Brief regering : Warmtebedrijven en energiebelasting

Nr. 117 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2025

Om een betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam energiesysteem te realiseren is het van
belang dat alle beschikbare lokale en duurzame energiebronnen worden benut. Daarom
speelt collectieve warmte, naast warmtepompen en groen gas, een belangrijke rol in
de transitie naar een uitstootvrije gebouwde omgeving in 2050. Het kabinet zet daarbij
in op een betaalbare, duurzame en financieel rendabele collectieve warmtevoorziening.
Belangrijke middelen om de ambities op dit terrein te bereiken zijn het wetsvoorstel
Wet collectieve warmte1 (Wcw) dat onlangs door uw Kamer is behandeld en flankerend beleid om de relatieve
betaalbaarheid van collectieve warmte te borgen en de publieke uitvoeringskracht op
te schalen.2

Warmtebedrijven en Energie-Nederland hebben in de tweede helft van 2024 brandbrieven
naar het Ministerie van Klimaat en Groene Groei gestuurd over niet toereikende inkomsten
en stijgende kosten waaronder de energiebelasting. In het najaar van 2024 is bij de
behandeling van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) besloten
om de systematiek waarmee de maximale warmtetarieven worden vastgesteld te wijzigen.3 Hiervoor zijn verschillende aanpassingen gedaan aan de methodiek om een balans te
vinden tussen de betaalbaarheid voor de verbruiker van warmte en de financiële positie
van warmtebedrijven, waardoor deels tegemoetgekomen is aan de zorgen van de sector
over teruglopende inkomsten.

Warmte wordt als zodanig niet belast met energiebelasting. Gasverbruik bij de productie
van warmte wordt wel belast. De verhoging van de energiebelasting is grotendeels het
gevolg van tariefverhogingen voor aardgas in de hogere schijven van de energiebelasting
(meer dan 170.000 m3 verbruik) en de stapsgewijze beperking van de inputvrijstelling voor aardgas dat
wordt gebruikt voor elektriciteitsopwekking (het betreft onder meer warmtekrachtkoppelingen
(WKK’s)). Deze maatregelen hebben tot doel om aardgasverbruik verder te ontmoedigen.
Ze verkleinen het bestaande fossiele voordeel in de energiebelasting dat met name
grootverbruikers ontvangen als gevolg van de degressieve tariefsystematiek en de inputvrijstelling.
Hierdoor neemt ook voor warmtenetten de energiebelasting op het aardgasverbruik toe.

Voor wat betreft de inkomsten van warmtenetten is sprake van een gereguleerd maximumwarmtetarief
voor kleinverbruikers, waaronder huishoudens. De huidige tariefregulering gaat uit
van de kosten voor een gemiddeld huishouden met een gasgestookte cv-ketel, waaronder
de huidige energiebelastingtarieven waar kleinverbruikers mee te maken hebben: de
hoogste tarieven in de eerste en tweede schijf. Tot en met 2025 werkte een verhoging
van de energiebelastingtarieven in de eerste en tweede schijf direct door in hogere
warmtetarieven en daarmee hogere inkomsten voor warmtebedrijven. Het duurt naar verwachting
nog een aantal jaar voordat de overstap naar een nieuwe tariefregulering kan worden
gemaakt. In die regulering worden de maximumwarmtetarieven vastgesteld op basis van
de kosten van het warmtebedrijf. Voor de komende jaren betekent dit dat de genoemde
energiebelastingmaatregelen tot hogere kosten leiden en warmtebedrijven deze niet
altijd volledig in rekening kunnen brengen bij huishoudens.

Daarbij moet worden opgemerkt dat warmtebedrijven profijt hebben van de manier waarop
ze de energiebelasting in rekening mogen brengen bij kleinverbruikers. Dat voordeel
neemt tot de invoering van de nieuwe tariefregulering weliswaar af, maar blijft tot
die tijd wel in stand. Het belastingtarief waar kleinverbruikers mee te maken hebben,
en dat warmtebedrijven in hun warmtetarieven mogen rekenen, is namelijk significant
hoger dan het gemiddelde belastingtarief dat het overgrote deel van de warmtebedrijven
zelf betaalt over hun aardgasverbruik. Dat verschil blijft in elk geval de komende
jaren significant. Daardoor leidt de samenloop van fiscaal beleid en tariefregulering
er op zichzelf niet toe dat warmtebedrijven meer energiebelasting moeten betalen dan
ze in rekening mogen brengen bij huishoudens en andere kleinverbruikers. Het is wel
zo dat het verschil tussen de inkomsten en de energiebelastingkosten kleiner wordt.
Daardoor kunnen warmtebedrijven een kleiner deel van hun overige kosten dekken met
het verschil tussen enerzijds wat zij (indirect) aan energiebelasting in rekening
kunnen brengen aan klanten via het warmtetarief en anderzijds het lagere gemiddelde
energiebelastingtarief dat zij betalen over hun eigen aardgasverbruik.

Bij de behandeling van het Belastingplan 2025 is de motie Inge van Dijk c.s. aangenomen.4 Hierin wordt het kabinet verzocht inzicht te geven in de impact van fiscale maatregelen
op de bedrijfsvoering van warmtebedrijven en investeringen in verduurzaming, en zo
spoedig mogelijk te verkennen hoe negatieve effecten kunnen worden weggenomen of verzacht.
Hierbij informeer ik u mede namens de Minister van Klimaat en Groene Groei over de
wijze waarop aan deze motie uitvoering is gegeven. Bijgaand doe ik uw Kamer het onderzoek
toekomen waartoe het Ministerie van Financiën opdracht heeft gegeven ter uitvoering
van de motie. In het eerste deel van deze brief wordt eerst de context van het onderzoek
uiteengezet: de voor de sector relevante onderdelen van en wijzigingen in de energiebelasting
(par. 1.1 en 1.2) en wijzigingen in de systematiek van warmtetarieven (par. 1.3).
Vervolgens worden de opzet en uitkomsten van het onderzoek uiteengezet (par. 1.4 en
1.5). Tot slot wordt ter uitvoering van de motie belicht in hoeverre maatregelen in
de energiebelasting mogelijk zijn om de effecten van de energiebelastingmaatregelen
weg te nemen of te verzachten (par. 1.6) en welke opties er bestaan om verlichting
te bieden aan de inkomstenkant van warmtebedrijven (par. 1.7). Met deze brief en bijgevoegd
onderzoek beschouw ik de motie als afgedaan.

Gedurende 2024 hebben verschillende warmtebedrijven aan het Ministerie van Klimaat
en Groene Groei, de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën vragen gesteld
over de toepassing van de zogenoemde stadsverwarmingsregeling in de energiebelasting
in geval van calamiteiten en vervanging van warmtebronnen bij stadsverwarming. In
het tweede deel van de brief ga ik in op de verkenning van de aanpassing van de stadsverwarmingsregeling
die het Ministerie van Financiën naar aanleiding hiervan heeft uitgevoerd (par. 2).

Samenvatting

Trinomics en BlueTerra hebben in opdracht van het Ministerie van Financiën onderzocht
wat de impact is van verschillende energiebelastingmaatregelen op de kosten en inkomsten
in de warmtesector, en wat daarvan de gevolgen zijn voor de bedrijfsvoering bij warmtenetten
over de periode 2023–2030.

In het licht van de wijzigingen in de energiebelasting concluderen de onderzoekers
voor de periode 2023–2027 dat die maatregelen weliswaar bij de hele warmtesector tot
een kostenstijging leiden, met uitzondering van bedrijven die geen aardgas gebruiken,
maar bij 75% van de bestaande warmtesector en voor nieuwe warmtenetten geen verlaging
van het financiële rendement plaatsvindt. Dat komt doordat in dit deel van de sector
de toename van het maximale warmtetarief hoger is dan de kostenstijging. Voor een
deel van de warmtesector pakken de maatregelen evenwel niet gunstig uit. Tussen 2023
en 2027 ondervindt 19% een kostenstijging die één tot twee keer zo hoog is als de
stijging van de inkomsten en 6% een kostenstijging die meer dan twee keer zo hoog
is. Tussen 2027 en 2030 nemen de kosten vooral toe bij warmtenetten die een WKK gebruiken,
omdat de inputvrijstelling die van toepassing is op WKK’s stapsgewijs wordt beperkt.

In de periode 2027–2030 is er bij 10% van de sector geen impact van de energiebelastingmaatregelen
omdat dit deel geen aardgas verbruikt. Bij 45% blijft de impact lager dan de stijging
van de maximumwarmtetarieven. Voor 21% is de impact beperkt negatief, voor 18% substantieel
negatief en voor 6% zeer substantieel negatief. Hierbij is aangenomen dat warmtenetten
doorgaan op dezelfde voet en er geen verdergaande verduurzaming gerealiseerd wordt
ten opzicht van 2023. De maatregelen in de energiebelasting zorgen echter ook voor
een financiële prikkel om verdergaand te verduurzamen en zodoende kosten te vermijden.
Voor het jaar 2030 en verder geldt dat naar verwachting de kostenstijging kan worden
doorberekend als de kostengebaseerde tariefregulering dan is ingevoerd, wat afhankelijk
is van voldoende borging van de relatieve betaalbaarheid van warmte. Daardoor verandert
het rendement vanaf dat jaar niet langer door de energiebelastingmaatregelen.

Warmtenetten met de meest substantiële kostenstijging zijn vaak netten waar het financiële
rendement vóór de energiebelastingmaatregelen al onder druk stond. Daarnaast zijn
dit netten waar het vermijden van kostenverhogingen lastig is omdat verduurzaming
complex is en tijd vergt. Het doorberekenen van deze kostenverhoging aan kleinverbruikers,
waaronder huishoudens, wordt naar verwachting mogelijk zodra de kostengebaseerde tariefsystematiek
uit het wetsvoorstel Wcw ingaat. Alle onderzochte warmtenetten leveren in totaal zo’n
50% van de warmte aan zakelijke afnemers, waaraan de kostenverhoging in principe kan
worden doorberekend; voor de overige 50% van de warmte die aan huishoudens wordt geleverd
geldt dat niet. Het moment van invoering van de kostengebaseerde tariefsystematiek
voor huishoudens hangt mede af van voldoende borging van de relatieve betaalbaarheid
van warmte ten opzichte van gangbare alternatieven. Naar verwachting heeft de ACM
na inwerkingtreding van de Wcw twee tot vier jaar nodig om uitvoering van de kostengebaseerde
tariefregulering voor te bereiden. Daardoor is het op dit moment nog onzeker in hoeverre
de onderzochte lastenstapeling tot en met 2030 bij de warmtebedrijven of – via doorberekening –
bij de afnemers zal landen. In veel gevallen bezitten warmtebedrijven zowel warmtenetten
waar het financiële rendement verbetert als warmtenetten waar het financiële rendement
verslechtert als gevolg van de energiebelastingmaatregelen. Daardoor is het op basis
van dit onderzoek niet mogelijk om op bedrijfsniveau te concluderen in hoeverre deze
maatregelen het totaal gerealiseerde financiële rendement positief of negatief beïnvloeden.

Bij de hogere energiebelastingkosten moet worden bedacht dat het overgrote deel van
de warmtebedrijven hun financiële voordeel deels behouden onder de huidige systematiek
van energiebelasting en maximumwarmtetarieven. Ze kunnen immers nog altijd voor de
energiebelasting kosten in rekening brengen die ze zelf niet maken. Dit voordeel neemt
de komende jaren af door de hogere energiebelastingkosten, maar blijft wel in stand
tot de invoering van de nieuwe tariefregulering.

Naar aanleiding van de oproep in de motie Van Dijk c.s. zijn drie maatregelen in de
energiebelasting verkend op doeltreffendheid en doelmatigheid om de effecten van de
energiebelastingmaatregelen weg te nemen of te verzachten: een generieke verlaging
van de energiebelastingtarieven op aardgas, een aanpassing van de beperking van de
inputvrijstelling elektriciteitsopwekking en een nieuwe bijzondere regeling voor warmtebedrijven
in de energiebelasting. Voor elk van de maatregelen geldt dat ze van generieke aard
zijn terwijl de kostenstijging bij een specifieke deel van de warmtesector optreedt
en de periode van het niet kunnen doorberekenen van hogere energiebelastingkosten
tijdelijk is tot het moment dat de kostengebaseerde tarieven ingevoerd zijn. Daarbij
komt dat aanpassingen ten koste gaan van het oorspronkelijke doel van de maatregelen
om aardgasgebruik te ontmoedigen. Voor een nieuwe bijzondere regeling geldt daarnaast
dat deze extra complexiteit met zich brengt en – als deze al uitvoerbaar zou zijn –
in elk geval niet de komende jaren is in te voeren, terwijl de betreffende bedrijven
juist de komende jaren de extra kosten niet kunnen doorberekenen.

Daarnaast is verkend of wijziging van de huidige tariefregulering uitvoerbaar is en
of dit doeltreffend en doelmatig kan zijn om warmtebedrijven (deels) toch in staat
te stellen om de hogere energiebelastingkosten bij huishoudens in rekening te brengen.
Daarbij geldt dat een dergelijke wijziging via het Besluit collectieve warmte (Bcw)
zal moeten worden verwerkt. Dat betekent dat dit niet vóór 1 januari 2027 tot hogere
maximumwarmtetarieven kan leiden. Nader onderzocht dient te worden in hoeverre het
mogelijk is om de gasreferentie te verruimen binnen het Bcw, aangezien hiermee zou
worden afgestapt van het uitgangspunt dat de tariefregulering uitgaat van de kosten
van een gemiddeld huishouden met een gasgestookte cv-ketel. Daarnaast is een aanpassing
van de maximumwarmtetarieven niet doelmatig doordat deze generiek van aard is, terwijl
de problematiek bij een specifiek deel van de sector optreedt. Voorts leidt deze maatregel
ertoe dat alle huishoudens aan een warmtenet met hogere warmtetarieven kunnen worden
geconfronteerd. Tot slot zou de maatregel ingaan tegen de eerdere wens van uw Kamer
om de gasreferentie te beperken om verdere toename van de energierekening te voorkomen
tot de overgang naar kostengebaseerde tarieven.

Naar aanleiding van signalen van warmtebedrijven over de stadsverwarmingsregeling
in de energiebelasting heeft het Ministerie van Financiën twee aanpassingen van de
regeling voorbereid. De voorbereide uitbreidingen voorkomen dat warmtebedrijven tijdelijk
worden geconfronteerd met substantieel hogere energiebelastingkosten in geval van
calamiteiten en de vervanging van warmtebronnen die onder de stadsverwarmingsregeling
vallen. Met de uitbreiding met calamiteiten is geen budgettaire derving gemoeid; deze
maatregel treedt in werking per 1 januari 2026. De uitbreiding met de vervanging van
warmtebronnen gaat wel gepaard met een derving. Tijdens de augustusbesluitvorming
wordt een beslissing genomen over de maatregel en als wordt besloten de maatregel
te nemen, hoe deze wordt gedekt.

1. Onderzoek naar de impact van energiebelastingmaatregelen op warmtebedrijven

1.1. Voor warmtebedrijven relevante onderdelen van de energiebelasting

Een warmtebedrijf kan aardgas verbruiken in eigen aardgasgestookte (hulp)ketels. Het
moet over dat aardgas energiebelasting betalen. Een warmtenet valt onder de definitie
van blokverwarming in de energiebelasting, omdat warmte aan meer dan één onroerende
zaak wordt geleverd. Uitgangspunt in de energiebelasting is dat verbruikers met een
eigen cv-ketel en verbruikers met blokverwarming hetzelfde moeten worden belast. Daarom
is in de energiebelasting geregeld dat bij blokverwarming op het volledige verbruik
het hoogste tarief (van de eerste en tweede schijf) wordt toegepast. Dit wordt het
blokverwarmingstarief genoemd.

Als meer dan 50% van de input in een warmtenet voor stadsverwarming bestaat uit restwarmte
(inclusief WKK’s), aardwarmte of warmte opgewekt met vaste, vloeibare of gasvormige
biomassa, aquathermie, een lucht-water-warmtepomp of een elektrische boiler (50%-vereiste),
dan is niet het blokverwarmingstarief van toepassing op alle gasinput van het warmtebedrijf,
maar gaat de gasinput de schijven met degressieve tariefsystematiek door. Dit wordt
de stadsverwarmingsregeling genoemd. Op deze manier wordt een duurzamere en efficiëntere
energievoorziening gestimuleerd en wordt gecorrigeerd dat deze vorm van energievoorziening
wordt belast met het blokverwarmingstarief.5 De stadsverwarmingsregeling vormt dus geen bijzonder energiebelastingtarief, maar
een uitzondering op het blokverwarmingstarief. Een warmtebedrijf heeft een financieel
voordeel als de stadsverwarmingsregeling van toepassing is omdat het per m3 aardgas gemiddeld een lagere energiebelasting betaalt dan bij toepassing van het
blokverwarmingstarief. In de praktijk is bij warmtebedrijven de toepassing van de
stadsverwarmingsregeling eerder regel dan uitzondering, omdat in de meeste gevallen
aan het 50%-vereiste wordt voldaan.

Voorts kan een warmtebedrijf aardgas verbruiken in een WKK. Dan gold tot 1 januari
2025 voor dit deel van het aardgasverbruik een inputvrijstelling in de energiebelasting,
mits het elektrisch rendement van de WKK minimaal 30% is. De vrijstelling heeft tot
doel om dubbele heffing van energiebelasting te voorkomen. De beperking van de inputvrijstelling
komt hierna aan de orde.

1.2. Voor warmtebedrijven relevante wijzigingen in de energiebelasting

In het Klimaatakkoord uit 2019 en daaropvolgende klimaatbesluitvorming is afgesproken
de energiebelasting op aardgas te verhogen om verduurzaming te stimuleren, aardgasverbruik
te ontmoedigen en elektrificatie te bevorderen.6 Om de lasten op macroniveau niet te laten stijgen, zijn ook een verlaging van de
energiebelasting op elektriciteit en een verhoging van de belastingvermindering afgesproken.
Op deze manier worden aardgas en elektriciteit meer gelijk belast op basis van energie-inhoud.
De schuif in de tarieven voor aardgas en elektriciteit vindt stapsgewijs plaats sinds
2020 en loopt door tot en met 2030. In het Regeerprogramma is afgesproken om verhoging
van de energiebelastingtarieven tot een verbruik van 170.000 m3 aardgas vanaf 2025 niet door te zetten, met andere woorden een verlaging ten opzichte
van het basispad te bewerkstelligen.7

De bijdrage van aardgasgestookte WKK-installaties aan duurzaamheidsdoelstellingen
is geleidelijk afgenomen door de toenemende beschikbaarheid van duurzame warmte- en
elektriciteitsbronnen zonder CO2-uitstoot. Gasgestookte WKK-installaties worden hiermee geleidelijk het meer vervuilende
alternatief. Daarom wordt in de periode 2025–2030 de inputvrijstelling stapsgewijs
beperkt op grond van de Wet fiscale Klimaatmaatregelen glastuinbouw. Het doel is reductie
van CO2-uitstoot. Het doel om dubbele energiebelasting te voorkomen blijft behouden. Met
de aanpassing zal vanaf 2030 geleidelijk uitsluitend nog de aardgasinput voor elektriciteitsopwekking
voor het net zijn vrijgesteld. Het deel van het aardgasverbruik dat betrekking heeft
op warmte-opwek zal regulier worden belast in de energiebelasting.

1.3. Systematiek warmtetarieven en veranderingen daarin

Warmtetarieven zijn gereguleerd. Op dit moment geldt het «niet meer dan anders»-principe
(NMDA-principe). In deze systematiek is het maximumwarmtetarief gekoppeld aan de kosten
inclusief de energiebelasting van verwarming met een eigen cv-ketel. Bij het NMDA-principe
wordt het energiebelastingtarief van de eerste en tweede schijf aardgas gehanteerd
omdat het gasverbruik van huishoudens volledig in die schijven valt. Dit is het hoogste
tarief. De meeste warmteleveranciers betalen dit tarief vanwege de stadsverwarmingsregeling
doorgaans zelf alleen voor de eerste 170.000 m3 aardgas die wordt gebruikt in de ketels. Voor hun verbruik boven de 170.000 m3 gelden de lagere tarieven vanwege de toepassing van de degressieve tariefsystematiek.
Op deze manier hebben warmtebedrijven die meer dan 170.000 m3 aardgas verbruiken een voordeel: zij kunnen voor hun volledige warmtelevering aan
huishoudens een hogere energiebelasting doorberekenen in het warmtetarief dan deze
bedrijven zelf gemiddeld betalen voor hun gasverbruik. Ze ontvangen dus inkomsten
waar geen kosten tegenover staan. In 2025 bedraagt het voordeel ten opzichte van de
derde schijf 26 cent per m3 en ten opzichte van de vierde schijf 37 cent per m3. De totale budgettaire omvang van dit voordeel is circa € 50 miljoen per jaar.

In het wetsvoorstel Wcw wordt stapsgewijs een kostengebaseerde tariefregulering ingevoerd.
De invoering kent drie fases.

De eerste fase is onder de Warmtewet per 1 januari 2025 ingegaan. Voor het meewegen
van de energiebelasting in het maximumwarmtetarief betekent dit dat een eventuele
tariefverlaging in de eerste en tweede schijf aardgas wél wordt doorgerekend in het
warmtetarief en een verhoging níet; eerder werden verhogingen wel doorgerekend op
grond van het NMDA-principe.8 Eventuele toekomstige verhogingen in de eerste en tweede schijf leiden voor warmteleveranciers
tot een kostenverhoging voor hun gasverbruik tot 170.000 m3 maar niet tot een verhoging van het maximumwarmtetarief. In deze systematiek hebben
warmtebedrijven nog altijd het voordeel dat zij over hun volledige warmtelevering
aan huishoudens het hoogste energiebelastingtarief kunnen meerekenen, terwijl deze
bedrijven zelf voor hun aardgasverbruik boven de 170.000 m3 een lager energiebelastingtarief betalen.

De tweede fase zou, voorshands uitgaande van inwerkingtreding van de Wcw per 1 juli
2026 en een voortvarende borging van de betaalbaarheid van warmte en implementatie
van de kostengebaseerde tariefregulering door de ACM, op zijn vroegst kunnen ingaan
per 1 januari 2029. De ACM denkt minimaal twee tot vier jaar nodig te hebben na inwerkingtreding
van de Wcw. In deze tweede (tussen)fase wordt gewerkt met benaderingen van de kosten
van warmtebedrijven op basis van generieke formules die de ACM vaststelt. In beginsel
kunnen warmtebedrijven de kosten van de energiebelasting dan doorberekenen aan afnemers.
De mate waarin warmtebedrijven een eventuele tariefverhoging in de energiebelasting
kunnen doorberekenen aan afnemers hangt af van de fijnmazigheid van de formules.

In de derde fase wordt de definitieve kostengebaseerde tariefsystematiek geïntroduceerd.
De ACM krijgt de taak om de tarieven vast te stellen op een niveau dat warmtebedrijven
hun efficiënte kosten en een redelijk financieel rendement kunnen (terug)verdienen
over de levensduur van het warmtenet.

1.4. Opzet van het onderzoek

Het Ministerie van Financiën heeft Trinomics en BlueTerra de opdracht gegeven om de
impact van verschillende energiebelastingmaatregelen op de kosten en de bedrijfsvoering
in de warmtesector in beeld te brengen. Hierbij is de opdracht gegeven om rekening
te houden met de rol van de systematiek voor de maximumwarmtetarieven en de veranderingen
in de tijd hierin. De systematiek bepaalt namelijk in hoeverre warmtebedrijven de
kosten zoals die van de energiebelasting kunnen doorberekenen.

Voor een kwantitatieve effectendoorrekening ter bepaling van de kostenimpact hebben
de onderzoekers een effectenscan uitgevoerd op zeventien representatieve warmtenetprofielen,
die zijn opgesteld op basis van een database die 95% van de warmtenetten dekt. Deze
analyse is gebruikt om de profielen te identificeren die de grootste kostenstijging
ondervinden. Hierop is vervolgens een verdiepende analyse uitgevoerd. De onderzoekers
hebben de effecten op de bedrijfsvoering deels kwalitatief bepaald, waarbij zij gebruik
hebben gemaakt van hun kennis van de warmtesector en het warmtebeleid. Gedurende het
onderzoek is de sector op verschillende momenten betrokken.

1.5. Uitkomsten van het onderzoek

1.5.1. Periode 2023–2027

De onderzoekers concluderen dat de wijzigingen in de energiebelastingtarieven en inputvrijstelling
elektriciteitsopwekking tussen 2023 en 2027 een netto positief effect hebben voor
meer dan 75% van de bestaande warmtesector en voor nieuwe warmtenetten. Voor een specifiek
deel van de sector pakken de maatregelen niet gunstig uit.

Warmtenetten zonder substantieel aardgasverbruik ondervinden tussen 2023 en 2027 nauwelijks
of geen kostenstijging door de energiebelastingmaatregelen. Dit betreft ongeveer 10%
van de sector.

De onderzoekers concluderen dat de energiebelastingmaatregelen tussen 2023 en 2027
positief uitpakken voor 65% van de sector. De kosten stijgen weliswaar voor dit deel
van de sector, maar het warmtetarief kan meer worden verhoogd dan de kostenstijging
en daarmee kunnen meer inkomsten worden gegenereerd. Het gaat om warmtenetten met
een laag aandeel aardgasverbruik (en veel duurzame warmteproductie) en netten waarbij
het merendeel van het verbruik valt in de vijfde schijf met het laagste energiebelastingtarief
en waarbij de beperking van de inputvrijstelling in 2027 nog geen impact heeft.

De onderzoekers kwalificeren de impact van de energiebelastingmaatregelen tussen 2023
en 2027 als beperkt negatief voor 19% van de sector. Dit deel van de sector ondervindt
een kostenstijging die één tot twee keer zo hoog is als de stijging van het maximumwarmtetarief.
Het gaat om warmtenetten waarvan het aardgasverbruik voor een groot deel valt in de
tweede schijf van de energiebelasting op aardgas, netten zonder WKK met een groot
deel van het verbruik in de derde schijf en bedrijven die weliswaar een WKK hebben,
maar om verschillende redenen toch een beperkte impact ondervinden van de beperking
van de inputvrijstelling vanaf 2025.

De onderzoekers kwalificeren de impact van de energiebelastingmaatregelen tussen 2023
en 2027 als substantieel negatief voor 6% van de sector. Dit deel van de sector ondervindt
een kostenstijging die meer dan twee keer zo hoog is als de stijging van het maximumwarmtetarief.
Het gaat om warmtenetten waarvan het aardgasverbruik voor een groot deel valt in de
derde en vierde schijf, netten die een WKK hebben en bedrijven die alle warmte produceren
met aardgas.

1.5.2. Periode 2027-2030

Voor 45% van de sector blijft de impact van de energiebelastingmaatregelen in de periode
2027–2030 lager dan de stijging van het maximumwarmtetarief. Voor 10% is er geen impact
omdat deze bedrijven geen aardgas verbruiken. Voor 21% van de sector is de impact
beperkt negatief. Dit komt vooral door de verdere beperking van de inputvrijstelling.
Voor 18% van de sector is de impact tussen 2027 en 2030 substantieel. Dit betreft
netten waarvan het verbruik grotendeels in de derde schijf valt (klein verschil ten
opzichte van 2027) en netten met een WKK (groot verschil). De maatregelen hebben tussen
2027 en 2030 voor 6% van de sector een zeer substantieel negatieve impact. Het gaat
om warmtenetten zonder duurzame opwek, waar het aardgasverbruik grotendeels in de
derde en vierde schijf valt en met een WKK.

De onderzoekers zijn uitgegaan van statisch energieverbruik. Dat wil zeggen dat het
verbruik in 2030 hetzelfde is als in 2023. Zij merken daarbij op dat het energieverbruik
in 2030 in werkelijkheid zal afwijken. Bijvoorbeeld doordat bedrijven meer duurzame
warmte gaan produceren of doordat huishoudens energiebesparende maatregelen nemen.
Dit betekent dat de impact van de energiebelastingmaatregelen naar verwachting lager
uitvalt en de groep bedrijven die geen lastenstijging ondervindt kan toenemen.

1.5.3. Warmtenetten met de meest substantiële kostenstijging

Warmtenetten met de meest substantiële kostenstijging zijn vaak netten waar het financiële
rendement vóór de energiebelastingmaatregelen al onder druk stond. Daarnaast zijn
dit netten waar het vermijden van kostenverhogingen lastig is omdat verduurzaming
complex is en tijd vergt waarbij netcongestie een rol speelt, maar de Wcw wel normering
voor CO2-uitstoot introduceert. De energiebelastingmaatregelen in combinatie met de systematiek
voor maximumwarmtetarieven beperken de investeringsruimte. Dat vergroot de uitdaging.

1.5.4. Doorberekening van energiebelastingkosten

Op korte termijn is het doorberekenen van de hogere energiebelastingkosten aan kleinverbruikers,
waaronder huishoudens, in elk geval niet volledig mogelijk. Bij zakelijke klanten
kan dit wel. De onderzochte warmtenetten leveren ongeveer de helft van de warmte aan
kleinverbruikers, waarvoor de maximumwarmtetarieven gelden. Warmtenetten die uitsluitend
aan zakelijke klanten leveren, zijn niet in het onderzoek betrokken. Het doorberekenen
van de kostenverhoging aan huishoudens is mogelijk zodra de kostengebaseerde tariefsystematiek
uit het wetsvoorstel Wcw ingaat. De wijze waarop energiebelastingkosten kunnen worden
doorberekend hangt af van de implementatie van de kostensystematiek. In veel gevallen
bezitten warmtebedrijven zowel warmtenetten waar het financiële rendement verbetert
als warmtenetten waar het financiële rendement verslechtert.

1.6. Verkenning ten behoeve van het wegnemen of verzachten van effecten in de energiebelasting

In de motie Van Dijk c.s. is tevens verzocht te verkennen hoe eventuele negatieve
effecten van fiscale maatregelen op warmtebedrijven kunnen worden weggenomen of verzacht.
In het licht van de uitkomsten van het onderzoek worden drie maatregelen toegelicht
die in de energiebelasting zouden kunnen worden genomen. Daarbij is het van belang
te bedenken dat warmtebedrijven profijt hebben van de manier waarop ze de energiebelasting
in rekening mogen brengen bij huishoudens en andere kleinverbruikers. Dat voordeel
neemt tot de invoering van de nieuwe tariefregulering weliswaar af door hogere energiebelastingkosten,
maar blijft tot die tijd wel in stand.

1.6.1. Generieke verlaging energiebelastingtarieven aardgas

De tariefverhogingen in de derde en vierde schijf van de energiebelasting op aardgas
sinds 2023 zouden kunnen worden teruggedraaid in de periode waarin warmtebedrijven
de kosten van de energiebelasting niet kunnen doorberekenen aan afnemers. Hiermee
zou het tarief in de derde schijf met 21,4 cent worden verlaagd naar 10,7 cent per
m3 en het tarief in de vierde schijf met 15,1 cent worden verlaagd naar 5,7 cent per
m3. De derving die hiermee gepaard gaat bedraagt € 606 miljoen in 2026, € 630 miljoen
in 2027 en € 584 miljoen in 2028 en valt voor een groot deel buiten de warmtesector.
Hier zou dekking voor moeten worden gevonden.

De maatregel is ondoelmatig vanwege de ongerichtheid ervan. Het voordeel komt namelijk
terecht bij élke verbruiker met een gasverbruik van meer dan 170.000 m3, dus ook bij warmtebedrijven die kostenverhogingen aan zakelijke klanten kunnen doorberekenen
en bij andere bedrijven dan warmtebedrijven. Bínnen de warmtesector gaat het bovendien
om een specifieke groep warmtenetten die – gedurende de komende jaren – substantieel
negatieve effecten ervaart door de verhoging van de energiebelastingtarieven in de
derde en vierde schijf aardgas (6% van de sector). Van de warmtesector ondervindt
het overgrote deel een positief, beperkt of geen effect van de energiebelastingmaatregelen.
Zij hebben het voordeel van een generieke tariefverlaging niet nodig maar zouden het
wél ontvangen.

De energiebelasting heeft naast het genereren van belastinginkomsten als hoofddoel
het geven van een besparingsprikkel. Die wordt met de tariefverlaging beperkt. De
verlaging kan tot meer CO2-uitstoot leiden bij grootverbruikers van aardgas.

Daarnaast zou met het terugdraaien van de verhoging de trend die is ingezet om aardgas
en elektriciteit meer gelijk te belasten op basis van energie-inhoud worden onderbroken
voor de derde en vierde schijf aardgas.

1.6.2. Aanpassing beperking inputvrijstelling elektriciteitsopwekking

De beperking van de inputvrijstelling die is ingezet in 2025 zou kunnen worden uitgesmeerd
over een langere periode waardoor de impact de komende jaren wordt beperkt.

Net als een generieke tariefverlaging is de maatregel ondoelmatig vanwege de ongerichtheid
ervan. Het voordeel komt namelijk terecht bij élke exploitant van een gasgestookte
installatie voor elektriciteitsopwekking, dus ook bij warmtebedrijven die het voordeel
niet nodig hebben en andere bedrijven dan warmtebedrijven, waaronder elektriciteitsbedrijven,
industrie en glastuinbouwbedrijven. Zoals opgemerkt gaat het bovendien bínnen de warmtesector
om een specifieke groep die een substantieel negatieve impact ervaart (6% van de sector).
Voor een specifieke aanpassing van de inputvrijstelling voor warmtebedrijven geldt
mutatis mutandis hetzelfde als hierna wordt beschreven over een nieuwe bijzondere
regeling in de energiebelasting (par. 1.6.3).

Voor een aanpassing van de inputvrijstelling zou dekking moeten worden gevonden.

De besparingsprikkel die uitgaat van de energiebelasting en de beperking van de inputvrijstelling
zou worden verminderd met het uitsmeren van de beperking van die regeling over een
langere periode. De maatregel kan tot meer CO2-uitstoot leiden van exploitanten van gasgestookte installaties voor elektriciteitsopwekking.

1.6.3. Nieuwe bijzondere regeling voor warmtebedrijven in de energiebelasting

Tot slot is verkend welke overwegingen een rol spelen bij de mogelijke invoering van
een nieuwe bijzondere regeling voor warmtebedrijven in de energiebelasting teneinde
de belastingdruk voor deze bedrijven te beperken. Van de mogelijke bijzondere regelingen
ligt een verlaagd tarief het meest voor de hand.

De maatregel zou ondoelmatig zijn vanwege de ongerichtheid ervan. Het voordeel komt
namelijk terecht bij élk warmtebedrijf, dus ook bij warmtebedrijven die het voordeel
niet nodig hebben, terwijl het zoals opgemerkt gaat om een specifiek deel van de sector
dat een substantieel negatieve impact van de energiebelastingmaatregelen ervaart (6%).

Voor de maatregel zou dekking moeten worden gevonden.

De introductie van een verlaagd tarief vergt aanpassing van de energiebelastingaangifte
en -systemen bij de Belastingdienst. Het betreft een structuuraanpassing. Dergelijke
aanpassingen nemen 4–18 maanden in beslag. Nieuwe structuuraanpassingen binnen de
betreffende keten (Overige Middelen) zijn tot 2028 maar zéér beperkt mogelijk. De
inschatting is dat vanaf 2029 pas weer ruimte ontstaat voor structuurwijzigingen in
dit IV-portfolio. Stel dat de implementatietijd een jaar bedraagt, dan zou de maatregel
in 2031 kunnen worden ingevoerd. Tegen die tijd is de systematiek voor warmtetarieven
volgens de huidige verwachtingen zodanig aangepast dat kosten waaronder de energiebelasting
kunnen worden doorberekend.

Omdat de inputvrijstelling elektriciteitsopwekking sinds 1 januari 2025 wordt beperkt
en het aardgasverbruik van de betreffende bedrijven stapsgewijs wordt belast, zou
het voor exploitanten van een WKK die geen warmte voor stadsverwarming leveren, lonen
om te proberen onder de reikwijdte van een nieuw verlaagd tarief voor stadsverwarming
te vallen. Het is evident dat bijvoorbeeld het gasverbruik van glastuinbouwbedrijven
die elkaar warmte leveren, niet onder een dergelijk verlaagd tarief zou moeten vallen.
Voor WKK’s, die tot 2025 volledig waren vrijgesteld, zou in de toekomst moeten worden
vastgesteld welk deel van het aardgasverbruik kan worden gelieerd aan warmtelevering
voor stadsverwarming, zodat op dat verbruik het verlaagd tarief kan worden toegepast.
Het aantal mogelijke discussies tussen exploitanten van WKK’s, energieleveranciers
en de Belastingdienst is op voorhand niet te overzien. In het licht van het voorgaande
is het de vraag of een dergelijke regeling uitvoerbaar zou zijn. Zou de regeling moeten
worden toegespitst op specifieke warmteleveranciers, dan verhoogt dat de complexiteit
en neemt het aantal mogelijke discussies in de uitvoering verder toe.

De energiebelasting kent op dit moment zestien teruggaveregelingen en zes bijzondere
tarieven. Een nieuw verlaagd tarief compliceert de energiebelasting en de uitvoering
daarvan verder. Vereenvoudiging van de energiebelasting is juist als noodzakelijk
bestempeld om aanpassingen in de belasting te kunnen blijven doen.9

De introductie van een verlaagd tarief zou een nieuw fossiel voordeel in de energiebelasting
betekenen.

Bij de verkenning van een nieuw verlaagd tarief komen Europees- en staatssteunrechtelijke
vraagstukken aan de orde.

1.7. Verkenning ten behoeve van het wegnemen of verzachten van effecten in de tariefregulering
in het Bcw

Naar aanleiding van de oproep in de motie Van Dijk c.s. is tevens verkend of de de
hogere lasten als gevolg van de energiebelastingmaatregelen kunnen worden gemitigeerd
door warmtebedrijven toe te staan een hoger maximumwarmtetarief in rekening te brengen
bij huishoudens. Dit verruimt de investeringsruimte van warmtebedrijven zonder dat
daar dekking uit de algemene middelen voor nodig is. Ook hierbij is het van belang
te bedenken dat het voordeel van warmtebedrijven bij de huidige systematiek van energiebelasting
en maximumwarmtetarieven weliswaar afneemt tot de invoering van de nieuwe tariefregulering,
maar tot die tijd wel in stand blijft.

Hiervoor dient nader onderzocht te worden of het mogelijk is om het Warmtebesluit
of, na inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wcw, het Bcw zodanig aan te passen dat
de hogere energiebelastingkosten voor warmtebedrijven meegewogen kunnen worden in
de vaststelling van de maximumwarmtetarieven. In het Warmtebesluit worden de maximumwarmtetarieven
de komende jaren nog via het NMDA-principe gebaseerd op de kosten van een gemiddeld
huishouden met een cv-ketel op aardgas. Omdat een huishouden met cv-ketel niet wordt
geconfronteerd met de verhoging van de energiebelasting in de hogere schijven (verbruik
boven de 170.000 m3) is een dergelijke aanpassing niet vanzelfsprekend passend binnen de bestaande methodiek
en moet onderzocht worden of dit een mogelijkheid is en, zo ja, hoe de ACM dit kan
uitvoeren. Omdat dit een wijziging van een algemene maatregel van bestuur vereist
en de ACM jaarlijks aan het einde van het jaar de maximumwarmtetarieven vaststelt
voor het komende kalenderjaar, is het niet te verwachten dat het NMDA-principe tijdig
aangepast zou kunnen worden om per 1 januari 2026 effect te sorteren.

De maatregel is ondoelmatig vanwege de ongerichtheid ervan. Alle warmtenetten zouden
de warmtetarieven in gelijke mate kunnen verhogen terwijl het om een specifieke groep
warmtenetten gaat die – gedurende de komende jaren – substantieel negatieve effecten
ervaart (6% van de sector). Tegelijkertijd wordt de energierekening voor huishoudens
aan een warmtenet wel verhoogd. Dat gaat in tegen de wens van uw Kamer om de toekomstige
stijging van de energiebelasting op aardgas niet langer in rekening te brengen bij
huishoudens.10 Indien deze maatregel nader onderzocht dient te worden, dan is het van belang om
inzichtelijk te maken hoe de lastenverdeling tussen huishoudens en warmtebedrijven
eruit komt te zien.

2. Verkenning naar aanpassing van de stadsverwarmingsregeling

Hiervoor is de stadsverwarmingsregeling beschreven. Voorwaarde voor toepassing is
dat wordt voldaan aan het 50%-vereiste. Daarop bestaat één uitzondering. Die geldt
voor nieuwe installaties voor stadsverwarming die zijn ontworpen om aan het 50%-vereiste
te voldoen, maar hier in de eerste twee jaar na ingebruikname nog niet aan kunnen
voldoen. De reden voor deze «aanloopperiode» is dat het tijd kan kosten voordat een
nieuwe installatie voor stadsverwarming goed functioneert. In die periode is dan toch
de degressieve tariefsystematiek van toepassing.

Gedurende 2024 hebben verschillende warmtebedrijven aan het Ministerie van Klimaat
en Groene Groei, de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën vragen gesteld
over de toepassing van voornoemde uitzondering op calamiteiten en de vervanging van
warmtebronnen uit de stadsverwarmingsregeling. In die gevallen kan het namelijk voorkomen
dat een warmtebedrijf tijdelijk niet kan voldoen aan het 50%-vereiste.

De bestaande uitzondering voor de aanloopperiode van nieuwe installaties is niet van
toepassing op calamiteiten en de vervanging van warmtebronnen uit de regeling. Als
in die situaties tijdelijk niet wordt voldaan aan het 50%-vereiste, is het blokverwarmingstarief
van toepassing op het volledige aardgasverbruik. Afhankelijk van het aardgasverbruik
van het warmtebedrijf kan dit substantiële negatieve financiële gevolgen hebben. In
beide situaties kan het van toepassing worden van het blokverwarmingstarief ertoe
leiden dat het warmtetarief dat afnemers betalen, wordt verhoogd. Dit doet zich voor
wanneer het warmtetarief van het warmtebedrijf lager ligt dan het maximumwarmtetarief
en het tarief vanwege de hogere energiebelasting wordt verhoogd. Onder de systematiek
voor maximumwarmtetarieven in de tweede en derde fase mag een warmtebedrijf de extra
kosten die zijn gemoeid met de toepassing van het blokverwarmingstarief doorberekenen
in het warmtetarief.

Het Ministerie van Financiën is in 2024 een verkenning gestart naar het op zo kort
mogelijke termijn voorkomen van onwenselijke financiële gevolgen voor warmtebedrijven
en uiteindelijk een mogelijke tijdelijke verhoging van warmtetarieven voor huishoudens
via een aanpassing van de energiebelasting. Uit de verkenning zijn twee doeltreffende,
doelmatige en uitvoerbare opties gekomen. Ter voorbereiding van politieke besluitvorming
heeft het ministerie met raadpleging van de sector en het Ministerie van Klimaat en
Groene Groei in de eerste helft van 2025 een wijziging van het Uitvoeringsbesluit
belastingen op milieugrondslagen voorbereid.

Die wijziging behelst ten eerste het toevoegen van calamiteiten als uitzondering waarin
de degressieve tariefsystematiek van toepassing blijft ook als het 50%-vereiste tijdelijk
niet wordt gehaald. De wijziging leidt niet tot een budgettaire derving en gaat in
op 1 januari 2026.

De tweede wijziging waartoe kan worden besloten is het toevoegen van de vervanging
van warmtebronnen uit de stadsverwarmingsregeling als uitzondering waarin de degressieve
tariefsystematiek van toepassing blijft ook als het 50%-vereiste tijdelijk niet wordt
gehaald. Dit is een verruiming van de regeling en een toepassing van de stadsverwarmingsregeling
die in de praktijk op dit moment niet plaatsvindt. Het betreft naar verwachting een
structurele derving van circa € 8 miljoen per jaar. Het kabinet besluit in de augustusbesluitvorming
over het al dan niet doorvoeren van deze wijziging.

De Staatssecretaris van Financiën, T. van Oostenbruggen