Brief regering : Aanpak verbetering registratie in de Basisregistratie Personen (BRP)

Nr. 166
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 september 2025

Dit kabinet wil grip op arbeidsmigratie via verschillende maatregelen en wetgeving,
zoals ook toegelicht in de brief van 14 november 20241. Zo zorgen we ervoor dat we onze economie versterken, dat we deze arbeidskrachten
kunnen ontvangen op een manier die past bij Nederland en dat deze arbeidskrachten
op een volwaardige manier kunnen meedoen. EU-arbeidsmigranten staan nog te vaak onjuist
geregistreerd in de Basisregistratie Personen (BRP).2 Eind 2023 ging het mogelijk om meer dan 100.000 EU-arbeidsmigranten.3
4 Een juiste registratie is essentieel om aanspraak te kunnen maken op bepaalde rechten
en om toegang te kunnen krijgen tot overheidsvoorzieningen. Bovendien krijgt de overheid,
waaronder gemeenten, door correcte registratie zicht op het verblijf van arbeidsmigranten.
Ook kan zij gericht beleid ontwikkelen en contact met hen opnemen. Tot slot draagt
een goede registratie bij aan effectief toezicht op en handhaving van de woon- en
werksituatie van arbeidsmigranten.

Daarnaast heeft de Arbeidsinspectie misstanden gesignaleerd als het gaat om arbeidsmigranten
uit derde landen die hier illegaal aan het werk zijn met een Burgerservicenummer (BSN).
Het BSN zelf geeft geen recht op toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Toch wordt
hiermee soms ten onrechte de indruk gewekt dat iemand wel rechtmatige toegang tot
de arbeidsmarkt heeft. Hierdoor gaan personen die geen toegang tot de arbeidsmarkt
hebben onrechtmatig aan het werk. De Arbeidsinspectie heeft hierover een bestuurlijk
signaal opgesteld (zie bijlage «aanvullend bestuurlijk signaal RNI»).

Samen met de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK),
verantwoordelijk voor de Wet BRP, zet ik mij in om de registratie van arbeidsmigranten
te verbeteren. Al sinds het rapport van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten
(hierna: Aanjaagteam) is er aandacht voor het beter zicht krijgen op arbeidsmigratie.5

Zicht op arbeidsmigranten en het tegengaan van illegale tewerkstelling van derdelanders
zijn essentieel om grip te krijgen op arbeidsmigratie en zijn daarom een prioriteit.

In deze brief licht ik, mede namens de Staatssecretaris van BZK, de aanpak toe om
de registratie van arbeidsmigranten verder te verbeteren.

Allereerst gaat de brief in op de bestaande aanpak om het zicht op EU-arbeidsmigranten
te verbeteren. Hierover is uw Kamer geïnformeerd via de jaarrapportage Arbeidsmigranten
2024.6 Ook ga ik in op de aanvullende maatregelen die op dit moment worden uitgewerkt. Ten
tweede licht ik toe hoe we illegale tewerkstelling van derdelanders beogen tegen te
gaan door de mogelijkheden om een BSN te verkrijgen via inschrijving aan een RNI-loket
te beperken. Hiermee geven we invulling aan de motie van leden Saris (NSC) en Ceder
(CU).7

1. Aanpak registratie van EU-arbeidsmigranten in BRP verbeteren

Als arbeidsmigranten van plan zijn langer dan vier maanden in Nederland te verblijven,
moeten ze zich als ingezetene registreren in de gemeente waar ze wonen. Bij een korter
verblijf kunnen ze zich inschrijven bij een RNI-loket (Registratie Niet-Ingezetenen).
Hierbij ontvangen ze een BSN. Wanneer ze vervolgens toch langer dan vier maanden in
Nederland verblijven, moeten ze zich alsnog in de BRP registreren als ingezetene in
de gemeente.

In de praktijk registreert een significant deel van de arbeidsmigranten zich in de
RNI terwijl ze hier wel langer verblijven. De redenen hiervoor zijn divers, het is
onder meer gerelateerd aan de illegale bewoning van panden.8 Ook doen arbeidsmigranten niet altijd aangifte van vertrek als ze Nederland verlaten
veelal vanuit onwetendheid. Om ervoor te zorgen dat de registratie in de BRP overeenkomt
met de feitelijke situatie, zijn er in navolging van het advies van het Aanjaagteam
verschillende maatregelen getroffen. Deze moeten leiden tot beter zicht op het verblijf
in Nederland van arbeidsmigranten.

1.1. Voortgang op bestaande maatregelen

Verbeteren gegevenskwaliteit RNI en toegang DigiD

De registratie van tijdelijke verblijfadressen en contactgegevens voor niet-ingezetenen
sinds 2022 is een eerste stap geweest om deze groep beter in beeld te krijgen. Er
is daarnaast een mogelijkheid ontwikkeld om digitaal al gegevens door te geven voordat
een RNI-inschrijving wordt gedaan. Zo is de gegevenskwaliteit verbeterd. Daarnaast
is er in juni 2025 een portaal (MyRNI) opgeleverd waarbij niet-ingezetenen zelf een
wijziging kunnen doorgeven in hun tijdelijk verblijfadres.

Met een vierjarig experiment wordt gekeken of en hoe gemeenten een rol kunnen spelen
in het bijhouden van de tijdelijke verblijfadressen van niet-ingezetenen. Vijf gemeenten
doen mee aan dit experiment. Door deze vijf gemeenten zijn eind 2024 meer dan 6.000
wijzigingen doorgegeven. Hieruit blijkt dat de gemeenten diverse methoden inzetten
om te bepalen welke tijdelijke verblijfsadressen ze willen controleren op juistheid.
Bijvoorbeeld met een bestandsvergelijking aan de hand van een leegstandsregister en
nachtregister. De diverse methoden zijn arbeidsintensief. Het verblijfsadres blijkt
(zoals ook verwacht werd) een vluchtig gegeven.

Gemeenten stellen dat het bijhouden en actueel houden van het tijdelijk verblijfsadres
alleen kan slagen als niet-ingezetenen en werkgevers zelf ook actiever gaan bijdragen
aan de registratie en als ze de gegevens continu en automatisch in hun burgerzakensysteem
zouden kunnen inzien. Ondanks de beperkingen zijn gemeenten positief gestemd over
de opbrengsten van het experiment. De belangrijkste opbrengsten hebben betrekking
op het ontwikkelen van een beter zicht op welke tijdelijke verblijfsadressen niet-ingezetenen
verblijven. Dit inzicht biedt de basis voor het ontwikkelen van breder beleid, bijvoorbeeld
op gebied van huisvesting en het beter organiseren van onderwijs, zorg en andere relevante
voorzieningen. Arbeidsmigranten worden als gevolg van het experiment intensiever en
beter geïnformeerd over hun rechten en plichten. Er vinden meer inschrijvingen als
ingezetene plaats. Het experiment loopt nog tot 1 oktober 2027. Het experiment wordt
jaarlijks onafhankelijk geëvalueerd, in de bijlage bij deze brief vindt uw Kamer een
voortgangsbriefing van het eerste jaar.

Daarnaast is er nu bij drie RNI-loketten de mogelijkheid om een DigiD direct aan te
vragen bij een inschrijving. Dit zorgt ervoor dat een persoon beter gebruik kan maken
van de online dienstverlening van Nederlandse overheidsorganisaties. Er wordt aan
gewerkt om deze mogelijkheid uit te breiden naar alle RNI loketten.

Communicatie richting arbeidsmigranten

BZK werkt aan directe communicatie met niet-ingezetenen via de in de RNI geregistreerde
contactgegevens. Personen zullen in verschillende talen gewezen gaan worden op de
rechten en plichten in Nederland omtrent registratie. Beoogd is dat meteen na de registratie
in de RNI, de ingeschreven persoon een mail ontvangt met informatie over het doorgeven
van wijzigingen en dat de persoon na vier maanden een attendering krijgt dat er sprake
kan zijn van aangifteplicht als ingezetene bij de gemeente. De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens
(RvIG) heeft hiervoor een mailvoorziening in gebruik genomen. De planning is dat het
sturen van mails in het voorjaar van 2026 van start gaat.

Ook werk ik aan goede informatie, hulp en ondersteuning voor arbeidsmigranten via
het project WorkinNL (WIN) in verschillende talen. Zo zet ik onder meer in op fysieke
en mobiele WIN-punten door het hele land, waar arbeidsmigranten terecht kunnen met
vragen. Ook als het gaat om registratie in de BRP. Er zijn op dit moment in 11 regio’s
WIN-punten actief. In 24 regio’s worden voorbereidingen getroffen om een WIN-punt
op te zetten. Bovendien biedt de overheid informatie aan over inschrijving in de BRP
op workinnl.nl in 9 talen.

Betere gegevensdeling

Ook onderzoek ik samen met BZK mogelijkheden om gegevens uit de Polisadministratie9 structureel te vergelijken met de BRP-gegevens. Hiermee kunnen onjuist ingeschreven
personen beter inzichtelijk worden gemaakt. De RvIG of gemeenten kunnen deze personen
vervolgens benaderen met behulp van de contactgegevens en/of adresonderzoek doen op
het geregistreerde tijdelijke verblijfadres.

Rol voor uitleners

Dit voorjaar is de zorgplicht voor uitleners bij de registratie van arbeidskrachten
aangenomen in de Tweede Kamer. Met deze zorgplicht worden uitleners verantwoordelijk
om de registratie van arbeidskrachten te bevorderen en vervolgens te controleren of
de persoon zich daadwerkelijk heeft laten inschrijven als ingezetene in de BRP. Ook
komt er mogelijk een meldplicht.

Komende periode ga ik de zorgplicht, die is geregeld in de Wet allocatie arbeidskrachten
door intermediairs (Waadi), verder uitwerken in lagere regelgeving. Dit wordt samen
met onder meer uitleners, vakbonden, gemeenten en uitvoeringsorganisaties gedaan.
Het is belangrijk om deze zorgplicht zo effectief en efficiënt mogelijk in te richten,
met hierbij zo min mogelijk regeldruk voor de uitlener en de arbeidskracht. Het streven
is de zorgplicht per 1 januari 2027 in werking te laten treden.

Op termijn wordt toezicht en handhaving op de plicht georganiseerd via het normenkader
van de Wtta. Dit ga ik in overleg met sociale partners en brancheorganisaties vormgeven.
Want het is belangrijk dat het uitvoerbaar is voor ondernemers en controleerbaar is
voor de uitvoering. Deze norm zal worden toegevoegd nadat het toelatingsstelsel volledig
is ingericht, en de capaciteit van inspectie-instellingen voldoende is. De nieuwe
normeis moet uitvoerbaar en controleerbaar zijn voor de uitvoering. Die controleerbaarheid
kan pas verzekerd worden als er genoeg inspectiecapaciteit is op het gehele normenkader.

1.2. Aanvullende maatregelen om zicht op EU-arbeidsmigranten te verbeteren

Conform de toezegging aan uw Kamer heeft SZW, naast bovenstaande pakket, samen met
de Staatssecretaris van BZK gekeken naar aanvullende maatregelen om accurate inschrijving
in de BRP te bevorderen. Hierbij kijken wij naar het verder verbeteren van de dienstverlening
van Burgerzaken en het toezicht en de handhaving op de Wet BRP. Daarnaast kan toeristenbelasting
als financiële prikkel dienen om wel in te schrijven in de BRP. Als ingezetene betaal
je namelijk geen toeristenbelasting terwijl je als niet-ingezetene in sommige gevallen
redelijkerwijs wel toeristenbelasting zou moeten betalen. Dit doen we in nauwe samenwerking
met de VNG en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB). Ook onderzoeken we
de introductie van de aanwezigheidsmelding voor arbeidsmigranten.

Aanwezigheidsmelding

In het commissiedebat arbeidsmigratie van maart 2025 is door de leden Podt (D66) en
Vijlbrief (D66) een motie ingediend om te kijken naar de Belgische aanwezigheidsmelding.10 BZK heeft gekeken naar de werkwijze in België en hoe het registratiesysteem in België
eruitziet. Hierover is ook gesproken tijdens een ambtelijk werkbezoek naar België
waar met de relevante partijen over de Belgische aanwezigheidsmelding is gesproken.

In België moeten EU-burgers en derdelanders die korter dan drie maanden verblijven,
zich melden bij een gemeenteloket. Unieburgers moeten binnen tien werkdagen na aankomst
een melding van aanwezigheid doen, terwijl derdelanders binnen drie dagen een melding
van aankomst moeten indienen. Bij de melding moeten zij zich identificeren met een
geldig reisdocument en voor unieburgers geldt dat zij het formulier «bijlage 3ter»
invullen, met gegevens zoals naam, nationaliteit, geboortedatum, aankomstdatum en
verblijfadres. Er zijn uitzonderingen voor unieburgers, zoals verblijf in een hotel
of vakantieaccommodatie, ziekenhuisopname, of detentie.

De melding van aanwezigheid levert een unieburger het formulier «bijlage 3ter» op,
maar leidt niet tot registratie in een bevolkingsregister of toekenning van een identificatienummer.
Gemeenten registreren de melding en sturen die door naar een centraal archief van
de Rijksoverheid, maar andere instanties hebben geen toegang tot deze gegevens. Het
opgegeven adres wordt niet actief gecontroleerd.

In België zijn er op dit moment geen consequenties verbonden aan het nalaten van een
melding van aanwezigheid van een persoon. Het is geen voorwaarde voor een ander proces
zoals inschrijving, werken of sociale zekerheid. Er vindt ook geen handhaving en toezicht
plaats op de meldingen van aanwezigheid. Bovenstaande constateringen leiden tot het
beeld dat de aanwezigheidsmelding in België geen belangrijke rol speelt in de registratie
van personen. Om deze reden moet er goed worden gekeken welke rol een aanwezigheidsmelding
dan in Nederlandse context kan hebben. De toegevoegde waarde van een aanwezigheidsmelding
in de Nederlandse context moet verder worden onderzocht. Hierbij wordt naast de effecten
en toegevoegde waarde van de Belgische aanwezigheidsmelding ook gekeken naar de uitvoerbaarheid,
evenredigheid en het effectief regelen van toezicht en handhaving. De Staatssecretaris
van BZK zal de Tweede Kamer hierover verder informeren in het voorjaar van 2026.

2. Aanpak illegale tewerkstelling derdelanders

De Arbeidsinspectie heeft misstanden gesignaleerd als het gaat om arbeidsmigranten
uit derde landen die in Nederland illegaal aan het werk zijn. Hierbij wordt het BSN
gebruikt om rechtmatige toegang tot de arbeidsmarkt te veinzen. In het signaal van
de Arbeidsinspectie komen grofweg twee werkwijzen naar voren van hoe derdelanders,
al dan niet met medeweten van hun werkgever, rechtmatige toegang tot de Nederlandse
arbeidsmarkt veinzen met het BSN dat zij verkrijgen via het RNI-loket.

Ten eerste constateert de Arbeidsinspectie (pogingen tot) identiteitsfraude bij de
RNI-inschrijving. Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (ECID) meldt dat
in de afgelopen vijf jaar 337 incidenten van identiteitsfraude zijn gemeld vanuit
de RNI-loketten. Er werd fraude geconstateerd bij 421 identiteitsdocumenten.

Ten tweede zijn er derdelanders die zich met hun eigen identiteitsdocument inschrijven
bij het RNI-loket. Vervolgens gaan zij aan de slag bij hun werkgever zonder over een
tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning verblijf en arbeid (gvva) te
beschikken. Dit doen zij al dan niet met een vals identiteitsdocument uit een EU-lidstaat.
Met het bezitten van een BSN wekken zij de indruk aan de werkgever dat ze in Nederland
mogen werken.

Zo trof de Arbeidsinspectie bij zeven uitzendbureaus 235 illegaal tewerkgestelde derdelanders
aan in het personeelsdossier met valse identiteitsdocumenten en RNI-uittreksels. In
het bestuurlijk signaal van de Arbeidsinspectie worden ook andere casussen beschreven.
Een ander voorbeeld betrof dat van een schoonmaakbedrijf waarbij enkele honderden
Georgiërs aangetroffen werden in de administratie van het schoonmaakbedrijf en uitzendbureaus.
Deze Georgiërs bleken via het RNI-loket een BSN te hebben verkregen en daarnaast vaak
te beschikken over valse EU-identiteitsdocumenten. In een andere zaak kwam het beeld
naar voren dat een verdachte 6500 Brazilianen heeft geholpen bij inschrijving en illegale
tewerkstelling.

2.1. Huidige maatregelen om fraude tijdens RNI-inschrijving tegen te gaan

Samen met de Staatssecretaris van BZK onderstreep ik het belang en de urgentie van
een goed registratieproces, waarbij correcte identiteitsvaststelling cruciaal is.
Het is belangrijk om maatregelen te nemen om misbruik van inschrijvingen en het BSN
te voorkomen.

Er zijn en worden dan ook continu maatregelen getroffen om potentiële risico’s in
processen zo klein mogelijk te maken. De Staatssecretaris van BZK heeft in 2020 de
Tweede Kamer geïnformeerd over mogelijk misbruik van het BSN, onder andere naar aanleiding
van zorgen van RIEC Amsterdam-Amstelland en RIEC Limburg.11 Destijds zijn er meerdere maatregelen genomen die zien op het aanpakken van identiteitsfraude
en het signaleren van mensenhandel aan het RNI-loket. Bijvoorbeeld de inzet van gezichtsscanners
bij RNI-loketten, het verhogen van kennis- en vaardighedenniveau bij de identiteitscontrole
en het herkennen van mensenhandel. Er wordt ook voortdurend gewerkt aan het aanscherpen
van de kennis van baliemedewerkers op het gebied van documentfraude en identiteitsvaststelling
bij RNI-loketten door meerdere jaarlijkse kwaliteits-overleggen van de RNI-loketten.

2.2. Aanvullende maatregelen om illegale tewerkstelling met BSN tegen te gaan

Beperken aantal RNI-loketgemeenten voor registratie derdelanders

De Staatssecretaris van BZK neemt op korte termijn nadere actie. Per 1 januari 2026
zullen niet EER/Zwitserland-onderdanen (derdelanders) alleen nog een RNI-inschrijving
kunnen doen bij 3 van de 19 RNI-loketgemeenten. Bij de drie loketgemeenten waar derdelanders
nog een BSN kunnen krijgen zal extra ingezet worden op signalering en rapporteren
van misstanden. Daarnaast wordt op deze manier de kennis van documenten van derdelanders
ten behoeve van een goede identiteitsvaststelling en de kennis van signalen van uitbuiting
en mensenhandel gecentreerd op drie locaties. Dat heeft ook als voordeel dat eventuele
extra maatregelen alleen daar hoeven te worden geïmplementeerd en dat op drie plekken
steeds meer expertise wordt opgebouwd over de doelgroep.

Het beperken van het aantal RNI-loketten voor derdelanders is mogelijk zonder aanpassingen
in wet- en regelgeving en kan daarom op korte termijn gebeuren. De Rijksdienst voor
Identiteitsgegevens (RVIG) is bezig met de nodige voorbereidingen in samenwerking
met de RNI-loketten.

Zo moeten de systemen voor het plannen van afspraken en al het informatiemateriaal
aangepast worden. Hiermee wordt duidelijk waar derdelanders wel en niet terecht kunnen.
Er zal ook tijdig gecommuniceerd moeten worden met belangrijke partners (bv. werkgevers
die hier gevolgen van zullen ervaren). Verder zullen de instructies voor de RNI-loketgemeenten
worden aangepast. Ook worden de gevolgen voor alle 19 loketgemeenten in kaart gebracht.
Deze wijziging heeft namelijk gevolgen voor de inzet van personeel. De bedoeling is
dat de loketgemeenten die nu de meeste derdelanders inschrijven dat blijven doen.
Desondanks betekent het voor andere gemeenten minder toeloop, en dat heeft gevolgen
voor inzet van het personeel. Al deze voorbereiding wordt komende maanden gedaan,
zodat per 1 januari 2026 nog slechts op drie inschrijflocaties derdelanders worden
ingeschreven.

Vervolgstappen

Het beperken van het aantal loketten waar derdelanders terecht kunnen voor registratie
als niet-ingezetene is een eerste stap. Het beperken van het aantal loketten biedt
daarnaast de mogelijkheid om gericht aan de slag kunnen om extra maatregelen in te
gaan regelen en de benodigde expertise te bundelen en zo efficiënt en doeltreffend
mogelijk in te zetten. BZK gaat komende periode in gesprek met deze ketenpartners.
Samen met hen wordt gekeken welke mogelijkheden er zijn in situaties waarin een RNI-loket
misstanden signaleert. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan het inregelen van terugmeldingen
vanuit de RNI-loketten aan bepaalde organisaties. In de loop van 2026 zullen indien
nodig processen worden aangepast en eventueel al nieuwe processen worden ingericht
(voor zover daar geen aanpassingen in regelgeving voor nodig zijn).

Het signaal van de Arbeidsinspectie vraagt om verdergaande maatregelen. Er wordt onderzocht
of het effectief en proportioneel kan zijn om inschrijving aan RNI-loketten voor derdelanders
geheel uit te sluiten of gebruik van BRP-gegevens bij bepaalde controles door bijvoorbeeld
werkgevers mogelijk te maken. Daarvoor is aanpassing van wet- en regelgeving nodig.
Hierbij moet goed onderzocht worden of dit niet leidt tot ongewenste situaties waarin
een derdelander niet meer kan beschikken over een BSN terwijl dit nodig is bij uitvoering
van overheidstaken. Daarnaast moet gekeken worden naar het risico dat hierdoor mogelijk
een toename van identiteitsmisbruik ontstaat.

BZK zal samen met alle betrokkenen in het BRP-stelsel een vervolgaanpak uitwerken.
In de tussentijd zetten we concrete stappen met de implementatie van maatregelen om
het veinzen van onrechtmatige toegang tegen te gaan.

Ten slotte is het goed om te benoemen dat samen met de Arbeidsinspectie en andere
betrokkenen wordt onderzocht hoe de communicatie over het BSN in relatie tot het verrichten
van arbeid verbeterd kan worden. De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) verbiedt werkgevers
om buitenlandse krachten die geen vrije toegang hebben tot de Nederlandse arbeidsmarkt,
zonder geldige twv of gvva voor zich te laten werken. Het maakt hiervoor niet uit
of de betreffende persoon in het bezit is van een BSN. De Nederlandse Arbeidsinspectie
controleert of de Wav wordt nageleefd door werkgevers en kan bij overtredingen boetes
en sancties opleggen.

3. Tot slot

Met de verdere maatregelen streef ik, samen met de Staatssecretaris van BZK, naar
het verder verbeteren van het zicht op arbeidsmigranten en het tegengaan van illegale
tewerkstelling van derdelanders. Dit is belangrijk voor het krijgen van grip op migratie
en het verminderen van misstanden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
M.L.J. Paul