Brief regering : Advies SodM veiligheid ondergrondse waterstofopslag

Nr. 288 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 september 2025

Het kabinet heeft op 23 juli 2025 aan Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) gevraagd
te adviseren over welke aspecten zij belangrijk vindt bij de veiligheid van ondergrondse
waterstofopslag in Nederland. Op 12 augustus heeft SodM haar advies toegestuurd dat
u bij deze brief aantreft. Met deze brief gaat het kabinet hierop in.

Net als iedere andere activiteit in de ondergrond, kan waterstofopslag alleen gerealiseerd
worden als dit veilig en verantwoord kan. Er bestaat in Nederland al veel ervaring
met de opslag van energie in zoutcavernes (onder meer in de vorm van aardolie, aardgas
en stikstof). De opslag van waterstof in zoutcavernes is echter relatief nieuw.

Op 4 juli heeft het kabinet de Kamer de Nationale Agenda Ondergrondse Waterstofopslag1 (hierna: Agenda) gestuurd. Daarin wordt het belang van de ontwikkeling van ondergrondse
waterstofopslag uiteengezet en worden de diverse functies van waterstofopslag in het
energiesysteem geschetst. Ook beschrijft de Agenda de locaties waar opslag technisch
mogelijk is, en de benodigde randvoorwaarden en stappen om voldoende opslag tijdig
te realiseren.

Bij de totstandkoming van de Agenda zijn naast regionale overheden ook de wettelijke
adviseurs betrokken geweest. In dat kader heeft de gezant ondergrondse waterstofopslag
ook met SodM gesproken tijdens het formuleren van de Agenda. SodM heeft dus een belangrijke
rol gehad in de totstandkoming ervan. Het advies van SodM is geen reactie of aanvulling
op de Agenda, het betreft een algemeen advies over de veiligheid van ondergrondse
waterstofopslag.

Vijf aandachtspunten voor ontwikkeling waterstofopslag

Het voorliggende advies van SodM geeft vijf belangrijke aandachtspunten die de komende
tijd aandacht behoeven.

1. Transparante belangenafweging

SodM adviseert om transparant te zijn over hoe verschillende belangen worden meegenomen
en hoe deze worden afgewogen bij te maken beleidskeuzes. Hierbij geeft SodM aan dat
dit voor ondergrondse waterstofopslag extra raadzaam is, aangezien dit een relatief
nieuwe activiteit betreft.

Transparantie over de afweging van publieke belangen voor ondergrondse waterstofopslag
is zeer belangrijk. Dit is ook beschreven in het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)
uit 2023.2 Openheid over besluiten is tevens één van de beginselen van goed openbaar bestuur.3 Het advies van SodM sluit hier goed bij aan.

De Agenda is een goed voorbeeld van een document dat aangeeft hoe Nederland op de
lange termijn aan de slag gaat met waterstofopslag. Hiermee draagt het bij aan de
voorspelbaarheid en de openbaarheid van de uitrol van waterstofopslag in Nederland.
Daarnaast is het een voorbeeld van transparante en brede maatschappelijke belangenafweging.
De Agenda is mede tot stand gekomen door intensieve gesprekken met een groot aantal
partijen, waaronder kennisinstellingen, overheden en bedrijven. Ook is aandacht besteed
aan de wensen en zorgen van de omgeving van het eerste waterstofopslagproject, Hystock
in Zuidwending. Er wordt gewerkt aan een gezamenlijke toekomstvisie van het gebied,
aangezien hier relatief veel verschillende activiteiten plaatsvinden.

Daarbij zal, als één van actiepunten uit de Agenda (actiepunt 1), een veiligheidsrichtsnoer
voor waterstofopslag in zoutcavernes worden ontwikkeld. Bij het opstellen ervan worden
SodM, andere ministeries en experts op het terrein van ondergrondse waterstofopslag
betrokken.

Tot slot loopt in breder verband het proces om te komen tot een programma Duurzaam
Gebruik Diepe Ondergrond waarover het kabinet u eerder informeerde.4 Het programma leidt tot inzicht in de potentie van het gebruik van de diepe ondergrond
in relatie tot de verwachte toekomstige vraag naar energie en grondstoffen. Inzicht
in deze opgave maakt dat we het gebruik van de diepe ondergrond zorgvuldig kunnen
afwegen ten opzichte van andere nationale en regionale onder- en bovengrondse opgaven.

2. Omgang met risico’s en onzekerheden

SodM adviseert dat het belangrijk is om toe te lichten hoe er wordt omgegaan met risico’s
en onzekerheden. Een aantal specifieke risico’s en onzekerheden worden ook door SodM
benoemd. SodM geeft daarnaast aan dat overheids- en marktpartijen duidelijk moeten
maken hoe zij omgaan met onzekerheden in bestaande en toekomstige projecten. Hierbij
hoort ook het uitvoeren van maatregelen die de impact van onzekere effecten kunnen
verlagen, zoals aanvullend onderzoek en monitoring.

Uit het advies van SodM blijkt dat onzekerheid geen reden is om activiteiten, zoals
waterstofopslag, niet te doen. Immers zijn risico’s en onzekerheden nooit volledig
uit te sluiten bij alle activiteiten in de maatschappij. Dit geldt ook voor activiteiten
in de ondergrond. Het is belangrijk om vooral te kijken naar manieren om deze risico’s
en onzekerheden te verminderen, zoals door monitoring en onderzoek. Hier kan het kabinet
zich goed in vinden.

Waterstofopslag moet, net als alle andere mijnbouwactiviteiten, op een veilige en
verantwoorde manier plaatsvinden. Daarom wordt bij het beoordelen van de risico's
van ondergrondse waterstofopslag zorgvuldig te werk gegaan, waarbij uitvoerig gebruik
wordt gemaakt van alle kennis en expertise bij de wettelijke adviseurs. Ook wordt
er in omliggende landen op dit moment in de praktijk ervaring wordt opgedaan in eerste
(pilot-)projecten. Die ontwikkelingen volgen we nauwgezet zodat we kunnen leren van
de ervaringen die daar worden opgedaan.

Het is ook belangrijk om kennis over ondergrondse waterstofopslag openbaar te maken
en om open te communiceren over hoe er met risico’s en de bijbehorende onzekerheden
wordt omgegaan. Ook is het van belang om omwonenden actief en vroegtijdig te informeren.
Hierin zit een rol voor de initiatiefnemer van een project, maar ook voor het Rijk
en andere overheden. Transparantie is belangrijk voor het maatschappelijke vertrouwen
in waterstofopslag projecten. Voor dit onderwerp zal onder meer in het hiervoor geschetste
gebiedsproces daarom vanzelfsprekend aandacht zijn.

3. Geschikt veiligheidsbegrip voor de gehele levenscyclus

SodM adviseert om een breed veiligheidsbegrip te hanteren, bestaande uit fysieke veiligheid,
materiële schade en immateriële schade. Het is belangrijk om veiligheid eenduidig
en in samenhang te interpreteren. Dit is ook een van de actiepunten van de Agenda
(actiepunt 4). Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet om over dit soort begripskwesties
een besluit te nemen. Vanuit de Rijksoverheid zijn er uitgangspunten geformuleerd
voor het evenwichtig omgaan met veiligheids- en gezondheidsrisico's van het nieuwe
energiesysteem. Dit beleid is in 2022 per brief5 aan de Tweede Kamer gestuurd, en in 2025 zal de finale versie worden voorgelegd.
Het kabinet gaat hier ook in op begrippen als veiligheid en gezondheid. Bij de beoordeling
van activiteiten in de diepe ondergrond wordt in de vergunningverlening getoetst aan
normen. Daarom is in de herziening van de Mijnbouwwet aandacht voor het begrip veiligheid
en de norm(en) die daarmee samenhangen.

SodM adviseert om de beleving van veiligheid (in de vorm van immateriële schade) een
onderdeel te maken van het veiligheidsbegrip. Net als SodM vindt het kabinet het belangrijk
om zorgen van de omgeving serieus te nemen. Zoals in de Agenda is geschetst, kunnen
dialoog en betrokkenheid hier invulling aan geven. In de totstandkoming en uitvoering
van de Agenda zijn en worden burgers betrokken. Het denken op dit onderwerp staat
niet stil. Andere trajecten binnen mijn ministerie waarin het burgerperspectief aandacht
krijgt zijn het programma Duurzaam Gebruik Diepe ondergrond, waarin recent een (online)
consultatie heeft plaatsgevonden waaraan ruim 5000 burgers hebben deelgenomen.6 Ook wordt er gewerkt aan de herziening van de Mijnbouwwet, waarbij wordt nagedacht
over de betrokkenheid van de omgeving bij activiteiten in de diepe ondergrond. Hierbij
worden vanzelfsprekend de inzichten van de toezichthouder betrokken.

SodM stipt nog een belangrijk punt aan, namelijk dat de vergunninghouder voldoende
financiële middelen beschikbaar heeft voor het opruimen van hun activiteiten. Zoals
ook aangegeven in het achtergronddocument over het belang van zoutwinning7 verricht het kabinet op dit moment onderzoek naar de financiële positie van en benodigde
zekerheidstelling door zoutwinningsbedrijven voor het (toekomstig) opruimen van hun
activiteiten. Bij dit onderzoek is SodM betrokken.

4. Locatiekeuzes en scenario’s

SodM adviseert om nu al over (alternatieve) scenario’s na te denken voor waterstofopslaglocaties,
aangezien ondergrondse waterstofopslag maar op een beperkt aantal locaties mogelijk
is. SodM adviseert ook dat criteria voor locatiekeuzes kunnen bijdragen aan de navolgbaarheid
en consistentie van die keuzes, en dat het belangrijk is om het geheel van (toekomstige)
activiteiten integraal te bekijken voorafgaand aan een keuze voor een locatie.

In de Agenda is een adaptieve ontwikkelstrategie voor de realisatie van ondergrondse
waterstofopslag gepresenteerd, met drie werksporen. Hiermee wordt gestuurd op het
behalen van de minimale opslagbehoefte en wordt er tegelijkertijd flexibiliteit ingebouwd
om tijdig te kunnen opschalen. Dit sluit goed aan bij het advies van SodM.

In deze fase van de energietransitie bestaat namelijk nog veel onzekerheid over wanneer
de behoefte aan ondergrondse waterstofopslag ontstaat en hoe groot die behoefte is.
Er zijn veel factoren die bepalen welke rol waterstof uiteindelijk zal krijgen in
het energiesysteem van de toekomst en hoe groot die rol is. Daardoor is de bandbreedte
groot voor de benodigde hoeveelheid ondergrondse waterstofopslag. Ondanks de onzekerheid
van de toekomstige vraag, is het duidelijk dat er een behoefte aan waterstofopslagcapaciteit
ontstaat en dat hier een forse groei in moet plaatsvinden. Daarnaast kost de realisatie
van opslagprojecten erg veel tijd (minimaal tien tot vijftien jaar). Het is daarom
belangrijk om nu al keuzes te maken en de voorbereidende werkzaamheden te treffen
om tijdig de eerste noodzakelijke waterstofopslag te kunnen realiseren.

In het Programma Duurzaam Gebruik Diepe ondergrond wordt ook nader uitgewerkt waar
welke mijnbouwactiviteiten kunnen plaatsvinden en onder welke voorwaarden, waaronder
ook ondergrondse waterstofopslag. Een goede boven- en ondergrondse inpassing van mijnbouwactiviteiten
zijn hierin van groot belang.

5. Onderzoek en monitoring

SodM geeft aan dat het belangrijk is om te blijven investeren in doorlopende kennisontwikkeling
en monitoring. Het kabinet onderschrijft dit advies. Omgaan met risico's betekent
dat inzichten over de tijd zullen veranderen. Monitoring en onderzoek zijn belangrijke
instrumenten om dit te stimuleren. In dat kader is in 2017 het Kennisprogramma Effecten
Mijnbouw (KEM)8 ingericht dat tot doel heeft inzicht in mogelijke dreigingen en risico's van mijnbouwactiviteiten
in Nederland te vergroten. In dit kennisprogramma zijn en worden meerdere studies
uitgevoerd naar zoutwinning en opslag van waterstof in zoutcavernes.9 Ook is in 2023 gestart met het opzetten van het Sociale Effecten Mijnbouw (SEM-)panel
binnen het KEM. Dit panel zal onderzoeken laten uitvoeren naar de effecten van mijnbouw
op het welbevinden van personen en sociale structuren in de samenleving.10

Daarnaast is in artikel 41, lid 2, van de Mijnbouwwet vastgelegd dat de uitvoerder
metingen verricht naar bodembeweging ten gevolge van het opslaan van stoffen, tijdens
het opslaan en tot dertig jaar na het beëindigen van de opslag. Dat is in het geval
van waterstofopslag niet anders. De methode van monitoring maakt net als de tijdstippen
en plaatsen waar gemeten wordt, maken onderdeel uit van het meetplan, zoals vastgelegd
in artikel 30 van het Mijnbouwbesluit.

Het kabinet blijft ook ontwikkelingen in Europees verband volgen en zoekt de samenwerking
met andere landen die actief zijn met waterstofopslag. Zo leren we van elkaar en benutten
we elkaars methoden en technieken. Alles vanuit het besef dat samenwerking cruciaal
is om de energietransitie veilig en verantwoord verder te brengen.

Ten slotte

Het advies van SodM en de aandachtspunten die zij daarin benoemen, gaat behulpzaam
zijn bij de verdere uitwerking van de Nationale Agenda Ondergrondse Waterstofopslag.
De aandachtspunten raken grotendeels aan de beginselen van goed openbaar bestuur en
dat onderschrijft het kabinet ten zeerste. In generieke zin ziet het kabinet het advies
als een ondersteuning van de Agenda en de daarin opgenomen actiepunten die moeten
zorgen dat ondergrondse waterstofopslag op een veilige en verantwoorde manier kan
plaatsvinden.

Het advies vormt het startpunt om met SodM en de andere wettelijke adviseurs de noodzakelijke
beleidskaders hiervoor te ontwikkelen. Dit past ook in de doorlooptijden die met de
ontwikkeling van de ondergrondse waterstofopslag is gemoeid.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans