Brief regering : Derde monitor effecten loslaten verlaagde omzetdrempels concentratietoezicht

Nr. 311
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2025

In de zorg golden van 2008 tot en met 2022 verlaagde omzetdrempels voor het concentratietoezicht
op grond van de Mededingingswet (Mw)1. Ten opzichte van andere sectoren moesten concentraties in de zorg, zoals een fusie
of overname, al bij een lager omzetniveau gemeld worden bij de Autoriteit Consument
& Markt (ACM). In 2022 besloot de toenmalig Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS) de verlaagde omzetdrempels in de zorg los te laten naar aanleiding
van een evaluatie door AEF. De Minister oordeelde dat – gegeven de huidige uitdagingen
in de zorg – de beperkte impact van de verlaagde omzetdrempels op het voorkomen en
beperken van nadelige effecten van concentraties niet in verhouding stond tot de (administratieve)
lasten die de drempels met zich meebrengen voor zorgaanbieders. AEF constateerde dat
er jaarlijks gemiddeld één zaak in dit verlaagde omzetsegment werd tegengehouden2. Vanaf 1 januari 2023 gelden in de zorgsector daarom geen aparte regels, en is het
concentratietoezicht door de ACM in alle economische sectoren gelijk. Op verzoek van
uw Kamer wordt sindsdien gemonitord wat de effecten zijn van dit besluit.

In lijn met voorgaande jaren informeer ik u in deze brief over de laatste trends en
ontwikkelingen rondom concentraties in de zorg3, evenals de effecten van het loslaten van de verlaagde omzetdrempels. Ik kom tot
de conclusie dat het loslaten van de verlaagde omzetdrempels tot nu toe niet heeft
geleid tot significante gevolgen voor het zorglandschap en de wijziging daarom nog
steeds gerechtvaardigd is. Tegelijkertijd wil ik niet het risico nemen dat zich evident
onwenselijke concentraties kunnen voordoen in de zorg. Ik ben daarom voornemens de
voorgenomen aanpassingen van de Zorgspecifieke fusietoets (Zft) van de toenmalig Minister
van VWS voor te zetten en daarmee de NZa meer mogelijkheden te geven om evident onwenselijke
fusies tegen te houden.

Een stabiel beeld ten opzichte van voorgaande jaren

Op 29 juli jl. heeft de NZa de Informatiekaart Concentraties in de zorg 2025 gepubliceerd4. Deze informatie is op 8 september jl. aangevuld met een analyse naar de effecten
van het vervallen van de verlaagde omzetdrempels5. Daartoe vraagt de NZa bij iedere concentratie die zij toetst in het kader van de
Zft of die concentratie ook gemeld had moeten worden bij de ACM als de verlaagde omzetdrempels
op grond van de Mw nog wel van kracht zouden zijn.

Uit de gegevens van de NZa blijkt dat 8 aanvragen in 2024 in het verlaagde omzetsegment
vielen. Deze aanvragen zouden in het verleden dus wel getoetst worden door de ACM,
maar sinds 1 januari 2023 niet meer. Dit aantal is in lijn met aantallen in voorgaande
jaren waarin tussen de 8–12 concentraties in het verlaagde omzetsegment vielen (2021
– 2024). Dit aantal is eveneens in lijn met het onderzoek van onderzoeksbureau AEF
waaruit bleek dat tussen 2008 en 2021 jaarlijks ongeveer 10 zorgfusies/-overnames
in het verlaagde omzetsegment bij de ACM werden gemeld6. Het aantal meldingen in het verlaagde omzetsegment is daarmee relatief stabiel,
ook ten opzichte van het totaal aantal gemelde concentraties.

Jaar

Totaal aantal goedgekeurde concentratieaanvragen bij de NZa

Aantal goedgekeurde concentraties meldingsplichtig

%

2024

214

8

4%

2023

2001

12

6%

2022

196

8

4%

2021

184

11

6%

Bron: NZa, Resultaten monitor verlaagde omzetdrempels 2025

X Noot

1

Het aantal goedgekeurde concentratieaanvragen bij de NZa is bijgewerkt ten opzichte
van de vorige monitor verlaagde omzetdrempel. Hier stond in de vorige monitor 175,
maar moet 200 zijn. Het percentage is bijgewerkt van 7% naar 6%.

Achtergrond: omzetdrempels bij concentratietoetsing

Soms moeten zorgpartijen bij bepaalde omzetten hun concentratie niet alleen melden
bij de NZa, maar ook bij de ACM. Vergeleken met de regels en omzetdrempels voor andere
economische sectoren, moesten zorgpartijen tot 1 januari 2023 hun concentratie al
bij een lager omzetniveau melden bij de ACM. Voor die tijd golden deze regels (omzetdrempels):

• Ten minste twee van de betrokken organisaties hebben in het voorgaande kalenderjaar
met het verlenen van zorg ieder afzonderlijk een omzet behaald van meer dan 5,5 miljoen
euro.

• Gezamenlijk hebben alle betrokken organisaties wereldwijd een jaaromzet van meer dan
55 miljoen euro, én

• Minimaal twee van de betrokken organisaties hebben elk minstens 10 miljoen euro omzet
in Nederland behaald.

Sinds 1 januari 2023 zijn de regels voor ACM-goedkeuring voor alle sectoren weer gelijk.
De omzetdrempels zijn:

• De organisaties die samengaan, hebben samen wereldwijd een jaaromzet van 150 miljoen
euro of meer, én

• Minimaal twee van de betrokken organisaties hebben elk in Nederland een jaaromzet
van 30 miljoen euro of meer behaald

De NZa-monitor laat tevens zien dat in het verlaagde omzetsegment nog steeds geringe
variatie over de jaren zichtbaar is tussen concentraties naar sector, betrokkenheid
van private equity, betrokkenheid van een buitenlandse partij en regio7. Het besluit om de verlaagde omzetdrempels los te laten, lijkt daarmee geen aanzuigende
werking te hebben op een specifiek type concentratie die anders getoetst zouden moeten
worden door de ACM. Daarnaast constateert de NZa dat geen van de in 2024 gemelde concentraties
in het verlaagde omzetsegment eerder gemeld en tegengehouden zijn door de ACM. Dat
betekent dat partijen eerder tegengehouden concentraties door de ACM niet alsnog hebben
doorgezet buiten het toezicht van de ACM. Daarmee lijkt gecalculeerd gedrag door aanbieders
uitgesloten.

Vorig jaar constateerde de toenmalig Minister van VWS op basis van de monitor dat
er relatief vaak aanvragen werden gedaan in het verlaagde omzetsegment door organisaties
die vaker aanvragen indienen. Dat zou kunnen wijzen op een toename van het aantal ketens in de zorg. Dit jaar is het aantal concentraties
in het verlaagde omzetsegment met betrokkenheid van een organisatie die vaker aanvragen
indient iets lager (5 van de 8 concentraties in 2024 t.o.v. 9 van de 11 concentraties
in 2023). Ook het aantal concentraties met betrokkenheid van private equity nam in
2024 licht af in het verlaagde omzetsegment. Het totaal aantal concentraties met betrokkenheid
van private equity nam eveneens licht af (ca. 46 procent van de goedgekeurde concentraties
in 2024 t.o.v. 59 procent van de goedgekeurde concentraties in de periode van juli
2022 t/m december 2023). Ik vind het echter nog te vroeg daar harde conclusies aan
te verbinden. Zo valt bijvoorbeeld op dat tegelijkertijd het totaal aantal concentraties
waarbij een grote aanbieder met een kleine aanbieder samengaat juist relatief toeneemt
(ca. 25 procent van de goedgekeurde aanvragen in 2024 t.o.v. 20 procent van de goedgekeurde
aanvragen in de periode van 1 juli 2022 t/m 31 december 2023)8.

Conclusie en vervolg

De gegevens uit de Informatiekaart Concentraties in de zorg 2025 en de aanvullende monitor van de NZa naar de effecten van het loslaten van de verlaagde
omzetdrempels laten een stabiel beeld zien ten opzichte van voorgaande jaren. De wijziging
heeft niet geleid tot significante gevolgen voor het zorglandschap. Tegelijkertijd
wil ik niet het risico nemen dat zich evident onwenselijke concentraties kunnen voordoen
in de zorg. Bijvoorbeeld wanneer een fusie of overname ervoor zorgt dat de continuïteit
van zorg niet geborgd is en patiënten niet meer de zorg kunnen krijgen die zij nodig
hebben. Ik ben daarom voornemens de voorgenomen aanpassingen van de Zft van de toenmalig
Minister van VWS voor te zetten en daarmee de NZa meer mogelijkheden te geven om evident
onwenselijke fusies tegen te houden. Ik zal het wetsvoorstel voor het einde van 2025
aan uw Kamer aanbieden. Zoals beschreven in reactie op Kamervragen9 maak ik daarbij graag het voorbehoud dat dit een zeer ambitieus tijdspad is en afhangt
van reacties op de internetconsultatie en de toetsten die op dit moment worden uitgevoerd.
Alles overziend concludeer ik dat het vervallen van de verlaagde omzetdrempels nog
steeds gerechtvaardigd is.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
J.A. Bruijn