Brief regering : Stand van zaken diverse onderwerpen Autoriteit Consument en Markt (ACM)

Nr. 243
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 juli 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken van diverse onderwerpen
met betrekking tot de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM). De ACM is een toezichthouder
die zich inzet om markten goed te laten werken voor mensen en bedrijven, nu en in
de toekomst. In goed functionerende markten concurreren bedrijven eerlijk met elkaar
en benadelen zij niemand met oneerlijke praktijken. De ACM wordt gezien als een toegankelijke,
deskundige en navolgbare toezichthouder1. Het is noodzakelijk dat de ACM in staat is om tijdig in te spelen op marktontwikkelingen,
omdat maatschappelijke ontwikkelingen en gebeurtenissen markten uit evenwicht kunnen
brengen. Een effectieve toezichthouder kan ongewenste marktuitkomsten voor de samenleving
zo veel mogelijk voorkomen.

Deze brief behandelt de stand van zaken ten aanzien van de volgende onderwerpen:

• Reactie op jaarverslag ACM 2024

• Reactie op wetgevingsbrief ACM

• Aankondiging evaluatie ACM 2025

• Onderzoeken ACM-organisatie

Jaarverslag ACM 2024

Op 18 maart 2025 heeft de ACM haar jaarverslag 2024 aan beide Kamers der Staten-Generaal
en aan mij aangeboden 2. In het jaarverslag verantwoordt de ACM zich over de uitvoering van haar wettelijke
taken. Bij deze geef ik daar een reactie op. Het jaarverslag geeft een goed beeld
van waar de ACM zich mee bezig houdt en waar zij als organisatie voor staat.

Toezicht en nieuwe taken

De ACM heeft in 2024 drie grote transities centraal gesteld: energie, digitaal en
verduurzaming. Op energiegebied heeft de ACM onder meer een breed pakket aan maatregelen
gepresenteerd ter verbetering van de benutting van de netcapaciteit. De ACM heeft
haar toezicht op de financiële positie van energieleveranciers aangescherpt om het
risico op faillissementen met nadelige gevolgen voor consumenten te beperken. De ACM
is strenger bij het verlenen van vergunningen aan nieuwe leveranciers en in haar toezicht
op energieleveranciers die al een vergunning hebben. In enkele gevallen heeft de ACM
leveringsvergunningen ingetrokken. Ook heeft de ACM aandacht besteed aan misleidende
werving door energieleveranciers.

In het kader van het toezicht op een veilige en betrouwbare digitale economie waarschuwde
de ACM voor bepaalde dropshippers, haalde zij een onbetrouwbare webshop uit de lucht
en zette de ACM zich in om het gebruik van (online) nepreviews en nepkortingen tegen
te gaan. De ACM legde een boete van ruim 1,1 miljoen euro op aan de game-ontwikkelaar
van Fortnite wegens misleiding. Samen met Europese toezichthouders was er aandacht
voor onder meer Meta, Apple, Vinted en Tinder, met name op het gebied van het verstrekken
van juiste informatie. Op het gebied van duurzaamheid pakte de ACM onder andere misleidende
en onjuiste duurzaamheidsclaims van diverse bedrijven aan. Consumenten kunnen dan
een beter geïnformeerde keuze maken en het bevordert het gelijke speelveld voor bedrijven.

Ik waardeer het dat de ACM het proces rondom haar uitvoerbaarheid- en handhaafbaarheidstoets
(UHT) dit jaar evalueert, gezien de impact van nieuwe regelgeving en taken voor de
toezichthouder. Ik ga graag nader in gesprek met de ACM over de uitkomsten van deze
evaluatie.

Raad van Advies

De groei van de ACM de afgelopen jaren vraagt om aanpassingen van de interne organisatie.
In dit kader is in 2024 een Raad van Advies ingesteld. De Raad van Advies adviseert
het bestuur van de ACM over strategie en andere organisatorische aangelegenheden.

Kerncijfers

Het jaarverslag bevat een aantal kernstatistieken van de ACM over onder meer het aantal
onderzoeken en boetes en gerechtelijke uitspraken.

De ACM startte in 2024 minder onderzoeken dan het jaar ervoor. Dit kan worden verklaard
doordat veel capaciteit is gestoken in de in 2023 begonnen onderzoeken die in 2024
doorliepen. Dat leidt vervolgens wel tot een stijging van ruim 60% in het aantal afgeronde
onderzoeken in 2024. Het aantal opgelegde boetes is nagenoeg gelijk gebleven. Het
bedrag aan opgelegde boetes is in 2024 licht gestegen, maar is de afgelopen drie jaar
sterk gedaald ten opzichte van voorgaande jaren. Daarbij valt met name een flinke
terugval bij mededinging op. Deels wordt de daling verklaard doordat de hoogte van
de boete in belangrijke mate afhankelijk is van de omzet van de betreffende onderneming.
Ook maakt de ACM terecht keuzes ten aanzien van de meest effectieve interventie. Al
mogen boetes geen doel op zich zijn, deze dragen wel bij aan de afschrikwekkende werking
van toezicht. Dit blijft daarom voor mij een aandachtspunt.

Wetgevingsbrief

De ACM brengt advies uit over het aannemen van nieuwe en het intrekken van verouderde
regelgeving, waar dit raakt aan de expertise van de ACM. In dit kader heeft de ACM
dit jaar voor het eerst een wetgevingsbrief bij haar jaarverslag toegevoegd. Daarbij
is dit keer de keuze gemaakt om hierin de nadruk te leggen op mogelijk verouderde
regelgeving en het verminderen van regeldruk en het reduceren van onnodige lasten
voor de ACM zelf.

In september van dit jaar zal de ACM een openbare consultatie organiseren waarbij
marktpartijen kunnen wijzen op regeldruk, ter voorbereiding op de wetgevingsbrief
bij het jaarverslag 2025. Ik juich dit initiatief van de ACM toe. Hieronder zal ik
op de aan mij gerichte onderwerpen uit de wetgevingsbrief reageren, mede namens de
Minister Infrastructuur en Waterstaat voor luchtvaart en de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) voor de spoormarkt.

Mededinging

De ACM signaleert in de wetgevingsbrief dat het toezicht op fusies en overnames op
dit moment onvoldoende efficiënt en effectief is. Enerzijds moeten veel fusies en
overnames worden gemeld en beoordeeld die boven de omzetdrempels uitkomen maar geen
concurrentieproblemen veroorzaken. Anderzijds glippen fusies en overnames die onder
de drempels vallen maar wel problemen kunnen veroorzaken, door de mazen van het toezicht.
Ik ondersteun daarom het voorstel van de ACM om de generieke omzetdrempels voor concentratiecontrole
te verhogen. Daarnaast onderzoek ik diverse oplossingsrichtingen, waaronder de inroepbevoegdheid,
om mogelijk problematische fusies die onder de omzetdrempels vallen, onder het toezicht
van de ACM te brengen. Middels een aparte brief wordt uw Kamer hierover geïnformeerd.

Telecom

De ACM signaleert terecht dat de mogelijkheid tot het reserveren van nummers al in
2007 uit de Telecommunicatiewet is geschrapt, terwijl hier in verschillende artikelen
in de Regeling beperking toekenning nummers nog steeds over wordt gesproken. Dit leidt
bij marktpartijen tot verwarring. En over het Besluit opgedragen telecommunicatiediensten
BES stelt de ACM dat die een tegenstrijdigheid bevat op het punt van eventuele deelbaarheid
van de concessieverplichtingen. Ik zal de gevraagde aanpassingen in deze regels doorvoeren
om de tegenstrijdigheden op te lossen.

De ACM constateert dat er enkele problemen zijn bij de doorbelasting van haar (toezicht)kosten.
Ik ben het met de ACM eens dat er een efficiëntere oplossing kan worden gevonden voor
de facturatie van de toezichtkosten en het opvragen van omzetinformatie. Oplossingen
hiervoor vergen meer tijd. Met de ACM moet worden onderzocht wat mogelijk is en welke
regels daarvoor moeten worden aangepast. Het uitgangspunt blijft dat de markt in lijn
met «Maat Houden 2014»3 de toezichtskosten van de ACM draagt tenzij er gegronde redenen zijn hiervan af te
wijken. Ik verwacht dit samen met de ACM deze zomer uitgewerkt te hebben, waarna indien
nodig, de wetgeving op die punten aangepast zal worden.

Spoormarkt en luchtvaart

De ACM adviseert om te onderzoeken of er kan worden afgeweken van de Europese verplichting
om een economische evenwichtstoets uit te voeren als duidelijk is dat er onvoldoende
capaciteit op het spoor is om op hetzelfde traject zowel treindiensten onder een concessie
als in open toegang uit te voeren. Daarnaast vraagt de ACM de Minister van IenW om
hierover het gesprek met de Europese Commissie aan te gaan.

De Staatssecretaris van IenW vindt het niet opportuun om dat nu te doen. Er is voor
gekozen om twee aparte procedures te volgen voor de melding van nieuwe treindiensten
bij de ACM en de aanvraag voor capaciteit voor die diensten bij ProRail4. Pas een aantal maanden voor ingang van de dienstregeling wordt duidelijk welke spoorcapaciteit
er beschikbaar is. Als de ACM pas een economische evenwichtstoets uit zou voeren nadat
duidelijk is of er capaciteit beschikbaar is, zou er weinig tijd zijn om de toets
uit te voeren en zouden opentoegang-vervoerders nog later zekerheid krijgen of ze
de treindiensten uit mogen voeren.

In haar overwegingen geeft de ACM aan dat Nederland een relatief vol spoor heeft en
wettelijke regels die concessieverkeer prioriteit geven bij schaarste aan capaciteit.
Er vinden momenteel onderhandelingen plaats over een nieuwe Europese verordening over
capaciteitsmanagement. Hierin wordt gesproken over prioriteitsregels voor capaciteitstoedeling
bij schaarste. De Nederlandse regels voor capaciteitsverdeling zullen, zodra er een
akkoord is bereikt in de EU, in lijn moeten worden gebracht met de nieuwe Europese
verordening. In de onderhandelingen over de algemene oriëntatie op de verordening
kreeg de Nederlandse wens om met voorrangsregels en garanties voor uitvoering van
openbare dienstcontracten (concessies) te kunnen werken overigens geen enkele steun.5 De Staatssecretaris van IenW gaat ook over de andere punten die de ACM op het gebied
van de Spoormarkt en het Stadsvervoer aankaart, graag met de ACM in gesprek om te
kijken waar de geconstateerde punten verbeterd kunnen worden, zoals een betere vormgeving
van de benchmark bij stadsvervoer of beperking van de administratieve last bij de
handhaving van de gescheiden boekhouding.

Voor wat betreft luchtvaart zal op basis van het «Evaluatieonderzoek naar de werking
van de tariefregulering op Schiphol» naar mogelijke verbeterpunten worden gekeken.6 Hierbij wordt specifiek aandacht besteed aan het bevorderen van de dialoog tussen
Schiphol en haar gebruikers.

Evaluatie ACM 2025

Dit jaar vindt de vijfjaarlijkse wettelijke evaluatie van de ACM plaats. Het evaluatieonderzoek
heeft tot doel de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van de ACM
vast te stellen en daarover een oordeel te geven. Het gaat hierbij om het functioneren
van de ACM ter uitvoering van haar wettelijke taken op basis van de geldende wet-
en regelgeving tijdens de evaluatieperiode, welke voor deze evaluatie loopt van 1 april
2020 tot en met 31 maart 2025.

De centrale onderzoeksvraag bij de evaluatie van de ACM richt zich op in hoeverre
de ACM in de evaluatieperiode haar primaire taken doeltreffend en doelmatig heeft
uitgevoerd. De ACM wordt geëvalueerd aan de hand van de toetsingscriteria die voortvloeien
uit de Kaderstellende Visie op Toezicht. De evaluatie zal zich vooral richten op de
toezichtstaken van de ACM en minder op de bedrijfsvoering. Voor wat betreft de bedrijfsvoering
kunnen de onderzoekers namelijk gebruik maken van recent uitgevoerde onderzoeken zoals
hierna in deze brief benoemd.

Ik verwacht de bevindingen van het onderzoeksbureau richting het einde van het jaar
te ontvangen. Ik zal de evaluatie, voorzien van mijn reactie, vervolgens aan uw Kamer
sturen.

Onderzoeken ACM-organisatie

Sinds de instelling van de ACM in 2013 is de omvang van het toezicht door de ACM toegenomen
en van aard aan het veranderen, bijvoorbeeld als gevolg van nieuwe wetgeving ten aanzien
van digitale markten. Deze ontwikkeling heeft in de bestuurlijke relatie tussen ACM
en het departement geleid tot hernieuwde aandacht voor het functioneren van de ACM
als organisatie, in het bijzonder de vraag of de organisatie van de ACM voldoende
toekomstbestendig is ingericht. In dit kader heeft de ACM de wens geuit om een zbo
met rechtspersoonlijkheid te worden.

Een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid kan geen gebruik meer maken van de Rijksfaciliteiten
op het gebied van bedrijfsvoering (zoals ICT, personeel en huisvesting). Alleen na
een toetsing op onder andere aanbestedingsregels en de Wet Markt en Overheid zou een
verzoek daartoe door de Minister van BZK kunnen worden ingewilligd7. Op dit moment is enkel het bestuur van de ACM ingesteld als zbo zonder eigen rechtspersoonlijkheid.
Daarmee is geborgd dat de besluitvorming van de ACM onafhankelijk van de politiek
kan plaatsvinden. De huidige vormgeving brengt onder meer met zich mee dat het personeel
van de ACM in dienst is van het Ministerie van Economische Zaken en aan de ACM ter
beschikking wordt gesteld.

Mede naar aanleiding van deze wens van de ACM om een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid
te worden is, in opdracht van het Ministerie van EZ en de ACM, een onderzoek uitgevoerd
door PwC en is een advies opgesteld door bestuurlijk adviseurs De Leeuw en Borstlap.8 Hierbij deel ik deze onderzoeken met uw Kamer. Er is onderzocht of de huidige governance
en het sturingsmodel voldoende toekomstbestendig zijn en of de verantwoordelijkheidsverdeling
op het gebied van bedrijfsvoering tussen het Ministerie van EZ en de ACM verbetering
behoeft. Ook is gekeken of de huidige stand van de bedrijfsvoering een eventuele stap
naar een zbo met rechtspersoonlijkheid mogelijk maakt.

In beide onderzoeken wordt de conclusie getrokken dat toekomstbestendig toezicht door
de ACM het beste wordt geborgd als de ACM een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid
zou worden. De Leeuw en Borstlap concluderen dat de huidige sturing en governance-instrumenten
van de ACM onvoldoende effectief en onvoldoende toekomstbestendig zijn, gegeven maatschappelijke,
politieke, beleids- en organisatieontwikkelingen. Een toekomstbestendige governance
en sturing vragen, volgens de onderzoekers, om een wettelijk verankerde, democratisch
gelegitimeerde positionering voor zowel bestuur als organisatie en een bedrijfsvoering
die op orde is.

PwC concludeert dat er problemen zijn in de bedrijfsvoering van de ACM, waardoor er
op bepaalde vlakken niet, of in mindere mate, wordt voldaan aan relevante standaarden
of rijkskaders. De aandacht hiervoor is, zowel bij de ACM als het Ministerie van EZ,
in het verleden niet optimaal geweest. Bovendien ontbreekt er volgens PwC duidelijkheid
ten aanzien van de aansturing van de bedrijfsvoering in de relatie tussen het Ministerie
van EZ en de ACM.

Op basis van de onderzoeken is mijn voorganger met de ACM in gesprek gegaan. Ik hecht
grote waarde aan de continuïteit van de ACM als belangrijke toezichthouder. Daarvoor
is een solide bedrijfsvoering essentieel. Een herziening van de organisatievorm van
de ACM is een ingrijpende wijziging die zorgvuldige voorbereiding en een politieke
weging vereist. De verdere besluitvorming over het organisatiemodel laat ik gezien
mijn demissionaire positie over aan mijn opvolger. Het is allereerst belangrijk dat
voldoende tijd en aandacht kan uitgaan naar de noodzakelijke verbeteringen in de bedrijfsvoering.
De ACM heeft inmiddels een verbetertraject opgestart dat in samenwerking met het Ministerie
van EZ wordt uitgevoerd. De Audit Dienst Rijk (ADR) heeft een periodiek controlerende
en adviserende rol in dit traject, die eveneens aansluiten op de bovengenoemde begrotings-
en verantwoordingscyclus. Ik voer hierover regelmatig overleg met de ACM en zal de
voortgang nauwlettend volgen en uw Kamer daarover op aansluitende momenten informeren.

De Minister van Economische Zaken,
V.P.G. Karremans