Brief regering : Opzet periodieke rapportage armoede en schulden

Nr. 815 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 september 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de onderzoeksopzet voor de periodieke rapportage
op het gebied van armoede en schulden.

1. Inleiding

In de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) is voor het jaar 2026 een periodieke rapportage geprogrammeerd
voor het thema armoede en schulden. Deze rapportage richt zich op het beleid op beleidsartikel 2
van de SZW-begroting1 dat aan armoede en schulden gerelateerd is. Een periodieke rapportage vormt het sluitstuk
van een beleidsthema op de SEA. Deze geeft op themaniveau een totaalbeeld van de bereikte
doeltreffendheid, doelmatigheid en de (gerealiseerde) voorwaarden hiervoor. Een periodieke
rapportage vormt een synthese van de evaluaties, monitors, IBO’s2 en andere onderzoeken die gedurende de 4- tot 7-jarige looptijd van een SEA-thema
zijn opgeleverd. Deze periodieke rapportages vervangen vanaf 2024 de eerdere «beleidsdoorlichtingen».
Op het thema armoede en schulden heeft niet eerder een eigenstandige beleidsdoorlichting
plaatsgevonden. Met de indeling van de SEA naar thema’s in 2022 is het armoede- en
schuldenbeleid als een apart thema aangemerkt. Voordien werd armoede en schulden meegenomen
in de bredere Beleidsdoorlichting artikel 2 SZW: Bijstand, Participatiewet en Toeslagenwet.
De laatste beleidsdoorlichting daarvan betrof de periode 2014–2018.3 De aankomende periodieke rapportage heeft betrekking op de periode 2019–2025.

2. Uitgangspunten

Doelen op het thema armoede en schulden

De doelen op het beleidsterrein armoede en schulden vloeien voort uit het strategische
doel van het Ministerie van SZW dat mensen een vangnet hebben als ze dat nodig hebben.
Met het Nationaal Programma Armoede en Schulden zet het kabinet specifiek in op de
volgende doelen.4

Armoede: (Kinder)armoede komt niet uit boven het referentiejaar 2024. De ambitie is,
mede in navolging van de motie Van Apeldoorn,5 en in lijn met de huidige trend,6 een verdere daling van de (kinder)armoedecijfers binnen de bestaande middelen.

• Voorkomen dat mensen in armoede terechtkomen

• Ondersteunen van mensen in armoede door de effecten van armoede te beperken

• Mensen helpen om vooruit te komen en uit armoede te raken

Schulden: Minder huishoudens krijgen en hebben problematische schulden

• Minder huishoudens gaan van beginnende naar problematische schulden

• Meer huishoudens stromen succesvol en duurzaam uit de problematische schulden

Bij bovenstaande doelen zet het kabinet in eerste instantie in op werk, als de beste
weg uit armoede en schulden voor veel mensen. Ik heb uw Kamer onlangs geïnformeerd
over het Nationaal Programma Armoede en Schulden.7 In de periodieke rapportage wordt natuurlijk ook teruggekeken naar het eerder gevoerde
armoede- en schuldenbeleid, waaronder de in 2022 ingezette «Aanpak geldzorgen, armoede
en schulden». Gezien de recente lancering van het Nationaal Programma Armoede en Schulden,
wil ik deze periodieke rapportage hoofdzakelijk richten op lessen die meegenomen kunnen
worden uit het eerdere beleid, om daarmee het huidige beleidsprogramma te voeden en
vooruit te helpen. In de bijlage is een visueel overzicht opgenomen van de beleidstheorie
zoals gehanteerd voor de «Aanpak geldzorgen, armoede en schulden».8

Inhoudelijke afbakening

Deze periodieke rapportage beslaat het beleid op artikel 2 dat gerelateerd is aan
het thema armoede en schulden, in zowel Europees als Caribisch Nederland. Dit betekent
dat het bijstand- en participatiebeleid buiten beschouwing blijft: er volgt een specifieke
periodieke rapportage over Bijstand & Participatie in 2027. Daarnaast vallen in bredere
zin de koopkrachtmaatregelen, inkomensbeleid en aanpalend beleid gevoerd door andere
departementen buiten de reikwijdte van deze rapportage. Tot slot geldt dat beleid
en uitvoering op het terrein van armoede en schulden in belangrijke mate decentraal
is georganiseerd. De rapportage richt zich echter voornamelijk op de aanpak en rol
van SZW. De reikwijdte van de rapportage betreft zodoende niet de gehele maatschappelijke
opgave op het terrein van armoede en schulden.9

Daarbij geldt voor Caribisch Nederland dat middelen van artikel 2 hoofdzakelijk op
een andere wijze zijn besteed dan voor Europees Nederland. Zo zijn middelen uit de
armoede- en schuldenenvelop, vanwege de grote armoedeproblematiek in Caribisch Nederland,
structureel ingezet om de minimumuitkeringen te verhogen.

Dit betekent dat Caribisch Nederland weliswaar onderdeel uitmaakt van de synthesestudie
in deze rapportage, maar dat de specifieke inzet op het verhogen van de minimumuitkeringen
wordt betrokken bij voorziene periodieke rapportages van de beleidsartikelen waar
de onderstand, Algemene Ouderdomsverzekering (AOV) en Algemene weduwen- en wezenverzekering
(AWW) onder vallen.

Budgettair beslag

De reikwijdte van de periodieke rapportage bestaat uit het beleidsinstrumentarium
dat gerelateerd is aan het thema armoede en schulden binnen – voornamelijk – artikel 2.
In de bijlage is een budgettair overzicht op hoofdlijnen opgenomen over de onderzoeksperiode.

Extern onderzoeksbureau

De periodieke rapportage zal worden aanbesteed. Het uitvoeren van het syntheseonderzoek
en opstellen van de periodieke rapportage door een extern bureau bevordert de onafhankelijkheid
van het onderzoek.

3. Opzet op hoofdlijnen

De periodieke rapportage armoede en schulden zal in ieder geval de volgende onderdelen
bevatten:10

– Een omschrijving van eerdere inzichtbehoeften en een samenvatting van bestaande inzichten.

– Een overzicht van het uitgevoerde evaluatieonderzoek waarmee invulling is gegeven
aan de inzichtbehoeften.

– Een meerjarig overzicht van de relevante uitgaven op de rijksbegroting en een indicatie
van de financiële gevolgen van het beleid voor de maatschappij.

– Een meerjarige beschrijving van de ontwikkeling van de gehanteerde beleidstheorie,
het ingezette beleidsinstrumentarium en de uitvoering van het beleid.

– Een overzicht van de uit individuele evaluaties verkregen inzichten in de (voorwaarden
voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van de ingezette beleidsinstrumenten en daarmee
samenhangende uitgaven.

– Een onderbouwde beoordeling van de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid
van de samenhangende beleidsinstrumenten en daarmee samenhangende uitgaven.

– Inzicht in oorzaken voor de mate van gerealiseerde doeltreffendheid en doelmatigheid
van de samenhangende beleidsinstrumenten van het beleid.

– Lessen voor het vergroten van de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid. Daarbij worden mogelijkheden beschreven voor het vergroten van doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid bij een gelijkblijvende inzet van financiële middelen.
Ook wordt ten minste één doelmatige optie geschetst waarmee een besparing van 20%
op de budgettaire grondslag van het beleidsthema kan worden gerealiseerd, inclusief
de maatschappelijke effecten van deze optie. Daarnaast wordt ook ten minste één optie
geschetst met daarin de maatschappelijke baten die gerealiseerd zouden kunnen worden
bij een intensivering van 20% op de budgettaire grondslag van het beleidsthema.11

– De belangrijkste resterende kennis- en inzichtlacunes met het oog op verdere verbetering
in het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleidsthema.

– Een beschrijving van de wijze waarop de onafhankelijkheid van de periodieke rapportage
is gewaarborgd.

Onderzoeksvragen

De te hanteren onderzoeksvragen dienen op te leveren dat in ieder geval de hierboven
beschreven onderdelen worden uitgewerkt in de periodieke rapportage. In de basis gaat
het erom dat de onderzoeksvragen een zo uitgebreid mogelijk beeld geven van de effectiviteit,
efficiëntie en impact van het beleid op het thema armoede en schulden. De onderzoeksvragen
zullen in samenspraak met het externe onderzoeksbureau worden uitgewerkt en gespecificeerd.
Aangezien het beleidsterrein in de onderzoeksperiode behoorlijk in beweging is geweest,
willen we daarbij – aanvullend op bovenstaande onderdelen – middels de rapportage
ook in beeld brengen hoe het beleid zich in deze periode heeft ontwikkeld. Bovendien
willen we, naast doeltreffendheid en doelmatigheid, in de periodieke rapportage ook
nader ingaan op doelbereik. Tot slot leggen we – gezien de breedte en complexiteit van het beleidsterrein en
de wens om het huidige beleid met lessen te voeden – de nadruk op de beleidsinstrumenten
van grotere (financiële) omvang die worden voortgezet in het Nationaal Programma Armoede
en Schulden.

Onderzoeksmethoden

De periodieke rapportage betreft een syntheseonderzoek. Voor de onderzoeksmethoden
kan bij het onderzoek langs de hierboven aangegeven lijnen worden gedacht aan literatuuronderzoek.
In de bijlage is reeds een overzicht opgenomen van beschikbare evaluaties en onderzoeken
uit de onderzoeksperiode, die ten minste bij deze periodieke rapportage worden betrokken.
Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de verschillende monitors die bestaan op
het thema armoede en schulden.12 Aanvullend kunnen bijvoorbeeld ook interviews en/of focusgroepen met beleidsmakers
en uitvoerders van instrumenten van waarde zijn voor een beter begrip van de instrumenten
en de overkoepelende aanpak op het thema armoede en schulden. De te gebruiken onderzoeksmethoden
zullen met het externe onderzoeksbureau verder worden gespecificeerd.

4. Borging kwaliteit en planning

De aanbestedingsdocumenten voor het onderzoeksbureau worden opgesteld in overleg met
onafhankelijke deskundigen op het terrein van methodologie en het beleidsterrein armoede
en schulden. De in deze brief beschreven opzet van de periodieke rapportage zal met
deze deskundigen worden afgestemd en gespecificeerd. Daarnaast zal een begeleidingscommissie
worden ingesteld. Deze commissie zal de komende maanden worden samengesteld. Naast
een onafhankelijke voorzitter en de genoemde deskundigen zal deze in ieder geval bestaan
uit ambtelijke vertegenwoordigers van de Ministeries van SZW (zowel de programmadirectie
Armoede en Schulden als directie Financieel-Economische Zaken) en Financiën (Inspectie
der Rijksfinanciën). Medeoverheden, partijen uit het veld en ervaringsdeskundigen
zullen ook worden betrokken in het onderzoeksproces.

Ik streef ernaar begin 2026 met het syntheseonderzoek te starten en uw Kamer voor
het eind van dat jaar te informeren over de uitkomsten van de periodieke rapportage
en het oordeel van de onafhankelijke deskundigen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.N.J. Nobel

Bijlage I: Budgettair overzicht

Het budgettair beslag betreft het beleid in de onderzoeksperiode 2019–2025 gerelateerd
aan het thema armoede en schulden, dat gefinancierd wordt uit artikel 2 van de SZW-begroting.
Aanvullend hierop vormen specifiek ook de middelen voor de versterking van de gemeentelijke
dienstverlening op het vlak van armoede en schulden onderdeel van deze periodieke
rapportage, aangezien deze toewijzing deel uitmaakte van de «Aanpak geldzorgen, armoede
en schulden». Dit betrof een structurele toevoeging aan het Gemeentefonds van € 40
miljoen (zie onderstaande tabel).

Bijlage II: Evaluaties en onderzoeken

2025

• Wat werkt in de dienstverlening voor mensen met geldzorgen: onderzoek naar laagdrempelige
financiële dienstverlening

• Evaluatie vroegsignalering Wet gemeentelijke schuldhulpverlening

• Opbouw van problematische schulden: van eerste vordering tot de aanvraag van een schuldregeling

• Validiteit, proportionaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid van ophogingen: een
onderzoek naar de invordering van schulden door CRI-partijen (in voorbereiding)

• Verkorting minnelijke trajecten: gevolgen en aandachtspunten (in voorbereiding)

• Wetsevaluatie en 5% regeling beslagvrije voet (in voorbereiding)

• Evaluatie adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind (in voorbereiding)

2024

• IBO problematische schulden «Naar een beter werkende schuldenketen», inclusief bijlagen:

o Internationale vergelijking problematische schulden

o Maatschappelijke kosten problematische schulden

• Tussentijdse evaluatie en verdiepend onderzoek wet Vbvv

• Verkenning Toekomstborging Schuldenknooppunt

• Schuldenproblematiek in beeld (meerjarig)

• Onderzoeksprogramma CPB Inkomensschokken

• De weg naar een schone lei: onderzoek naar de doeltreffendheid van de gemeentelijke
schuldhulpverlening

• Kennis- en onderzoeksprogramma energiearmoede TNO (meerjarig)

• Derde voortgangsrapportage aanpak geldzorgen, armoede en schulden

• Positie van schuldeisers in schuldregelingstrajecten

2023

• Eerste voortgangsrapportage aanpak geldzorgen, armoede en schulden

• Tweede voortgangsrapportage aanpak geldzorgen, armoede en schulden

• Evaluatie Besluit breed moratorium Wet gemeentelijke schudhulpverlening

• Commissie sociaal minimum Caribisch Nederland

• Commissie sociaal minimum. Een zeker bestaan: naar een toekomstbestendig stelsel van
het sociaal minimum

2022

• Aanpak geldzorgen, armoede en schulden + Implementatieplan

• Evaluatie intensivering armoede- en schuldenaanpak

• Verkenning stelsel schuldhulpverlening

• Aanbieders schuldbemiddeling

2021

• Vervolgevaluatie bestuurlijke afspraken kinderarmoede

• Eindrapport ophogingen

• Evaluatie Brede Schuldenaanpak

• Kansrijk armoedebeleid voor kinderen

• MKBA kwetsbare jongeren

• Huishoudens in de rode cijfers: schuldenproblematiek in beeld sinds corona

2020

• Beleidsdoorlichting artikel 2 SZW: Bijstand, Participatiewet en Toeslagenwet

• Campagne-effectonderzoek «schuldvrij»

• Schulden problematiek in beeld: Huishoudens met geregistreerde problematische schulden
2015–2018

• Huishoudens in de rode cijfers 2020

• Evaluatie Subsidieregeling armoede en schulden

• Schuld opgelost! Financieel zelfredzaam? Uitvoering schuldhulpverlening nader bekeken

• Op weg naar financiële zelfredzaamheid: Rode draden inspectieonderzoeken schuldhulpverlening
en aandachtspunten vervolgonderzoek

• Tussenevaluatie Bestuurlijke Afspraken Kinderarmoede

2019

• Verkennend onderzoek Europese incassomodellen

• Onderzoek onder overheidsschuldeisers aan mensen met betalingsachterstanden wanneer
sprake is van schrijnende omstandigheden bij de schuldenaar, met specifieke aandacht
voor (ex)dak- en thuisloze jongeren

• Realisatie vereenvoudiging vaststelling beslagvrije voet

• Eindrapport verrijking businesscase gegevensuitwisseling derdenbeslag

• Aansluiting gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke
schuldsanering

• Realisatie vereenvoudiging vaststelling beslagvrije voet

Bijlage III: Visuele weergave beleidstheorie

In de onderzoeksperiode is het armoede en schulden beleid in beweging geweest. Hieronder
wordt de beleidstheorie weergegeven zoals opgenomen in het Implementatieplan van de
«Aanpak geldzorgen, armoede en schulden».13

Beoogde resultaten van de voorgestelde acties en bijdrage aan armoededoelstellingen

Beoogde resultaten van voorgestelde acties en bijdrage aan schuldendoelstelling