verbetering van de waterkwaliteit;

• Het opzetten en uitvoeren van praktijkleernetwerken voor kennisoverdracht en -verspreiding
rond doelsturing;

• Het ondersteunen van veehouders die tot 2035 stapsgewijs de emissies verminderen richting
de wettelijke bedrijfsemissienormen in 2035;

Met deze aanvullende maatregelen worden ondernemers geprikkeld om de komende jaren
bewust met de verdere verbetering van de mineralenefficiëntie te realiseren en uitgedaagd
om via doelsturing ammoniak- en broeikasgasemissies stapsgewijs verder te verlagen.
Door de combinatie van deze maatregelen en het invoeren van afrekenbare bedrijfsemissienormen
vanaf 2035 kunnen managementmaatregelen een belangrijke bijdrage leveren aan emissiereductie
van ammoniak en broeikasgassen en waterkwaliteit. Er is een aanzienlijk potentieel
om op relatief korte termijn ammoniakemissies te verminderen met managementmaatregelen,
vooral in de melkveehouderij. Dit is nodig om uiteindelijk per 2035 te kunnen voldoen
aan de wettelijke bedrijfsemissienormen voor doelsturing.

Een deel van deze middelen kan worden ingezet voor de uitvoering van de aangenomen
motie Grinwis c.s.8. Daarin wordt het kabinet gevraagd om sectorpartijen in de melkveehouderij uit te
nodigen op korte termijn een emissiereductieplan op te stellen dat gericht is op een
reductie van de ammoniakemissie op melkveebedrijven met 30% in 2030 en wordt gevraagd
aan het kabinet om hierbij te ondersteunen.

Ook zou een deel van de middelen kunnen worden betrokken bij de uitvoering van de
motie van Campen9.

Tot slot kunnen er in het aanvullende maatregelen binnen doelsturing middelen worden
voorzien voor innovatie en verbetering van emissiearme stallen. Dit richt zich op
onderzoek en ontwikkeling van nieuwe en verbeterde emissiearme stalsystemen en -technieken
die integraal zowel ammoniak als andere milieu emissies sterk verminderen. Ook kunnen
deze middelen gereserveerd worden voor het versnellen van het innovatieproces door
het adresseren en wegnemen van risico’s bij innovatie en door stappen te zetten naar
een geborgde meetketen, om emissies van ammoniak, fijnstof, geur en broeikasgassen
op termijn continu te kunnen meten op bedrijfsniveau.

In het vervolgpakket heeft het kabinet ook aanvullende middelen voorzien voor een
bredere inzet op kansrijke resultaten via landbouwinnovatie. Dit draagt bij aan de
kennisontwikkeling en innovatie die essentieel zijn voor een toekomstbestendige en
sterke land- en tuinbouwsector, zoals ook wordt verzocht in de motie van der Plas10 die ziet op het belang van een weerbare agrarische sector. Met effectief innovatiebeleid
worden de bestaande financiële, organisatorische, institutionele én culturele drempels
(markt- en systeemfalen) aangepakt, op alle niveaus in het innovatieproces. Zo wordt
bijvoorbeeld ingezet op het realiseren van een landsdekkend netwerk van experimenteerlocaties.
Deze maatregelen dragen effectief en goed bij aan het verminderen van stikstofemissies,
maar ook aan de verbetering van water-, bodem- en luchtkwaliteit; zo worden koppelkansen
verzilverd.

Ook worden er extra middelen voorzien voor de reeds aangekondigde vrijwillige beëindigingsregeling
veehouderijlocaties. Deze regeling biedt ondernemers de mogelijkheid om op vrijwillige
basis met financiële steun van de overheid hun veehouderijlocatie te beëindigen. In
deze regeling wordt voorrang gegeven aan veehouderijlocaties binnen 1.000 meter rondom
overbelaste stikstofgevoelige Natura-2000 gebieden. Voor locaties die verder van deze
gebieden af liggen, geldt dat er bij het toekennen van subsidies zal worden gerangschikt
op kosteneffectiviteit (euro subsidie per kilogram ammoniakemissie). Door aanvullend
budget te reserveren kunnen meer ondernemers gebruik maken van deze regeling. Met
deze regeling wordt de ammoniakemissie vanuit de veehouderij blijvend verminderd.
Dit verlaagt tevens de opgave voor de blijvende veehouders. Over de voortgang van
de Vbr, en de Subsidieregeling extensivering melkveehouderij zal ik uw Kamer blijven
informeren.

Los van bovenstaande stappen wordt steeds bezien in hoeverre andere stappen mogelijk
zijn om emissiereductie te realiseren. Zo geeft het kabinet bij de aanwending van
spuiwaters uit mestverwerking en ureum-kunstmest (zonder urease-remmers) vorm aan
een verplichting tot de emissiearme toepassing daarvan per 2027 met als effect 1,2 kTon
reductie in de NH3 uitstoot. Wordt dit effect niet gerealiseerd, dan neemt het kabinet alternatieve
maatregelen met hetzelfde effect.

b) Natuur en ANB

Om Nederland van het slot te krijgen is het van belang om verder te kijken dan alleen
de reductie van stikstofemissie en álle drukfactoren aan te pakken. Dit komt ook naar
voren in de reflectie van het kennisconsortium. Het kabinet richt zich daarom met
een brede aanpak op alle drukfactoren en op natuurherstel. Hiervoor wordt met de start-
en vervolgpakketten tezamen € 500 miljoen voor voorzien.

De gereserveerde middelen voor natuurherstel worden ingezet voor effectieve maatregelen
om verslechtering tegen te gaan in gebieden waar dit het hardst nodig is. Het kabinet
kiest voor een integrale aanpak van natuurherstel gericht op alle drukfactoren, in
lijn met de Natuurherstelverordening (NHV). Een integrale aanpak leidt tot een effectiever
natuurherstel, waarbij stikstofreductie en andere natuurmaatregelen elkaar versterken.
Het kan dan bijvoorbeeld gaan om maatregelen gericht op hydrologie, zoals het verhogen
van het waterpeil om verdroging tegen te gaan, of het herstellen van de dynamiek in
bijvoorbeeld drooggevallen beken.

Daarnaast voorziet het kabinet een extra reservering van jaarlijks € 275 mln. in agrarisch
natuurbeheer (ANB). Hiermee wordt het agrarisch natuurbeheer uitgebreid en kunnen
agrariërs meer en zwaarder agrarisch natuurbeheer uitvoeren. Dat is nodig om te kunnen
voldoen aan de opgaven voor natuur, water en klimaat in het agrarisch gebied. Hiermee
wordt gewerkt aan natuurherstel. Dankzij deze middelen kunnen instrumenten worden
voorzien én kan het beheer groeien van 100.000 hectare naar ongeveer 280.000 hectare.
Ook kunnen aan boeren beter passende vergoedingen geboden worden. ANB blijft een belangrijk
middel om landbouw perspectief te bieden, vooral in gebieden met grote opgaven.

c) Ondersteunend en flankerend

Het kabinet is ervan doordrongen dat onderdelen van de aanpak een behoorlijke sociale,
maatschappelijke en economische impact kunnen hebben, en veel vragen van agrarische
ondernemers. Zonder ondersteunende en flankerende maatregelen van de overheid is de
haalbaarheid en draagbaarheid van de maatregelen beperkt. Daarom zet het kabinet in
op maatregelen ten behoeve van uitvoerbaarheid, sociaaleconomische vitaliteit en perspectief
voor de agrarische ondernemer. Hier wordt gekeken naar zaakbegeleiding om ondernemers
te ondersteunen bij keuzes over de toekomst van hun bedrijf en het ondersteunen van
gemeenten op gebied van ruimtelijke ordening. Ook kijkt het kabinet naar gerichte
sociaaleconomische investeringen, en maatregelen gericht op het toekomstperspectief
voor jonge agrarische ondernemers, waarbij onder andere wordt gedacht aan inzet op
vestigingssteun.

d) Gebiedsgerichte aanpak (economische) regio’s

Veel van de natuurvraagstukken zijn regio- en gebiedsspecifiek. Dat is de reden waarom
in het startpakket en in dit vervolgpakket (naast een landelijke aanpak) nadrukkelijk
ook wordt ingezet op een effectieve gebiedsgerichte aanpak, samen met partners. Dat
is ook een waardevolle reflectie van de kennisinstellingen. Die aanpak zal (waar nodig)
ook in de toekomst verder invulling moeten krijgen. Het kabinet heeft er bij het startpakket
voor gekozen om voor de Peel en de Veluwe een specifieke maatwerkaanpak uit te werken,
daarmee beschouw ik de motie Holman en van Campen11 als afgedaan.

Daarnaast zijn er verschillende regio’s met veel (economische) activiteit, waar de
vergunningverlening momenteel serieus wordt geraakt. Dit speelt nadrukkelijk ook in
de regio’s rond Rotterdam, Eindhoven en in het Groene Hart. Het kabinet is van plan
om onder coördinatie van LVVN, specifiek voor deze gebieden, te starten met een aanpak
om (economische) activiteiten weer mogelijk te maken. Hierdoor wordt de vergunningverlening
voor economische activiteiten, voor activiteiten gericht op de verdere ontwikkeling
naar een duurzame industrie, en voor mobiliteits- en woningbouwprojecten vergemakkelijkt.

Voor deze gebieden is € 242 mln. voorzien in het vervolgpakket. De inzet is om hier
gebiedsprocessen te starten, gericht op het in kaart brengen van de lokale situaties
en mogelijke gebiedsoplossingen samen met bestaande ondernemers, medeoverheden en
sectoren, conform de motie van Campen c.s.12. De middelen zullen ten goede komen aan de ontwikkeling van de landbouw; bijvoorbeeld
doordat boeren in deze regio’s een extra impuls krijgen om emissiereductie mogelijk
te maken.

Specifiek voor de Rotterdamse haven wordt daarnaast richtinggevend voorzien om nog
€ 50 mln. voor natuurmaatregelen te reserveren, omdat de gebiedspartijen daar hebben
aangegeven dat er juist met deze maatregelen op het gebied van natuur, het beste gewerkt
kan worden aan het aantonen van additionaliteit. Dit bedrag van € 50 mln. maakt deel
uit van de € 400 mln. die binnen het vervolgpakket voor natuur richtinggevend is voorzien.

2. Borging van de aanpak

Essentieel om Nederland van het slot te krijgen – en om de inspanningen van veel ondernemers
ook op de langere termijn te laten lonen – is dat geborgd wordt dat de beoogde stikstofreductie
ook daadwerkelijk optreedt en dat natuurbehoud en -herstel plaatsvindt. Uw Kamer en
het kabinet hebben, ook in lijn met de reflectie van het kenisconsortium, steeds onderstreept
te willen werken aan de borging van maatregelen. Tegen die achtergrond wordt daarop
in deze brief als eerste ingegaan.

Alleen als er (blijvend) voldoende maatregelen worden genomen waarmee voor de Natura
2000-gebieden verslechtering wordt voorkomen of gestopt en er zicht blijft op het
behalen van de gunstige staat van instandhouding, is het mogelijk om additionaliteit
te kunnen aantonen en zo stappen te zetten om vergunningverlening weer mogelijk te
maken binnen het huidig juridisch stelsel; dat blijkt uit eerdere juridische adviezen
van de Landsadvocaat, en ook uit de reflecties van de kennisinstellingen (PBL, Deltares,
RIVM, WUR).

In het startpakket en het vervolgpakket zijn maatregelen voorzien waarmee een bijdrage
wordt geleverd om Nederland van het slot te krijgen. Het type maatregelen en de vormgeving
ervan doen ertoe. Uit de jurisprudentie blijkt dat vooral concreetheid over tijdpad,
uitvoering, toezicht en handhaving bepalend is voor de borging. Hoe concreter de maatregelen,
hoe beter ze kunnen worden gebruikt bij vergunningverlening en hoe duidelijker de
richting voor iedereen.

Gemaakte keuzes

Vanaf de start is door de MCEN gekeken naar een adequate invulling van de borging,
waarbij ook al stappen zijn gezet voor alle sectoren. In het startpakket heeft het
kabinet daarom reeds enkele belangrijke hoofdlijnen vastgesteld, zoals:

• Maatregelen worden, waar passend, vastgelegd in wet- en regelgeving.

• De maatregelen en afspraken daarover worden vastgelegd in een (wettelijk verplicht)
Rijksprogramma met een precisering van effecten, timing, vormgeving, monitoring en
bijsturing. In dit kader heeft tot en met 24 augustus een internetconsultatie voor
het conceptwetsvoorstel «spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof» opengestaan.

• Financiering: de maatregelen die onderdeel zijn van het startpakket zijn voorzien
van financiële dekking. Dit geldt ook voor de maatregelen uit het vervolgpakket.

• Effectieve monitoring: de maatregelen waartoe het kabinet reeds heeft besloten, zullen
vanaf 2027 in elk geval elke twee jaar gemonitord worden op effectiviteit en impact.

• Met medeoverheden worden bestuurlijke afspraken gemaakt over hoe we samenwerken aan
het realiseren van de opgaven in het landelijk gebied, en wie daarin wat doet.

• Generieke maatregelen worden zoveel mogelijk gericht opdat maximale effectiviteit
wordt bewerkstelligd.

• De sectorale milieunormering voor NOx binnen de industrie wordt op Europees en nationaal niveau geborgd en gehandhaafd.

• De sectorale emissiereductiedoelstelling binnen de landbouw wordt betrokken bij de
haalbare bedrijfsspecifieke emissienormen.

• De sectorale emissienormen voor NOx binnen de mobiliteit zijn en worden op Europees niveau geborgd en gehandhaafd.

Aanvullende stappen

De borging is ondertussen verder geconcretiseerd en aangevuld, met input van juridische
adviezen, kennisinstellingen en maatschappelijke partijen. Belangrijk uitgangspunt
van het kabinet is steeds geweest dat álle sectoren evenwichtig bijdragen en dat ook
bij de borging een vergelijkbare mate van zekerheid moet bestaan. Om die reden wordt
voor alle sectoren een emissiereductieopgave voor 2035 vastgelegd in het wettelijk
programma bij de «spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof», die thans wordt voorbereid.

Voor het jaar 2030 neemt het kabinet in dat programma concrete streefwaarden op voor
alle sectoren op sectorniveau. Hieronder in deze brief wordt per sector borging verder
toegelicht, en is ook handhavingsinstrumentarium toegelicht.

Reductiedoelen en streefwaarden

De landbouw heeft in de afgelopen jaren al serieuze resultaten laten zien op emissiereductie
(ten opzichte van 2019). Die lijn zetten we voort op weg naar een einddoel in 2035
waarin we 42–46% emissiereductie realiseren voor de sector, in combinatie dan met
bindende bedrijfsspecifieke doelen voor de landbouw via doelsturing die we in 2026
vaststellen. Voor de sectoren industrie en mobiliteit realiseren we een emissiereductie
van 50% in 2035 ten opzichte van 2019. Voor landbouw en industrie gaat het daarbij
om een NH3-doel. Met het hanteren van deze reductiedoelen geeft het kabinet ook invulling aan
de motie Grinwis en van Campen13.

Voor 2030 nemen we in het op te stellen programma bij de «spoedwet vervangen omgevingswaarde
stikstof» (waarin ook de omschakeling naar emissiebeleid wordt vormgegeven) concrete
streefwaarden op voor alle sectoren op sectorniveau. Op die wijze is de aanpak van
de programmatische invulling via de Omgevingswet ook wettelijk geborgd. We bezien
op basis van de monitoring (de eerste keer in 2027 en daarna in elk geval elke twee
jaar) de stand van zaken.

Borging industrie

De voorziene NOx-emissiereductie in de industrie wordt sterk geborgd via het klimaat- en milieubeleid,
waarbij het dwingende emissiehandelssysteem EU-ETS een belangrijke rol speelt. Het
aantal beschikbare uitstootrechten binnen ETS kent immers een hard plafond dat afloopt,
waardoor alle ETS-plichtige bedrijven de maatregelen moeten treffen om netto nul CO2-uitstoot in 2040 te bereiken en waarbij NOX-uitstoot meeloopt. Ook is er de energiebesparingsplicht die bedrijven wettelijk verplicht
om alle energiebesparende maatregelen te nemen die ze binnen 5 jaar terug kunnen verdienen.
In 2027 zal deze verplichting worden opgehoogd, zodat bedrijven verplicht zijn om
alle maatregelen te treffen met een terugverdientijd onder de 7 jaar. In aanvulling
op deze instrumenten worden er subsidies zoals de SDE++, VEKI en DEI+ ingezet, die
leiden tot de voor de klimaat- en energiedoelen noodzakelijke verduurzaming. Het milieubeleid
is recent verder aangescherpt door een nieuwe EU-richtlijn industriële emissies, die
verplicht om aan de scherpe kant van de best-beschikbare-techniek schaal te vergunnen.
Daarnaast zijn dwingende stikstofnormen voor kleinere installaties via het Besluit
Activiteiten Leefomgeving verder aangescherpt.

Wat betreft de reductie voor NH3 (ammoniak) in de basisindustrie geldt dat deze ook wordt geborgd door het milieubeleid.
Daarnaast worden bindende afspraken gemaakt met verschillende bedrijven in het kader
van de Aanpak Piekbelasting Industrie. Deze cijfers zitten voor het grootste deel
nog niet in de laatste PBL-ramingen, maar zijn wel onderdeel van de reflectie die
het kennisconsortium voor de MCEN heeft gemaakt van NH3-reducties in de basisindustrie. Daarnaast voorziet deze richtinggevende financiele
aanpak ook in een intensivering van de Aanpak Piekbelasting Industrie van 83 mln.
inzet van deze middelen – aanvullend op middelen die reeds beschikbaar zijn voor deze
aanpak – kan volgens PBL leiden tot 65% reductie (t.o.v. 2019) van NH3 in de basisindustrie.

Borging mobiliteit

De NOx-emissiedaling in de mobiliteitssector wordt, net als bij industrie, geborgd door
maatregelen uit het klimaat- en luchtkwaliteitsbeleid. Europese en internationale
dwingende emissienormen voor nieuwe voertuigen en motoren vormen de drijvende kracht
achter de verwachte verdere reductie van de NOX-emissies door de sector mobiliteit. Deze normen zijn bindend vastgelegd in wet- en
regelgeving. Nieuwe voertuigen die niet aan de normen voldoen mogen niet worden verkocht
binnen Europa14. Dit zorgt ervoor dat de reguliere vervanging van oudere voertuigen en motoren door
nieuwere voertuigen en motoren leidt tot een doorgaande afname van de totale NOX-emissies. Hiermee is geborgd dat de NOX-emissies door mobiliteit verder zullen dalen. In de afgelopen decennia zijn de Europese
en internationale emissienormen meerdere malen aangescherpt en dat heeft geleid tot
een aantoonbare sterke daling van de NOX-emissies, ondanks de groei van mobiliteit. De snelheid waarmee mobiliteit verschoont
is mede afhankelijk van bijvoorbeeld economische en demografische ontwikkelingen.
De emissieontwikkeling wordt nauwgezet gevolgd, onder meer in het kader van de emissieregistratie
door het RIVM en de emissieramingen van het PBL.

Naast de emissiedaling door emissienormen voor nieuwe voertuigen en motoren, zorgen
diverse andere vastgestelde internationale beleidsmaatregelen voor een zekere (geborgde)
verdere daling van de NOX-emissies door mobiliteit. Zo wordt nagenoeg de gehele sector mobiliteit opgenomen
in het dwingende Europese emissiehandelsysteem, waarmee de emissies worden begrensd
en beprijsd. Europees zijn verder CO2-normen vastgelegd voor wegvoertuigen. Wat betreft scheepvaart heeft de Internationale
Maritieme Organisatie (IMO) van de VN op de Noordzee een zogeheten emissiecontrolegebied
voor stikstofoxiden ingesteld (kortweg NECA, Nitrogen Emission Control Area). Hierdoor
moeten nieuwe schepen die vanaf 2021 zijn gebouwd, op de Noordzee aan de strengere
Tier III-emissienormen voldoen. En via Europese regelgeving is het vanaf 2030 verplicht
om walstroomvoorzieningen aan te bieden in de grotere zeehavens en is het gebruik
daarvan verplicht voor container- en passagiersschepen, wat maakt dat deze schepen
hun motoren uit moeten zetten als ze aan de wal liggen, en daarmee emissies reduceren.

Het nationale beleid, veelal ook aangestuurd vanuit klimaat- of luchtkwaliteitsbeleid,
zorgt voor een versnelling van de reductie van NOx-emissies en kent ook een sterke mate van borging, vanwege de aard van de maatregelen.
Het gaat voor een groot deel om fiscale maatregelen: zoals de invoering van een vrachtwagenheffing,
en autobelastingen zoals brandstofaccijns, bpm en de MRB, waar onder meer de belastingdienst
op toe ziet. Zie voor een volledig overzicht van de maatregelen waarmee de beoogde
effecten worden geborgd de bijlage bij de emissieluchtraming15. Indien in het vervolg eventueel gekozen wordt voor aanvullende gebiedsgerichte maatregelen
zoals trajectcontroles of milieuzones kan dit zorgen voor additionele regionale borging
en additionele daling van de emissies uit mobiliteit. Een verduidelijking van de emissiereductieplicht
in het Besluit Bouwwerken Leefomgeving draagt bij aan een betere borging van de beoogde
emissiereductie van mobiele werktuigen binnen het programma Schoon en Emissieloos
bouwen.

Landbouw

Als uit de monitoring blijkt dat het realiseren van de streefwaarde voor de landbouw
niet gehaald wordt dan besluit het kabinet tot aanvullende maatregelen, die gericht
zullen zijn op de ondernemers die achterblijven bij de doelen.

Zij dienen dan op korte termijn een bedrijfsplan op te stellen en te gaan uitvoeren
hoe zij aan hun doelen gaan voldoen, die aansluit bij de programmatische aanpak. Dat
wordt ook wettelijk verplicht en de systematiek van de omgevingswet is van toepassing.
In dat bedrijfsplan moet aandacht besteed worden aan de verschillende instrumenten
en mogelijkheden die de gestelde doelen wel bereiken, bijvoorbeeld innovatie, extensivering,
managementmaatregelen en/of best beschikbare technieken.

Daarnaast kan het kabinet bijvoorbeeld met extra vrijwillige beëindigingsregelingen
komen. Bij eventuele maatregelen wordt nadrukkelijk gekeken naar die ondernemers die
achterblijven («geen straf op goed gedrag»). Daarbij zullen ook de flankerende en
randvoorwaardelijke stappen gerealiseerd moeten worden (bijvoorbeeld vergunningen
voor het realiseren van de maatregelen, subsidies, et cetera).

De komende periode zal benut worden om in overleg met de gehele sector en bedrijfsleven
tot een sluitende uitvoeringsaanpak te komen voor het realiseren van de concrete streefwaarden;
waarbij ook de input van onder andere medeoverheden,VNO-NCW, LTO, NAJK en Agractie
wordt meegenomen. Het versnellingsplan (d.d. 21 november 2024) en de bouwsteen van
medeoverheden en LTO/NAJK (d.d. 9 juli 2025) worden daarbij betrokken.

Zoals gezegd hoort bij die aanpak een uitwerking van de borging en handhaving. Het
kabinet werkt daarbij voor de borging en handhaving toe naar doelsturing bij agrarische
bedrijven. Dit om ook op langere termijn zeker te zijn van een aanpak in de landbouwsector
die echt effect sorteert voor het reduceren van emissies. Bindende en geborgde emissienormen
geven bedrijven een helder en vast langetermijndoel, bieden ruimte voor maatwerk op
bedrijfsniveau, en geven zekerheid dat emissiereductie in de landbouw plaatsvindt.
De normen worden gebaseerd op een systematiek die zich leent voor afrekenbaarheid,
bijvoorbeeld het fosfaatrecht of een ander wettelijk stelsel. Deze aanpak beloont
voorlopers en biedt rechtszekerheid.

Met het vaststellen van afrekenbare bedrijfsspecifieke normen voor 2035 weet elke
agrarisch ondernemer waar hij of zij aan moet voldoen. De systematiek van doelsturing
wordt momenteel verder uitgewerkt. Zoals aangegeven zal het kabinet de bindende bedrijfsspecifieke
doelen via doelsturing voor melkvee-, varkens- en pluimveehouderij in 2026 vaststellen.

Een noodzakelijk en belangrijk onderdeel van die aanpak is de handhavings- en sanctiesystematiek
voor veehouders die niet aan de normen voldoen (zoals er nu een uitgebreide sanctiesystematiek
onderdeel is van de Meststoffenwet). Voor de melkveehouderij wordt onder andere een
koppeling aan fosfaatrechten uitgewerkt. Als een veehouder niet aan de bedrijfsspecifieke
norm voldoet, moet hij maatregelen nemen om emissies op zijn bedrijf te reduceren,
bijvoorbeeld met managementmaatregelen, door (tijdelijk) minder dieren te houden of
extra productierechten aan te houden. Als dit niet gebeurt en de veehouder de norm
in 2035 niet haalt, volgt een sanctie zoals een boete of een last onder dwangsom.
Van belang is dat de sanctie proportioneel is in relatie tot de overtreding. Zo mag
het betalen van een boete niet aantrekkelijker zijn dan het nemen van maatregelen.
Bij herhaaldelijke en/of zwaardere overtredingen zijn zwaardere handhavingsinstrumenten
passend. Als zwaarste instrument voorziet het kabinet in exceptionele gevallen van
structurele en verwijtbare overschrijding het handhavend sturen op het aantal dieren
dat op het bedrijf gehouden mag worden, bijvoorbeeld doordat de benutting van een
productierecht (tijdelijk) kan worden bevroren of ingenomen.

Het kabinet hecht waarde aan voorspelbaarheid en betrouwbaarheid. Daarom worden de
doelsturingsnormen als onderdeel van het reductiedoel in 2035 niet tussentijds aangepast.
Het kabinet streeft ernaar de wet- en regelgeving voor doelsturing, inclusief de daarbij
behorende systematiek en de bedrijfsspecifieke normen zo snel mogelijk en uiterlijk
in 2026 in procedure te brengen, zodat op korte termijn duidelijk is naar welke doelen
moet worden toegewerkt.

Gebiedsgerichte borging

De gebiedsgerichte, regionale maatwerkaanpak omvat onder meer dialoog, gebiedsgerichte
samenwerking en een aanpak die zich in sommige gevallen richt op specifieke gebieden.
Deze benadering wordt vastgelegd in bestuurlijke afspraken en samenwerkingsverbanden.
Daarnaast wordt de (ruimtelijke) borging ook mogelijk gemaakt via wet- en regelgeving.

In (de uitwerking van) de gebiedsgerichte aanpak kunnen provincies en andere medeoverheden
per gebied maatwerk leveren. Daarbij heeft het kabinet toegezegd om, in overleg met
provincies, daar waar dit echt nodig is instructieregels op te stellen.

3. Betrokken reflecties, adviezen en voorstellen

De opgave om Nederland van het slot te halen is complex en zeer urgent, en heeft bovendien
grote maatschappelijke en economische implicaties. Het kabinet vindt het daarom van
wezenlijk belang dat de maatregelen die hiertoe worden getroffen effectief, doelmatig
en uitvoerbaar zijn, én dat medeoverheden en maatschappelijke partijen betrokken worden
bij de totstandkoming van het beleid.

Bij het samenstellen van het vervolgpakket heeft het kabinet daarom gebruik gemaakt
van: a) een reflectie van het kennisconsortium op verschillende maatregelen; b) adviezen
van de uitvoeringsorganisateis over de uitvoerbaarheid van beleid; en c) de gesprekken
met de verschillende medeoverheden en maatschappelijke partijen en de voorstellen
die zijn aangedragen.

a) Reflectie kennisconsortium

Het kennisconsortium, bestaande uit PBL, Deltares, RIVM en WUR, is door de MCEN verzocht
om een reflectie te geven op een set hiertoe door de MCEN geselecteerde maatregelen.
Het PBL heeft de bevindingen van het kennisconsortium op 1 juli 2025 aan de MCEN gepresenteerd.
De betreffende reflectie heb ik uw Kamer op 28 augustus aangeboden16.

Het kabinet heeft alle bevindingen van het kennisconsortium in de afgelopen periode
benut bij het samenstellen van het vervolgpakket. Zo zijn verschillende maatregelen
verder uitgewerkt en geconcretiseerd. Ook zijn bepaalde maatregelen aan de hand van
de reflecties verbeterd of is ruimtelijke uitwerking nader gespecificeerd. Ten slotte
is, zoals aangegeven, ook de borging op basis van de bevindingen en adviezen verder
ingevuld. Ook bij de verdere uitwerking en uitvoering van de aanpak zal het kabinet
de bevindingen het de reflectie betrekken. Hiermee beschouw ik motie Paternotte en
Podt17 over het uitvoeren van een impactanalyse op de nieuwe stikstofplannen, en de motie
van Campen c.s.18 over het betrekken van de analyse van het PBL bij de onderbouwing van het maatregelpakket,
als afgedaan.

b) Adviezen uitvoeringsorganisaties

Het kabinet hecht sterk aan de uitvoerbaarheid van het beleid en heeft in dat licht
niet alleen de kennisinstellingen gevraagd naar de mogelijke maatregelen te kijken.
Met het oog op de vervolgbesluitvorming en een goede inrichting van de uitvoeringsfase,
is onder meer ook aan RVO, NVWA en Staatsbosbeheer gevraagd om vanuit uitvoerbaarheid
te reflecteren op het startpakket en de maatregelselectie, zoals deze ook aan het
kennisconsortium is voorgelegd. In de bijlagen staan de reflecties van deze organisaties.

In deze reflecties komen een aantal duidelijk overeenkomende aandachtspunten voor
de verdere besluitvorming over maatregelen en de samenwerking rond de uitvoering naar
voren. Zij raken ook aan punten die uit de reflectie van het kennisconsortium naar
voren kwamen, bijvoorbeeld waar het gaat om de samenhang tussen bestaande en nieuwe
instrumenten. De partijen pleiten bijvoorbeeld voor een zorgvuldige overgang naar
doelsturing (met een evaluatiemoment) en vragen om realisme in de verwachtingen ten
aanzien van de voorgenomen stappen. Een aandachtspunt is dat normen op elkaar moeten
aansluiten. Verder wordt geattendeerd op de eventuele impact van verschuivingen in
landgebruik waar veehouderijen stoppen, bijvoorbeeld door ontwikkeling van beleid
om te voorkomen dat ongewenste teeltwijzigingen plaatsvinden. Verdere aanbevelingen
richten zich op de governance, de monitoring en de bijsturing.

Het kabinet constateert dat de reflecties van de uitvoeringsorganisaties op de verschillende
maatregelen zeer waardevol zijn. De aanbevelingen zijn daarom betrokken bij de samenstelling
van en besluitvorming over het vervolgpakket. Het kabinet vindt het belangrijk dat
deze inbreng ook wordt benut bij de verdere vormgeving en uitvoering van de aanpak.

c) Betrokkenheid medeoverheden en maatschappelijke partijen

Na de presentatie van het startpakket in april is er in onder andere bestuurlijke
overleggen input en reflectie van medeoverheden en maatschappelijke partijen opgehaald.
Ook naar de besluitvorming van het deelpakket is er input opgehaald van externe partijen.
Zo hebben er op 17 juni, 3 juli en 9 september zgn. Catshuissessies plaatsgevonden.
Tijdens deze sessies is onder andere het Bouwstenendocument van de medeoverheden en
NAJK en LTO toegelicht met daarin concrete stappen voor de uitvoering van het startpakket,
aangevuld met nieuwe voorstellen. Ook partijen die niet deel hebben genomen aan de
Catshuissessies hebben plannen gepresenteerd die zijn meegenomen in de besluitvorming
rond het vervolgpakket. Het draagvlak voor zowel het startpakket als het vervolgpakket
bij overheden en maatschappelijke partijen is van belang voor de verdere uitwerking
van de aanpak. Het kabinet hecht daarom ook aan die blijvende inzet van de partijen,
en zal ook de komende periode samenwerken met die partijen, onder andere met het oog
op verdere vormgeving en aanpak van de uitvoering.

4. Vervolg

In de vorige brief van april heeft het kabinet de aanpak in de steigers gezet en zijn
de eerste besluiten genomen. Met dit vervolgpakket zet het kabinet vervolgstappen
met het verder op gang brengen van de vergunningverlening. Een demissionair kabinet
past echter ook bescheidenheid. Ook met dit vervolgpakket kan Nederland nog niet volledig
van het slot. Dat betekent dat het werk dus nog niet af is.

Blijvende inzet is nodig om Nederland helemaal van het slot te krijgen. Ondanks de
demissionaire status van het kabinet en de naderende verkiezingen, blijft dit dossier
van groot belang. Het kabinet hoopt, ook samen met een nieuwe Tweede Kamer, de noodzakelijke
stappen te blijven zetten om Nederland verder in beweging te krijgen.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma