Brief regering : Concept 8e actieprogramma Nitraatrichtlijn voor consultatie en advisering Commissie voor de Milieueffectrapportage

Nr. 607
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2025

In mijn brief van 12 juni1 jongstleden over de voortgang van het 8e actieprogramma Nitraatrichtlijn heb ik aangegeven om in juli mijn voorgenomen invulling
van het 8e actieprogramma voor te leggen aan de Commissie voor de Milieueffectrapportage (hierna:
Commissie MER) voor advies en tegelijkertijd het actieprogramma ter inzage te leggen
en voor internetconsultatie aan te bieden. De uitkomsten van de doorrekening van de
verschillende maatregelpakketten, zoals aangekondigd in mijn brief van 11 april jl.2, door Wageningen University & Research (WUR) zijn nu beschikbaar (bijlage). Met de
uitkomsten van deze studie ben ik voornemens het concept 8e actieprogramma (bijlage) voor te leggen voor internetconsultatie. Gedurende een periode
van zes weken is er voor eenieder de gelegenheid om inbreng te leveren op het concept
8e actieprogramma.

Het voorgenomen actieprogramma is opgezet langs de lijnen die ik in mijn voornoemde
kamerbrief van 11 april jl. heb geschetst. Met het voorgenomen 8e actieprogramma zet ik erop in om in alle verschillende gebieden in Nederland de norm
van 50 mg/l nitraat in het uitspoelend grondwater in de wortelzone te halen en eutrofiëring
van het oppervlaktewater te voorkomen en te verminderen. In voornoemde brief heb ik
toegelicht dat er, met voortzetting van de maatregelen uit het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en de derogatiebeschikking 2022–2025, nog opgaven
resteren in de gebieden zand zuid en löss om het doel voor 50 mg/l in grondwater te
halen. Voor oppervlaktewater zijn er verspreid over Nederland nog gebieden waar de
kwaliteit van het oppervlaktewater nog niet goed is als het gaat om nutriënten afkomstig
van de landbouw. Daarom zet ik grotendeels de lijn van de maatregelen uit het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking 2022–2025 voort en vul ik dat aan in die
gebieden waar dat nodig is. Tegelijkertijd wil ik ook verlichting bieden in gebieden
waar dat gezien de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit in Nederland kan. Met deze
brief neem ik u mee in de vervolgstappen die zijn gezet sinds de brief van 11 april
jl. over de hoofdlijnen van het 8e actieprogramma. Deze stappen zijn nodig om met het 8e actieprogramma voldoende verbetering van de waterkwaliteit voor grond- en oppervlaktewater
te laten zien in die gebieden die nog niet voldoen. Hierbij zoek ik steeds de balans
tussen de bescherming van de waterkwaliteit, bedrijfseconomische effecten en draagvlak
bij landbouwers.

Hierna licht ik voor een aantal onderwerpen, de keuze voor verdere invulling van de
hoofdlijnen van het 8e actieprogramma en de vervolgstappen toe met betrekking tot bedrijfsgerichte doelsturing
op grondwaterkwaliteit.

Invulling generieke maatregelen

In voornoemde brief over de hoofdlijnen van het 8e actieprogramma heb ik de contouren geschetst van de mogelijke generieke maatregelpakketten
voor het 8e actieprogramma. Voor wat betreft de actualisatie van de stikstofgebruiksnorm zijn
voor zes percentages (3%-5%-8%-15% en 20%) van generieke verlaging van de stikstofgebruiksnorm
het effect op de waterkwaliteit doorgerekend. Dit laat, mede ten opzichte van de huidige
20% korting op de stikstofgebruiksnormen in NV-gebieden, onvoldoende verbetering van
de grondwaterkwaliteit zien, met name in de regio zand zuid en löss. Het voorgestelde
maatregelpakket dat gebaseerd is op de actualisatie van de stikstofgebruiksnormen
gericht op het behalen van de 50 mg/l nitraat in het grondwater in alle zandregio’s
(zand noord, zand midden en zand zuid en löss) zie ik als het meest perspectiefvol
in de balans tussen het behalen van de doelen van de Nitraatrichtlijn, de bedrijfseconomische
effecten op het agrarische bedrijf en het draagvlak bij landbouwers.

De uitkomsten van de doorrekening van de verschillende mogelijke maatregelpakketten
ten behoeve van het 8e actieprogramma nopen tot verdere invulling van het geschetste spoor van generieke
maatregelen in het concept 8e actieprogramma op een aantal punten gericht op het behalen van de 50 mg/l nitraat
in het grondwater en op terugdringen van eutrofiëring in het oppervlaktewater. Deze
verdere invulling op het generieke spoor betreft de aanpassing van de stikstofgebruiksnormen
en de aanwijzing van aandachtsgebieden oppervlaktewater voor stikstof en fosfor.

Aanpassing van de stikstofgebruiksnormen

Het generieke maatregelpakket is nodig om enerzijds de huidige waterkwaliteit te behouden
en anderzijds, in de gebieden met een waterkwaliteitsopgave (grond- en oppervlaktewater),
de waterkwaliteit te verbeteren. Gezien de uitkomsten van de doorrekening van de WUR
op de verschillende maatregelpakketten ten behoeve van het 8e actieprogramma, kies ik er voor om de actualisatie van de stikstofgebruiksnormen
als vertrekpunt te nemen in de voorgenomen aanpassing van de stikstofgebruiksnormen.
Hiermee sluiten de stikstofgebruiksnormen beter aan op het doel van 50 mg/l nitraat
in het grondwater in relatie tot de grondsoort en de teelt van gewassen.

De CDM zal binnenkort een advies verstrekken over de actualisatie van de totale stikstofgebruiksnormen
in de gebieden zand noord, zand midden, zand zuid en löss gericht op het behalen van
het doel van 50 mg/l nitraat in het grondwater. Op basis van dit advies zal dit in
de gebieden zand noord, zand midden, zand zuid en löss leiden tot een aanpassing van
de totale stikstofgebruiksnorm. De hoogte van de aanpassing van de stikstofgebruiksnorm
is afhankelijk van de opgave voor de grondwaterkwaliteit en het bemestingsadvies.
Dit kan betekenen dat in bepaalde gebieden voor bepaalde gewassen de totale stikstofgebruiksnorm
moet worden aangescherpt en dat in andere gebieden, waar de norm 50 mg/l nitraat ruimschoots
wordt gehaald, er ruimte is voor enige versoepeling van de totale stikstofgebruiksnorm,
waarbij de 50 mg/l nitraat in het uitspoelend grondwater niet wordt overschreden.

In sommige gebieden is aanvullende inzet nodig om de stikstofbelasting van het oppervlaktewater
vanuit de landbouw terug te dringen. Hiermee wordt eutrofiëring van het oppervlaktewater
voorkomen en verminderd. Om die reden zal in specifieke gebieden (aandachtsgebieden
voor stikstof) een korting van de stikstofgebruiksnorm volgen afhankelijk van de mate
waarin het oppervlaktewater verwijderd is van het behalen van het betreffende stikstofdoel
vanuit de Kaderrichtlijn Water (KRW) voor zover het de landbouw betreft. Hiermee ben
ik voornemens de geactualiseerde stikstofgebruiksnorm niet hoger te laten zijn dan
wat past bij de opgave in een specifiek aandachtsgebied, en de korting die nodig is
ter verbetering van de oppervlaktewaterkwaliteit in de aandachtsgebieden in alle gevallen
niet hoger te laten zijn dan 20%. De komende periode zal ik deze systematiek verder
uitwerken. In aandachtsgebieden waar alleen fosfor het probleem is, zal geen korting
(meer) gelden op de stikstofgebruiksnorm.

In mijn brief van 11 april jl. heb ik ook toegelicht dat ik verwacht dat er ondanks
mijn inzet met het 8e actieprogramma nog een (regionale) restopgave resteert, ook het met oog op het voldoen
aan de doelen van de KRW. Met regionale overheden (provincies en waterschappen) blijf
ik in gesprek over het adresseren van die opgave.

Aanwijzing aandachtsgebieden stikstof en fosfor

Om de gebiedsgerichte opgave voor de oppervlaktewaterkwaliteit het hoofd te bieden
zal ik aandachtsgebieden voor stikstof en fosfor aanwijzen. In deze zogenaamde aandachtsgebieden
zullen maatregelen nodig zijn ter vermindering van de verontreiniging van stikstof
en/of fosfor. Voor deze aanwijzing van aandachtsgebieden wordt gebruikgemaakt van
de geactualiseerde bronnenanalyse. Bijgevoegd treft u de «Landelijke bronnenanalyse nutriënten oppervlaktewaterlichamen Kaderrichtlijn Water,
juni 2025» aan (bijlage). Deze actualisatie is door Wageningen Environmental Research opgesteld,
hierbij is gebruikgemaakt van de kennis en data van alle waterschappen. Met de geactualiseerde
bronnenanalyse en actuele gegevens over de status van de oppervlaktewaterkwaliteit
wordt in de komende maanden een aanwijzing van aandachtsgebieden voorbereid. De aanwijzing
van de huidige NV-gebieden kan daarmee per januari 2026 vervallen.

Nadat duidelijk is in welke gebieden nog een opgave resteert voor fosfor en/of stikstof
zullen in de betreffende gebieden maatregelen moeten worden genomen. Voor stikstof
is mijn inzet dit te doen langs de band van de aanpassing van de stikstofgebruiksnormen,
zoals hierboven toegelicht. Voor fosfor wordt in het 8e actieprogramma voorgesteld om in de aandachtsgebieden in 2026 niet langer een korting
op de stikstofgebruiksnormen te hanteren, maar maatregelen te nemen die zich expliciet
richten op vermindering van fosfor in het oppervlaktewater. In aanvulling op de brief
van 11 april jl. wordt ook een begroeide bufferstrook voorgesteld.

Tot slot zet ik duurzame bouwplannen vanuit het 7e actieprogramma voort. In de verplichtingen over duurzame bouwplannen wordt een aantal
aanpassingen gedaan in de maatregelen voor rustgewassen, vanggewassen en wintergewassen,
waardoor de bouwplanmaatregelen effectiever, eenduidiger, maar ook praktisch uitvoerbaar
zijn.

Verder heb ik in de brief van 11 april jl. aangekondigd onderzoek te laten doen naar
het effect van de maatregel tot het aanhouden van bufferstroken voor de waterkwaliteit.
Eerder is door mijn ambtsvoorganger een verkennend onderzoek uitgezet in het kader
van de harmonisatie van bufferstroken gericht om te komen tot een geharmoniseerde
breedte van stroken voor gewasbescherming en mest. Dit onderzoek is nu opgeleverd
en treft u in de bijlage (bijlage). Het onderzoek naar het effect van de maatregel
tot het aanhouden van bufferstroken voor de waterkwaliteit zal een veldonderzoek zijn
dat gedurende de looptijd van het 8e actieprogramma wordt uitgevoerd en naar verwachting ongeveer drie tot vier jaar in
beslag neemt. Daarbij wordende resultaten van het voornoemde harmonisatie-onderzoek
betrokken.

Bedrijfsgerichte doelsturing voor grondwaterkwaliteit

Een belangrijke pijler van het 8e actieprogramma bestaat uit het ingroeipad voor bedrijfsgerichte doelsturing op grondwaterkwaliteit.
Het ingroeipad voor doelsturing staat naast het generieke beleid en moet tenminste
een vergelijkbaar effect op de waterkwaliteit hebben. Het ingroeipad voor doelsturing
is een eerste stap in een systeemomslag van middelvoorschriften naar doelvoorschriften
voor nitraat in grondwater. De intentie is om te komen tot een landsdekkend gedragen
doelsturingssysteem dat in het 9e actieprogramma een volwaardig alternatief kan zijn voor de middelvoorschriften zodat
boeren zelf de passende maatregelen kunnen kiezen om te kunnen voldoen aan de gestelde
doelen en passend binnen de Europese kaders. In samenwerking met sectorpartijen (vertegenwoordigd
in een hiervoor opgericht consortium) wordt gezamenlijk gewerkt aan de inrichting
van een systeem voor doelsturing op nitraat in het bovenste grondwater in het 8e actieprogramma voor alle grondsoortregio’s in Nederland. Het ingroeipad voor bedrijfsgerichte
doelsturing op grondwaterwaterkwaliteit is gebaseerd op een combinatie van de twee
indicatoren: N-mineraal en het N-bodemoverschot. Op basis van de uitkomsten van de
metingen en berekeningen van de beide indicatoren krijgen agrariërs inzicht in het
risico van nitraatuitspoeling naar het bovenste grondwater op hun bedrijf en kunnen
zij hierop sturen.

In de komende jaren wil ik ervaring opdoen met het gebruik van de beide indicatoren.
Het doelsturingssysteem op grondwaterkwaliteit betreft een vrijwillig privaat geborgd
systeem. Ik zal ten behoeve van de borging van de systematiek meetprotocollen, streefwaarden
en beoordelingsprotocol laten opstellen en zorgen voor adequaat toezicht en handhaving
op de doelsturingssystematiek. Inmiddels is het meetprotocol ter bepaling van het
N-mineraal gereed, zie bijgevoegde rapportage van WUR (bijlage).

Door middel van inzicht in het effect van handelen op de grondwaterkwaliteit en het
bieden van handelingsperspectief wordt verwacht dat deze aanpak een positief effect
heeft op de waterkwaliteit. Op dit moment is het effect echter nog niet te kwantificeren.
In de komende jaren wil ik verder onderzoek laten uitvoeren, waarbij meer inzicht
wordt verkregen in de relatie tussen de indicatoren en de gemeten waterkwaliteit.
De kennisnotitie «Verkenning proxies voor Nitraat» is hierin een eerste stap. 3 De meetresultaten die vanuit het programma bedrijfsgerichte doelsturing worden verkregen
zijn hierbij een belangrijke databron.

De deelnemers aan de doelsturingssystematiek voor nitraat in grondwater wil ik voorafgaand
aan deelname al perspectief bieden voor de uitzonderingsmogelijkheden van generieke
voorschriften. Deze uitzonderingen zijn mogelijk zodra deelnemers goede resultaten
laten zien via de geborgde systematiek van doelsturing. Ik zal de volgende uitzonderingsmogelijkheden
uitwerken in het 8e actieprogramma:

• een grotere totale stikstofgebruiksruimte dan die, op basis van de actualisatie van
de stikstofgebruiksnormen voor grondwater in het 8e actieprogramma, generiek gaat gelden.

• een uitzondering van het uiterlijk op 1 oktober inzaaien van een vanggewas na maïs
en van een vanggewas na alle overige teelten op zand- en lössgronden, waarbij na één
jaar meten van N-mineraal de deadlines voor het inzaaien van een vanggewas losgelaten
kunnen worden, inclusief de bijbehorende kortingen op de stikstofgebruiksnorm waar
het gaat over de overige teelten op zand- en lössgronden.4

• een uitzondering van de verplichting van 1:4 rotatie met rustgewassen op zandgronden
en het loslaten van de aangekondigde verplichting in het 8e actieprogramma van de verscherpte rotatie met rustgewassen voor de regio zand zuid
en löss.

Vervolg

Gedurende zes weken is iedereen in de gelegenheid om te reageren op het voorgenomen
8e actieprogramma Nitraatrichtlijn. Met alle reacties zal ik het actieprogramma verder
vervolmaken, zodat op 1 januari 2026 het 8e actieprogramma Nitraatrichtlijn kan gaan gelden. Uiteraard ben ik bereid om met uw
kamer nader van gedachten te wisselen over het vast te stellen actieprogramma. Ik
zal u in de komende maanden blijven informeren over de voortgang, waarna ik het definitieve
8e actieprogramma Nitraatrichtlijn voor het einde van dit jaar aan uw kamer zal aanbieden.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma