Brief regering : Kabinetsappreciatie van het Commissierapport inzake het opschortingsmechanisme voor visumvrijstelling

Nr. 971
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2025

Hierbij stuur ik, tevens als Minister van Asiel en Migratie, u de kabinetsappreciatie
toe van het zevende rapport van de Europese Commissie inzake visumliberalisatie en
het opschortingsmechanisme.

De Europese Commissie heeft conform Europese regelgeving op 6 december 2024 het zevende
rapport uitgebracht in het kader van het opschortingsmechanisme voor visumvrijstelling.
Het rapport zet uiteen in hoeverre Georgië, Oekraïne, Kosovo, Albanië, Bosnië en Herzegovina,
Moldavië, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië nog steeds aan de vereisten voor visumliberalisering
voldoen. De Commissie gaat in dit rapport ook in op visumvrije landen met burgerschapsregelingen
voor investeerders, en een aantal Latijns-Amerikaanse landen. De gegevens in dit rapport
hebben betrekking op kalenderjaar 2023. Daarnaast heeft de Commissie een aantal aanvullende
relevante en actuele ontwikkelingen meegenomen, waaronder recente ontwikkelingen in
Georgië.

Het rapport betreft de negen landen die de dialogen over visumliberalisering volgens
de visum-roadmaps (voor kandidaat-lidstaten in de Westelijke Balkan) en visum-actieplannen
(voor drie landen van het Oostelijk Partnerschap, inmiddels ook kandidaat-lidstaten)
succesvol hebben afgerond. Dit resulteerde in opheffing van de visumplicht voor Noord-Macedonië,
Montenegro en Servië in 2009, voor Albanië en Bosnië en Herzegovina in 2010, voor
Moldavië in 2014, voor Georgië en Oekraïne in 2017 en voor Kosovo in 2024. Dit rapport
bevat derhalve een eerste analyse van de naleving door Kosovo van de vereisten voor
visumliberalisatie.

De Commissie blijft tussentijds de vervulling van de voorwaarden voor visumliberalisering
monitoren onder andere door middel van dialogen tussen de EU en van de visumplicht
vrijgestelde landen. Voor de Westelijke Balkanlanden, Georgië, Moldavië en Oekraïne
vindt dit toezicht ook plaats door middel van regelmatige voortgangsrapportages en,
in voorkomend geval, onderhandelingen over toetreding tot de EU. Het kabinet onderschrijft
de conclusie van de Commissie dat het toetredingsproces van Georgië de facto tot stilstand is gekomen door de negatieve acties van de Georgische autoriteiten.

Inhoud van het rapport

Net als in de eerdere edities van het jaarlijkse opschortingsmechanismerapport focust
de Commissie zich op de benchmarks voor visumvrijstelling waar verdere monitoring
gewenst is en waar actie op ondernomen moet worden om duurzame vooruitgang te boeken.
Dit zevende rapport evalueert de maatregelen die door de Westelijke Balkan- en Oostelijk
partnerschapslanden zijn genomen op het gebied van migratie, asiel, terugkeersamenwerking,
justitiële samenwerking, openbare orde en veiligheid. Deze worden in het rapport voor
elk land uitgewerkt. Tot slot volgen er voor elk land een aantal nieuwe aanbevelingen
op basis van de bevindingen van het afgelopen jaar.

Voor de Westelijke Balkanlanden die langer dan zeven jaar visumvrij zijn, en Moldavië,
bouwt het rapport verder op de lopende implementatie van het EU Actieplan om irreguliere
migratie via de Westelijke Balkanroute aan te pakken. Het EU Actieplan vormde o.a.
een reactie op de sterke toename van irreguliere migratie via deze route in 2022.
Deze toename kon deels verklaard worden door het uitblijven van harmonisatie van het
EU-visumbeleid door deze landen. De stappen die hier sindsdien op zijn gezet, hebben
volgens de Commissie bijgedragen aan een afname van bijna een derde van de irreguliere
migratie via de Westelijke Balkanroute in 2023 in vergelijking met 2022, en aan een
verdere afname van 79%1 over de eerste negen maanden van 2024 in vergelijking met dezelfde periode in 2023.
De Commissie oordeelt verder dat Albanië, Bosnië en Herzegovina, Moldavië, Montenegro,
Noord-Macedonië en Servië maatregelen hebben genomen om de meeste aanbevelingen van
de Commissie op te volgen. Echter, voornamelijk op het gebied van georganiseerde misdaad,
terugkeer- en overname en visumharmonisatie dienen extra stappen te worden gezet.

Voor Georgië, Oekraïne en Kosovo, die allen minder dan zeven jaar visumvrij zijn,
geeft het rapport een meer gedetailleerde beoordeling van maatregelen die zijn genomen
om ervoor te zorgen dat blijvend aan de benchmarks voor visumvrijstelling wordt voldaan.
Ondanks de Russische agressie tegen Oekraïne, en de zware omstandigheden waar het
land zich in bevindt sinds 24 februari 2022, heeft Oekraïne stappen gezet om eerdere
aanbevelingen van de Commissie op te volgen. Verdere inspanningen zijn nodig op het
gebied van visumharmonisatie, georganiseerde misdaad en corruptie. Ook Kosovo heeft
actie ondernomen naar aanleiding van de eerdere aanbevelingen van de Commissie, maar
moet nog extra stappen zetten op het gebied van visumharmonisatie, terugkeer- en overname,
het rechtssysteem en de bescherming van minderheden.

Gelet op de recente ontwikkelingen in Georgië, spreekt de Commissie daarentegen voor
wat betreft Georgië over mogelijke activering van het visumopschortingsmechanisme.
Georgië dient op korte termijn dringend maatregelen te nemen om de aanbevelingen van
de Commissie op te volgen om dit te voorkomen. Met name op het gebied van de bescherming
van de grondrechten wordt actie verwacht, zoals het intrekken van wetgeving die indruist
tegen het beginsel van non-discriminatie, en fundamentele rechten en vrijheden beperkt.
Op 27 januari jl. kondigde de Commissie aan de visumfacilitatieovereenkomst met Georgië
gedeeltelijk op te schorten, zodat lidstaten op basis van hun nationale competitie
houders van diplomatieke- en dienstpaspoorten weer visumplichtig kunnen maken.

Alle landen die in het rapport worden behandeld blijven achter voor wat betreft harmonisatie
van het visumbeleid, hetgeen een verhoogd risico op irreguliere migratie en veiligheidsrisico’s
voor de EU met zich meebrengt. Alle negen landen die in het rapport worden behandeld,
worden dringend verzocht om hun lijst van visumplichtige nationaliteiten in lijn te
brengen met de lijst van visumplichtige onderdanen van derde landen van de EU. Vijf
van de negen landen hebben in het afgelopen jaar in meer of mindere mate stappen gezet
om hun lijst van visumvrije nationaliteiten verder in lijn te brengen met de lijst
van de EU (Kosovo, Albanië, Bosnië en Herzegovina, Noord-Macedonië en Servië). Er
is nog slechts één land visumvrij voor Noord-Macedonië, dat visumplichtig is voor
de EU (Turkije) in tegenstelling tot 25 landen die visumvrij zijn voor Georgië, maar
visumplichtig zijn voor de EU. Ook Oekraïne, Kosovo en Servië moeten nog een aanzienlijk
aantal stappen zetten om het visumbeleid te harmoniseren (tot 16 visumvrije landen
die visumplichtig zijn voor de EU).

In navolging op de nieuwe aanpak die is uiteengezet in het wetgevingsvoorstel van
de Commissie over de herziening van het opschortingsmechanisme, behandelde het zesde
rapport al andere geografische gebieden buiten de buurlanden van de EU. De Commissie
koos er destijds voor visumvrije landen met burgerschapsregelingen voor investeerders
(zgn. gouden paspoortregelingen) te behandelen. Het zevende rapport behandelt naast
die landen ook een aantal Latijns-Amerikaanse landen, vanwege het toenemende aantal
ongegronde asielaanvragen uit die regio die in Europese lidstaten worden ingediend.

Noord-Macedonië en Montenegro hebben in 2023 geen gouden paspoorten afgegeven. De
Commissie benadrukte nogmaals dat de landen er streng op moeten toezien dat de regelingen
niet gebruikt mogen worden om de visumprocedure te omzeilen, en daarmee de grondige
beoordeling van individuele migratie- en veiligheidsrisico’s. Voor wat betreft de
gouden paspoortregelingen in de Oost-Caribische eilandstaten bleef het aantal succesvolle
aanvragers stijgen, terwijl afwijzingen over het algemeen laag bleven. De Commissie
heeft haar samenwerking met de vijf Oost-Caribische eilandstaten2 dan ook voortgezet om due diligence- en degelijke screeningsprocedures binnen deze
regelingen te verbeteren, waaronder in januari 2024 een vergadering met de Minister-Presidenten
van de eilandstaten en een daarop aansluitende technische missie. Begin 2024 ondertekenden
de eilandstaten een Memorandum van Overeenstemming om de veiligheidsrisico’s van hun
burgerschapsregelingen voor de EU te verminderen. Zo werd het minimumbedrag voor investeringen
geharmoniseerd naar 200.000 USD, en zijn er afspraken gemaakt over transparantie,
informatiedeling, screening- en verificatieprocedures en de oprichting van een regionale
regelgevende autoriteit.

De Commissie geeft aan de situatie opnieuw te beoordelen zodra het herziene visumopschortingsmechanisme3 wordt aangenomen en zal daarbij de algehele relaties tussen de EU en de betrokken
derde landen, evenals de bredere politieke context daarin mee te nemen.

Verschillende lidstaten, waaronder Nederland, verzochten de Commissie om in het rapport
ook aandacht te besteden aan Latijns-Amerika, in verband met een toenemend aantal
asielaanvragen afkomstig uit deze regio die in Europese lidstaten worden ingediend.
Ongeveer 20 procent (meer dan 1,2 miljoen) van de tussen 2015 en 2023 ingediende asielaanvragen
in de EU, kwamen van visumvrije derdelanders. Asielaanvragen uit Latijns-Amerika zijn
goed voor de helft van deze aanvragen (ongeveer 600.000) en vertonen een stijgende
trend. In 2023 werden 168.580 aanvragen ingediend door onderdanen van de vijftien
betrokken landen, vergeleken met 119.265 aanvragen in 2022. Dit is een stijging van
meer dan 40% in één jaar. Binnen Schengengebied laten Venezuela, Colombia en Peru
de grootste toename zien, gevolgd door Honduras, Nicaragua en El Salvador. De andere
landen vertonen geen zorgwekkende stijgingen. De Commissie zal, samen met de Europese
Dienst voor Extern Optreden (EDEO), de betrokken landen in de regio raadplegen om
informatie uit te wisselen, grensmaatregelen te ondersteunen en bewustwording te vergroten.
De uitvoering van deze maatregelen wordt gemonitord, met het oog op de mogelijke activering
van het visumopschortingsmechanisme bij een significante toename van onregelmatige
migratie.

Appreciatie

Algemeen

Net als de Commissie beschouwt het kabinet visumliberalisatie, en daaraan gekoppelde
monitoring, als een effectief instrument om hervormingen aan te jagen, de veiligheid
van het Schengengebied te waarborgen, en samenwerking te bevorderen met derde landen
op belangrijke gebieden zoals openbare orde en veiligheid, migratie en economie. Daarnaast
versterkt visumliberalisatie de handels- en intermenselijke contacten. Visumliberalisatie
is echter niet vrijblijvend. De essentiële randvoorwaarde hiervoor is dat de landen
die in aanmerking willen komen voor visumliberalisatie blijvend aan alle strenge eisen
moeten voldoen die hieraan worden gesteld. Ook is het noodzakelijk dat deze landen
zich blijven inzetten tegen ongewenste effecten van visumliberalisatie, zoals misbruik
van visumliberalisatie ten behoeve van asiel, irregulier verblijf en/of grensoverschrijdende
criminaliteit en dit voortvarend wordt tegengegaan. Daar hoort bij dat de Commissie
er strikt op toeziet dat de landen ook na afschaffing van de visumplicht aan de voorwaarden
blijven voldoen. Nederland heeft herhaaldelijk gewezen op het belang van deze randvoorwaarden,
ziet hier nauwgezet op toe, en zal de Commissie verzoeken actie te ondernemen wanneer
het kabinet dat wenselijk acht.

Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het zevende rapport en is van
mening dat voor wat betreft de Westelijke Balkan en het Oostelijk Partnerschap een
volledig beeld wordt geschetst van de verschillende trends op het gebied van asielaanvragen
en weigeringen aan de (buiten)grens, evenals aangaande politiële en justitiële samenwerking,
openbare orde en veiligheid. Het kabinet beschouwt voortgang op door de Europese Commissie
gesignaleerde aanbevelingen cruciaal en ziet de bestaande dialogen en ondersteuningsprogramma’s,
ook in het kader van het EU uitbreidingsproces, als essentieel om de gewenste resultaten
te bereiken. Als onderdeel van de hervormingsagenda onder het Groeiplan voor de Westelijke
Balkan, hebben partners uit de Westelijke Balkan zich gecommitteerd om hervormingen
gerelateerd aan de Fundamentals (o.a. democratie, rechtsstaat, openbaar bestuur, migratie, functionerende markteconomie)
door te voeren waaronder concrete toezeggingen op de afstemming van het visumbeleid.
Servië, Kosovo, Albanië en Montenegro committeren zich aan het verder harmoniseren
van hun visumbeleid met dat van de EU. Voor Bosnië en Herzegovina is nog geen hervormingsagenda
overeengekomen. Toetreding van de Westelijke Balkanlanden wordt tevens gestimuleerd
door het Western Balkan Return Mechanism (WBRM), dat zich richt op het vergroten van
de capaciteit van de autoriteiten van de Westelijke Balkan partners op het gebied
van de ontwikkeling en de uitvoering van terugkeeractiviteiten. Dit kan bijvoorbeeld
gaan om samenwerking (met derde landen) met betrekking tot de identificatie van illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen en de afgifte van de benodigde reisdocumenten
(laissez passers). Met de verlenging van het WBRM tot 2029 wordt verder gebouwd aan
een effectief terugkeermechanisme.

Naar aanleiding van het zesde rapport gaf het kabinet aan dat het graag zou zien dat
de Commissie in haar monitoring uitgebreider stilstaat bij de visumvrije landen waar
sprake is van een toename in irreguliere migratie, zoals landen in Latijns-Amerika.
Nederland heeft derhalve bij de Commissie de wens kenbaar gemaakt om relevante trends
en ontwikkelingen buiten de directe buurlanden op te nemen in volgende rapportages.
Ondanks dat de asielinstroom uit Latijns-Amerika t.o.v. de totale asielinstroom in
Nederland een klein aandeel is, zijn deze aanvragen belastend in verband met de complexiteit
en druk op de keten. Het kabinet waardeert dus dat hier opvolging aan is gegeven maar
ziet graag dat in een volgende editie van het rapport uitvoeriger wordt gerapporteerd
over deze regio.

Hoewel een aantal landen voorzichtig vooruitgang hebben geboekt, blijft het bestaande
gebrek aan visumharmonisatie een van de grootste zorgen in het algemeen. In dit opzicht
zijn ook de seizoensgebonden visumvrijstellingen voor toerisme of arbeid zorgwekkend.
Nederland heeft de Commissie eerder verzocht in te gaan op het misbruik van de seizoensgebonden
visumvrijstelling voor toerisme of arbeid. Hier is geen gehoor aan gegeven en Nederland
zal dit dan ook blijven benadrukken bij de Commissie.

Georgië

Het kabinet verwelkomt het sterke signaal dat de Commissie in dit zevende rapport
afgeeft aan Georgië (GEO), door GEO aan te bevelen om dringend en op korte termijn
verdere maatregelen te nemen om mogelijke activering van het opschortingsmechanisme
te voorkomen. Nederland vindt het geweld tegen demonstranten, journalisten en de arrestaties
van politici onacceptabel en pleitte in reactie hierop dan ook voor gedeeltelijke
opschorting van het Visa Facilitation Agreement (VFA), zodat lidstaten houders van Georgische diplomatieke paspoorten op nationaal niveau
visumplichtig kunnen maken.4 Op 27 januari jl. werd het voorstel van de Commissie om de VFA met Georgië gedeeltelijk
op te schorten, aangenomen. De publicatie van de bijbehorende richtsnoeren zijn op
18 februari jl. gepubliceerd. Op 14 april jl. heeft Nederland, in Benelux verband,
de visumplicht ingesteld voor houders van Georgische diplomatieke en dienstpaspoorten.
Hoewel een uniforme aanpak gewenst is, en Nederland hier in EU-verband ook op inzet,
is de verwachting dat enkele lidstaten het besluit niet zullen uitoefenen. Het kabinet
erkent daarnaast ook dat het instellen van een visumplicht voor diplomatieke paspoorthouders
tot op zekere hoogte een symbolische stap is, aangezien deze groep uiteindelijk op
een regulier paspoort visumvrij naar Schengen kan afreizen. De situatie in Georgië
wordt nauwlettend gevolgd. Inzet op de activering van het opschortingsmechanisme binnen
de daarvoor bestemde EU-gremia is een serieuze optie, en het kabinet kan besluiten
daartoe over te gaan.

Burgerschapsregelingen voor investeerders (gouden paspoortregelingen)

Het kabinet is het met de Commissie eens dat gouden paspoortregelingen risico’s meedragen
op het gebied van veiligheid en corruptie en daarom vermeden dienen te worden. Het
doel van visumvrijstelling is het faciliteren van people-to-people contacten tussen
de EU en het derde land in kwestie. Voorkomen dient te worden dat onderdanen van visumplichtige
landen in staat worden gesteld om het EU visumproces te omzeilen door het verkrijgen
van burgerschap.

De goudenpaspoortregelingen van de voornamelijk Oost-Caribische landen die aan bod
komen in het rapport baart het kabinet zorgen. Het kabinet ziet daarom graag dat de
Oost-Caribische eilandstaten, Montenegro en Noord-Macedonië de burgerschapsregelingen
afschaffen, om de veiligheid van het Schengengebied te kunnen waarborgen. Het kabinet
onderkent daarentegen ook dat de Oost-Caribische landen economisch sterk afhankelijk
zijn van deze regelingen en dat een algehele afschaffing, in ieder geval op korte
termijn, niet in het verschiet ligt. Het is daarom van belang dat de Commissie de
monitoring van deze landen voortzet en de dialoog met hen intensiveert om tot langdurige
oplossingen te komen. Het kabinet prijst de Commissie voor wat betreft de voortgang
die is geboekt en de afspraken die zijn gemaakt naar aanleiding van de gesprekken
op hoog niveau in januari 2024.

Het kabinet verwelkomt de expliciete aandacht voor gouden paspoortregelingen in het
rapport, vooruitlopend op de herziening van het visumopschortingsmechanisme, waar
deze regelingen als expliciete opschortingsgrond zijn opgenomen. In aanloop naar de
opschorting van de visumvrijstelling van Vanuatu in 2022 (naar aanleiding van de goudenpaspoortregeling
van het land) bleek het proces tijdrovend en complex. Het kabinet verwelkomt dan ook
de toevoeging van gouden paspoortregelingen als een afzonderlijke opschortingsgrond
in het Commissievoorstel voor de herziening van het opschortingsmechanisme en heeft
hier in Europees verband ook herhaaldelijk op ingezet. De toezegging van de Commissie
om haar beoordeling aan te passen op basis van het herziene mechanisme, zodra deze
wordt aangenomen, wordt dan ook ondersteund door het kabinet.

Harmonisatie visumbeleid

In 2022 bleek dat toegenomen migratiestromen via de Westelijke Balkanroute deels wordt
veroorzaakt door gebrekkige visumharmonisatie. Visumharmonisatie is dan ook al jaren
een prioriteit van het kabinet en Nederland blijft hier in bilaterale contacten, en
in EU-verband onverminderd op aandringen. Inmiddels hebben een aantal landen hervormingen
doorgevoerd op dit gebied. Dit laat zien dat verhoogde betrokkenheid en outreach op
alle niveaus effectief kan zijn voor het aanjagen van hervormingen op dit gebied.
Het kabinet verwelkomt deze stappen in de goede richting.

Tegelijkertijd blijft irreguliere migratie een belangrijke uitdaging voor de EU en
moeten er door alle landen die in het rapport worden behandeld nog aanzienlijke stappen
worden gezet op het gebied van visumharmonisatie. De voortgang op het gebied van visumharmonisatie
gaat op dit moment met onvoldoende snelheid. Het kabinet zal zich daarom ook de komende
periode inspannen om de huidige verschillen in het visumbeleid van visumvrijgestelde
landen met dat van de EU zo spoedig mogelijk te minimaliseren. Ook binnen de daarvoor
bestemde EU gremia blijft Nederland dit belang, en de link met de toetredingstrajecten,
onderstrepen en zal het kabinet ook de Commissie regelmatig bevragen op de voortgang
rond dit thema. Naast het aanspreken van de betreffende landen in bilaterale contacten
is het ook van belang dat de outreach op EU-niveau richting de landen op de Westelijke
Balkan op dit thema doorgang blijft vinden.

In dat kader is het kabinet dan ook uitgesproken voorstander van de herziening van
het visumopschortingsmechanisme voor visumvrije landen. Conform de motie van Wijngaarden
en van Dijk5 heeft het kabinet in Europees verband dan ook herhaaldelijk het belang benadrukt
om bij de herziening van het opschortingsmechanisme een opschortingsdrempel toe te
voegen op het gebied van irreguliere instroom vanuit derde landen, bijvoorbeeld als
gevolg van het uitblijven van harmonisatie van het visumbeleid. Op 13 maart 2023 werd
een Raadspositie bereikt, deze sluit goed aan bij de Nederlandse inzet voor de herziening
van het mechanisme zoals ook toegelicht in het betreffende BNC-fiche6. De triloog kon echter niet voor de Europese Parlementsverkiezingen worden afgerond
omdat het Europees Parlement niet tijdig tot een positie kon komen. Het kabinet zal
de implementatie van de herziening van het opschortingsmechanisme nauwlettend volgen
en op voortgang blijven aandringen. Het kabinet verwacht dat deze herziening zal bijdragen
aan versterking van de reikwijdte en effectiviteit van het opschortingsmechanisme.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel