Brief regering : Evaluatie Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv)

30 196
Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 281
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2025

Met deze brief bied ik uw Kamer het evaluatierapport aan van de Subsidiemodules brongerichte
verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv). Op mijn verzoek heeft een externe
evaluator deze subsidieregeling geëvalueerd. Na een openbare aanbesteding is de opdracht
verleend aan het onderzoeksbureau Dialogic. Dialogic heeft de evaluatie in samenwerking
met adviesbureau CLM gedaan. In deze Kamerbrief ga ik eerst in op de achtergrond van
deze subsidieregeling en vervolgens op de conclusies en aanbevelingen uit deze evaluatie
voor toekomstige regelingen. Tevens informeer ik uw Kamer over een aantal andere relevante
ontwikkelingen met betrekking tot de (uitvoering) van deze subsidieregeling. Het rapport
is bij deze brief gevoegd.

I Achtergrond subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen

De Sbv is destijds ontwikkeld naar aanleiding van de, in het toenmalige Regeerakkoord
«Vertrouwen in de toekomst»1, aangekondigde maatregelen met betrekking tot het verminderen van gezondheids- en
leefomgevingsrisico’s in gebieden met een hoge dichtheid van vee en de trekkende rol
die het Rijk, vanuit het Klimaatakkoord2, op zich heeft genomen met betrekking tot het ontwikkelen en stimuleren van innovaties
en investeringen in integrale verduurzaming van stallen. Aanvullend hierop is inzet
van de Sbv aangekondigd in het kader van de structurele aanpak stikstof in 2020 voor
subsidiering aan boeren voor het doorvoeren van de benodigde aanpassingen in stallen
aan aangescherpte emissienormen voor ammoniak3.

Het kabinet heeft destijds besloten om dit onderdeel uit het regeerakkoord uit te
werken via twee sporen. Het eerste spoor was het saneringsspoor dat is uitgewerkt
in de Subsidieregeling sanering varkenshouderij (Srv). Varkenshouderijlocaties die
geuroverlast veroorzaakte kwamen met de Srv in aanmerking voor beëindiging van de
veehouderijlocatie met behulp van subsidie. Voor de Srv is in 2023 de beleidsevaluatie
afgerond4. Het tweede spoor is het verduurzamingsspoor. Binnen dit spoor wordt gekeken naar
onderzoek en ontwikkeling van en investeringen in nieuwe stal- en houderijsystemen.
Hiervoor is de Sbv als instrument opgesteld.

De Sbv is onder Titel 2.2 opgenomen in de «Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies»
en bestaat uit twee modules, de innovatie- en investeringsmodule. De innovatiemodule
is in 2020 geïntroduceerd om nog niet bewezen innovatieve integrale, brongerichte
maatregelen die de uitstoot van ammoniak, broeikasgas, geur en fijnstof- verminderen
te ontwikkelen en bemeten. Er zijn drie openstellingen geweest van de innovatiemodule
in de periode van 2020–2022. Over de resultaten van deze openstellingen is uw Kamer
eerder geïnformeerd5.

De investeringsmodule is voor subsidie voor de aanschaf- en het gebruiksklaar maken
van bewezen innovaties. De investeringsmodule is tot nu toe in totaal ook drie keer
opengesteld, waarvan twee keer in het kader van fijnstofreductie voor pluimvee en
een keer binnen de aanpak piekbelasting. Over de resultaten van deze openstellingen
is uw Kamer ook eerder geïnformeerd6. Voor deze laatste openstelling, binnen de aanpak piekbelasting, zijn zoals aangegeven
in mijn Kamerbrief van 14 april jl., 36 subsidieaanvragen gedaan. De Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO) heeft de beoordeling van de aanvragen ondertussen afgerond
en hieruit volgt dat voor de categorie melkvee 10 projecten zijn toegewezen en 2 ingetrokken,
voor vleeskalveren 6 projecten zijn toegewezen en voor varkens 12 projecten zijn toegewezen,
5 projecten zijn afgewezen en 1 project is ingetrokken. In totaal zijn er dus 28 aanvragen
toegewezen, 5 afgewezen en 3 ingetrokken. Hiermee wordt een totaal subsidiebedrag
van circa 12,3 miljoen euro verleend.

II Evaluatieopzet en samenvatting van de resultaten

De hoofdvraag van de beleidsevaluatie was tot in hoeverre de Sbv heeft bijgedragen
aan het ontwikkelen en implementeren van emissie reducerende innovaties. Bij de evaluatie
is gekeken naar de periode 2020 tot 2023, wat betekent dat de drie openstellingen
van de innovatiemodule en de eerste twee openstellingen van de investeringsmodule
zijn meegenomen. Voor het onderzoek zijn er voor de innovatiemodule interviews gedaan
met adviesbureaus, beleidsorganisaties, onderzoeksorganisaties, producenten van stalsystemen
en veehouders. Voor de investeringsmodule is een enquête verstuurd naar deelnemers
van beide openstellingen.

Het rapport schetst een aantal bevindingen voor verschillende aspecten van de Sbv.
Het eerste deel (onder a) ziet op conclusies voor de al uitgevoerde openstellingen
binnen de regeling. Het tweede deel (onder b) focust op aanbevelingen voor eventuele
toekomstige openstellingen van het instrument.

a) Doeltreffendheid en doelmatigheid voorgaande openstellingen

Het gaat hier specifiek om de mate waarin de Sbv het eigen doel (emissiereductie in
de veehouderij) heeft behaald.

Innovatiemodule

In totaal zijn er 61 projecten binnen de innovatiemodule die subsidie ontvangen hebben.
Hiervan zijn 53 projecten nog in fase 1 (voorbereiding), 5 projecten in fase 2 (meten),
1 project heeft fase 2 afgerond en 2 projecten zijn gestopt.

Omdat er op dit moment nog maar 1 project de meetfase heeft voltooid, kon het onderzoeksbureau
geen oordeel geven over de doeltreffendheid van de module. Hierbij is de observatie
gemaakt dat de vertraging van de projecten vaak komt door problemen met het verkrijgen
van de benodigde vergunningen. Wel blijkt uit het rapport dat de innovatiemodule heeft
bijgedragen aan de ontwikkeling van innovaties waarmee emissies in de veehouderij
verminderd kunnen worden. Aangezien de doeltreffendheid niet kon worden vastgesteld,
kon ook geen uitspraak gedaan worden ten aanzien van doelmatigheid.

Investeringsmodule

In totaal zijn er (voor de eerste twee openstellingen) 203 projecten die een toekenning
hebben ontvangen vanuit de investeringsmodule. Hiervan zijn 137 projecten vastgesteld,
31 projecten nog in beheer en 35 projecten gestopt.

In het rapport is naar voren gekomen dat, onder de respondenten, meer dan de helft
aangeeft dat zij de bewezen staltechniek niet aangeschaft zouden hebben zonder subsidie.
Daarmee kan worden gesteld dat de investeringsmodule heeft bijgedragen aan fijnstofreductie
in de pluimveehouderij. Het onderzoeksbureau concludeert dat de investeringsmodule
doeltreffend is en dat de module doelmatig lijkt te zijn, maar dat deze doelmatigheid
lastig te kwantificeren valt. Dit komt omdat het lastig bleek te zijn de kosten af
te zetten tegen de impact.

Sbv in de bredere context van instrumentarium

Uit de evaluatie komt naar voren dat op Europees, nationaal en regionaal niveau de
Sbv een van de weinige beleidsinstrumenten is voor subsidie voor innovatie- en investeringsprojecten
in stal- en managementsystemen. Vooral de meetfase (tweede fase van de innovatiemodule),
waar aan de hand van een meetplan de emissiereductie onafhankelijk en objectief wordt
beoordeeld, wordt gezien als uniek.

Er is ook samenhang tussen beide modules binnen het instrument. Zo zouden innovaties
die ontwikkeld en bemeten zijn in de innovatiemodule, aangeboden kunnen worden voor
een bredere uitrol middels een openstelling van de investeringsmodule. Over deze samenhang
tussen beide modules is in de evaluatie echter geen uitspraak gedaan. Dit omdat de
innovaties uit de innovatiemodule nog niet ver genoeg ontwikkeld zijn dat deze ingezet
konden worden in de investeringsmodule.

b) Reflecties voor toekomstige openstellingen

Opschaalbaarheid van innovaties

Een specifiek aandachtspunt genoemd in het rapport heeft betrekking op de opschaalbaarheid
van innovaties binnen de innovatiemodule. Een hogere mate van opschaalbaarheid zou
ervoor kunnen zorgen dat innovaties die ontwikkeld worden in de innovatiemodule, breder
uitgerold kunnen worden in een daaropvolgende openstelling van de investeringsmodule.
Daarom wordt in de beleidsevaluatie het advies gegeven om bij de voorwaarden voor
deelname aan de innovatiemodule meer aandacht te besteden aan het aspect van opschaalbaarheid.

Rol ontwikkelaar emissiearm stalsysteem

In het rapport wordt ook gewezen op het feit dat ontwikkelaars van emissiearme stalinnovaties
niet verplicht deel hoeven te nemen aan het project. Enerzijds is dit logisch, aangezien
de innovaties onder de innovatiemodule deels al ontwikkeld zijn en de focus vooral
ligt op het verder doorontwikkelen, onderzoeken en bemeten van de technieken in de
praktijk. Anderzijds zorgt dit ervoor dat opschaalbaarheid beperkt meegewogen wordt
aangezien het belang van een veehouder vaak beperkt is tot het eigen bedrijf terwijl
een stalontwikkelaar meer belang heeft bij een bredere uitrol van een techniek. Daarnaast
betekent de afwezigheid van een (verplichte) deelname van de stalontwikkelaar dat
het financiële risico bij de veehouder komt te liggen.

Inhoudelijke flexibiliteit

Het rapport benoemt het feit dat grote innovaties risicovol kunnen zijn voor agrarische
bedrijven. Wanneer een innovatie niet blijkt te werken zoals verwacht, dan kan dit
zorgen voor een beperkte investeringsruimte voor bedrijven om alsnog een werkzaam
emissiearm stalsysteem te installeren. Om die reden is het van belang om binnen de
Sbv meer inhoudelijke flexibiliteit te bieden voor het wijzigen van investeringsplannen.
Hiermee wordt meer beweegruimte geboden wanneer blijkt dat een andere invulling van
de innovatie ten goede komt van de haalbaarheid of effectiviteit van de innovatie.

Management van emissiearme technieken

Een ander punt waar in de rapportage naar verwezen wordt is dat de daadwerkelijke
emissiereductie van (innovatieve) emissiearme staltechnieken deels afhangt van goed
onderhoud (waaronder de schoonmaak) en gebruiksvriendelijkheid van het systeem. Er
wordt daarom aanbevolen om aandacht te hebben voor een integrale aanpak bij de toepassing
van emissie reducerende techniek om zo emissies te minimaliseren.

Openstellingsperiode

Ook kwam naar voren dat, voor de innovatiemodule, de periode tussen publicatie van
de regeling en sluiting van de openstelling relatief kort was. Dit heeft het in het
verleden lastig gemaakt voor veehouders en betrokken partijen om tot samenwerkingsverbanden
te komen en projectplannen op te stellen. Aanvullend is het daarom ook van belang
om aandacht te besteden aan de openstellingsperiode. Vanuit de sector is de voorkeur
om een openstelling niet aan het einde van het jaar te doen, aangezien dit een relatief
drukke periode is waar capaciteit mogelijk problemen kunnen veroorzaken.

III Beleidsreactie

Zoals aangegeven in mijn brief van 14 april jl.7 is met zowel technische- als managementmaatregelen potentieel veel emissiereductie
te bereiken. Daarbij gaat het niet alleen om ammoniakemissie, maar ook om emissie
van methaan, geur en fijnstof. Daarbij is het relevant om onderscheid te maken in
onderzoek en ontwikkeling van nieuwe (innovatieve) maatregelen, technieken en stalsystemen
(stalmaatregelen) en brede uitrol van reeds bewezen stalmaatregelen. In mijn brief
van 14 april jl. ben ik ingegaan op mijn inzet op beide aspecten, waar de Sbv een
belangrijk onderdeel van is.

Het is goed dat de regeling, zoals gebruikelijk bij grotere subsidieregelingen, geëvalueerd
is. Helaas blijkt dat, zoals in het rapport ook benoemd wordt, er nog weinig gezegd
kan worden over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de innovatiemodule omdat
hiervoor nog te weinig projecten zijn afgerond. Er zijn verschillende redenen waarom
de uitvoering van de innovatieprojecten langer duurt dan gewenst, waarbij met name
de problematiek van de natuurvergunningverlening een rol speelt. Dit ligt echter buiten
de reikwijdte van de Sbv zelf. Eerder is al vastgesteld dat onderzoek en ontwikkeling
van innovatieve stalmaatregelen complex en langdurig is. Om bij te dragen aan verbetering
van dat proces is het Regieorgaan «Versnellen innovatie emissiereductie duurzame veehouderij»
opgericht. Ondanks het feit dat er nog geen uitspraak gedaan kan worden over de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de innovatiemodule blijkt uit het rapport wel dat de Sbv een
belangrijke bijdrage levert aan de ontwikkeling van innovaties. Er hebben 61 projecten
met innovatieve ideeën subsidie gekregen. Dit laat zien dat er in de sector voldoende
innovatiekracht is om te werken aan oplossingen voor de toekomst.

Om die innovatiekracht verder te stimuleren, wil ik prioriteit geven aan de lopende
innovatieprojecten en kijken hoe die verder geholpen kunnen worden. Voor de uitvoering
van een deel van die projecten is meer tijd nodig dan eerder voorzien, daar ga ik
in paragraaf IV uitgebreider op in. Zo is het voor de voortgang van de (meeste) projecten
relevant dat belemmeringen als gevolg van de problematiek rond de natuurvergunningverlening
zo spoedig mogelijk worden opgelost. Daar werkt het kabinet aan via de Ministeriële
Commissie Economie en Natuurherstel (MCEN)8.

Naast het verder helpen van de lopende projecten vind ik het ook van belang om te
kijken hoe nieuwe innovatieve ideeën verder geholpen kunnen worden. Zoals uiteengezet
in mijn brief van 14 april jl., zet ik onder andere met het Regieorgaan en het Programma
Vernieuwing Stalbeoordeling volop in op verbetering van het innovatieproces. Zo werken
de betrokken partijen daarbij gezamenlijk aan een aanpak om te komen tot praktijkpilots
waar doorbraakinnovaties voor emissiereductie in de veehouderij getest gaan worden.
Zoals in het convenant van het Regieorgaan is opgenomen lever ik ook een financiële
bijdrage aan die praktijkpilots, dit doe ik uit de bestaande middelen op de begroting
van LVVN. Aanvullend daarop bezie ik wanneer een nieuwe openstelling van de innovatiemodule
(of vergelijkbaar) weer van toegevoegde waarde zal zijn, mede in relatie tot de activiteiten
van het Regieorgaan. Daarbij is relevant dat de Sbv sinds 20 mei jl. is vervallen.
Dit hangt samen met het verstrijken van de vervaltermijn, die conform artikel 4.10
van de Comptabiliteitswet 2016 is opgenomen voor de subsidietitel. Daardoor is het
niet mogelijk om de module zoals voorheen opnieuw open te stellen, maar zal er een
nieuwe regeling moeten komen met de daarbij behorende procedures.

Gezien de eerder genoemde potentiële grote bijdrage aan het verminderen van emissies
door stalmaatregelen is het van belang dat, naast onderzoek en ontwikkeling, er ook
gewerkt wordt aan het toepassen (uitrol) van bewezen maatregelen. De evaluatie laat
zien dat twee eerdere openstellingen van de investeringsmodule een doelmatige en doeltreffende
manier lijken te zijn om de toepassing van maatregelen ten behoeve van emissiereductie
van fijnstof te bevorderen. Een dergelijk instrument zou in de toekomst weer ingezet
kunnen worden om het toepassen van stalmaatregelen ten behoeve van emissiereductie
te stimuleren.

IV Verlenging projectduur innovatiemodule

Zowel het bijgevoegde evaluatierapport als de eerdere knelpuntenanalyse van RVO (bijlage
bij Kamerstuk 28 973, nr. 254) identificeren vertragingen in veel van de projecten binnen de innovatiemodule. Van
de 61 projecten zitten er nog 53 projecten in de eerste fase. Deze hebben dus nog
niet van start kunnen gaan met het doen van emissiemetingen. De originele maximale
projectduur was vijf jaar. Naar aanleiding van de knelpuntenanalyse van RVO is gekozen
om, op aanvraag van de veehouder, de mogelijkheid te bieden tot een verlenging van
twee jaar. Hierdoor werd de maximale projectduur zeven jaar. Dit betekent dat veehouders
die in 2020 mee hebben gedaan met de innovatiemodule hun project in 2027 afgerond
moeten hebben.

De problematiek met betrekking tot de natuurvergunning is echter nog niet opgelost.
De uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december
2024, waaruit volgt dat voor intern salderen een natuurvergunning vereist is en bij
de beoordeling hiervan getoetst moet worden aan het «additionaliteitsvereiste» (waarbij
moet worden aangetoond dat de stikstofruimte van een bestaande activiteit die wordt
veranderd, niet nodig is voor natuurherstel), hebben voor verdere onzekerheid gezorgd
met betrekking tot de verlening van natuurvergunningen. Voordat de benodigde stalaanpassingen
of de bouw van een nieuwe stal gedaan kan worden, dienen de juiste vergunningen verleend
te worden. Daarnaast dient ook rekening gehouden te worden met de duur van de meetfase
(minimaal één jaar). Dit zorgt ervoor dat veel deelnemers hun project waarschijnlijk
niet tijdig af kunnen ronden, en het project zullen moeten afbreken. Enerzijds heeft
dat financiële consequenties voor de veehouder en anderzijds zullen de innovatieve
projecten niet bemeten gaan worden. De zorg voor onhaalbare projectdeadlines is ook
gebleken uit keukentafelgesprekken die, naar aanleiding van de RVO-knelpuntenanalyse,
op dit moment worden gevoerd met enkele deelnemende veehouders.

Het is wenselijk om de innovatieve emissiearme staltechnieken in de praktijk te bemeten,
zodat deze in de toekomst breder toegepast kunnen worden ten behoeve van de verdere
verduurzaming van de Nederlandse veehouderij. Daarnaast hebben de ondernemers, die
nu het (financiële) risico voor het bewijzen van de technieken dragen, geen rekening
kunnen houden met de vertragingen van vergunningsverlening. Gezien het maatschappelijke
belang in het verkrijgen van bewezen emissie reducerende technieken en de onvoorziene
omstandigheden met betrekking tot de vertraging van vergunningsverlening heb ik besloten
om ondernemers die deelnemen aan de innovatiemodule de optie te bieden om extra uitstel
van drie jaar bij RVO aan te vragen voor het afronden van hun project. Hiermee hebben
de veehouders maximaal 10 jaar om hun project uit te voeren. Hier zijn voor RVO mogelijk
wel enkele uitvoeringstechnische consequenties aan verbonden. Deze zijn echter beperkt
en wegen niet op tegen de nadelen van niet bieden van de mogelijkheid om te verlengen.
Het is daarbij aan de ondernemers zelf om te beslissen of ze gebruik wensen te maken
van de mogelijkheid van verlenging van het project off te besluiten om een project
toch te beëindigen.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma