Brief regering : Kabinetsreactie op rapport SEO 'Hard waar het moet, zacht waar het kan - de effectiviteit van boeteverhogingen om naleving van arbeidswetten voor eerlijk werk te bevorderen'

Nr. 114
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2025

Op 28 april 2025 heeft SEO zijn rapport «Hard waar het moet, zacht waar het kan. De
effectiviteit van boeteverhogingen om naleving van arbeidswetten voor eerlijk werk
te bevorderen» afgerond. In deze brief reageer ik namens het demissionair kabinet
op dit advies. Daarnaast worden enkele toezeggingen en een motie afgedaan.

In januari 2021 heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd over het boetebeleid van
SZW.1 In die brief wordt toegelicht dat het stelsel van boeteregels wijd- en fijnvertakt
is, en dat er sprake is van individuele gevalsbehandeling en adequate rechtsbescherming.
Er is door onder andere kamerleden Ceder en Van Kent een oproep om de boetes voor
het begaan van misstanden te verhogen. Ik heb toegezegd daarnaar te kijken. Deze oproep
raakt aan een bredere discussie die momenteel gevoerd wordt. Bij de aanpak van arbeidsmisstanden
en de inzet van het instrumentarium dat hiervoor beschikbaar is, moet immers ook goed
gekeken worden naar de maatschappelijke effecten die ermee bewerkstelligd kunnen worden.
Het doel is om arbeidsmisstanden te verminderen en daarmee de positie van kwetsbare
werknemers te verbeteren. Daarom is het belangrijk te weten of en hoe het verhogen
van boetes hieraan bijdraagt voordat we de boetes daadwerkelijk gaan verhogen.

In dat licht heeft mijn voorganger opdracht gegeven aan SEO tot een verdiepend onderzoek
naar de effectiviteit van boetehoogtes als onderdeel van het bredere handhavingsinstrumentarium.
Het onderzoek richt zich op vier arbeidswetten op het domein van Eerlijk Werk: De
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml), de Wet arbeid vreemdelingen
(hierna: Wav), de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (hierna: Waadi)
en de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (hierna:
WagwEU).

Het demissionair kabinet is SEO erkentelijk voor dit rapport. Het rapport van SEO
bevat conclusies en aanbevelingen voor de inrichting van het boetebeleid gericht op
het stimuleren van naleving van de arbeidswetten.

In deze brief beschrijf ik allereerst de essentie van het huidige boetebeleid, en
schets ik daarna de kern van de bevindingen. Tot slot ga ik specifiek in op de conclusies
en aanbevelingen uit het rapport. Zo ben ik voornemens om op basis van de aanbevelingen
en conclusies van SEO de boetes van de arbeidswetten te verhogen door bij het nieuwe
normbedrag rekening te houden met een fictieve indexatie over de afgelopen jaren.
Daarnaast zal indexatie jaarlijks plaats gaan vinden om te zorgen dat in de toekomst
de reële waarde van boetes gelijk blijft. Dit zal ik in deze brief nader toelichten.

1. Essentie van het huidig boetebeleid

De essentie van het boetebeleid in de arbeidswetten evenals dilemma’s bij de uitwerking
heeft mijn voorganger neergelegd in de Handhavingskoers 2022–20252, die momenteel wordt herijkt. Werkgevers zijn primair verantwoordelijk voor de naleving
van geldende wet- en regelgeving. De Arbeidsinspectie is als toezichthouder op deze
naleving het sluitstuk. Effectieve en daadkrachtige handhaving en toezicht draagt
bij aan de beleidsdoelen. Het algemene streven is dat de naleving van wet- en regelgeving
zo groot mogelijk is.

In wet- en regelgeving zijn gradaties in de ernst en verwijtbaarheid van overtredingen
opgenomen, omdat de consequenties van overtredingen voor bijvoorbeeld werknemers kunnen
verschillen. Zo kan overtreding van de ene norm worden gesanctioneerd met een waarschuwing
of boete, terwijl inspecteurs in situaties van ernstig gevaar of herhaaldelijke overtredingen
werkzaamheden kunnen stilleggen. Daarom is het essentieel dat in de handhaving steeds
het vaststellen van de feiten en omstandigheden van het specifieke geval centraal
staat. Daarmee is een proportionele individuele gevalsbeoordeling en rechtsbescherming
geborgd.3 Op wetsniveau zijn de verschillende instrumenten ingeregeld en voor alle arbeidswetten
zijn beleidsregels vastgesteld waarin voor iedere afzonderlijke overtreding boetenormbedragen
zijn vastgesteld.4 Dit stelsel is wijd- en fijnvertakt. De Arbeidsinspectie past deze boetebeleidsregels
toe in haar toezichts- en handhavingspraktijk. Bij aanpassingen van het boetebeleid
zal daarom ook de uitvoerbaarheid moeten worden meegewogen.

2. De kern van de bevindingen

SEO geeft aan dat uit de literatuur blijkt dat instrumenten gericht op afschrikking,
zoals boetes, beter werken bij werkgevers die bewust de wet overtreden en niet naleven
omdat de kosten van naleving niet opwegen tegen de baten (niet-willers). Instrumenten
gericht op educatie en inlichting werken in het algemeen beter bij doelgroepen die
de wet wel na willen leven, maar over weinig informatie, middelen of capaciteiten
beschikken om arbeidswetten te kunnen naleven (niet-kunners en niet-weters).

Het rapport laat zien dat boetes in theorie effectief kunnen zijn, mits aan drie voorwaarden
is voldaan: de pakkans is voldoende hoog, de boete weegt financieel zwaarder dan de
baten van overtreding, en de overtreder beschikt over voldoende kennis en capaciteit
om de wet na te leven.

De hoogte van de boete is in theorie van belang voor de effectiviteit van het boete-instrument.
Er wordt verwezen naar een onderzoek van de Arbeidsinspectie5 waaruit blijkt dat het financieel risico van het krijgen van een boete bij een overtreding
niet altijd opweegt tegen de financiële voordelen ervan. SEO wijst echter op het risico
dat het effect van boeteverhoging op naleving kortdurend is en kan leiden tot verdere
juridisering van het toezicht. Hoewel hogere boetes naleving kunnen stimuleren, neemt
de effectiviteit af naarmate de boete verder stijgt. Ook kan er sprake zijn van averechtse
gedragseffecten als gevolg van boetes door het uithollen van de intrinsieke motivatie
van de groep die nu (grotendeels) goed gedrag vertoont. Uit het literatuuronderzoek
blijkt dat hogere boetes bij recidive in theorie zijn gericht op calculerende niet-willers
en in veel gevallen worden beschouwd als effectief middel om naleving te bevorderen.
Wel is een potentieel nadeel dat overtreders door hogere boetes bij recidive in financiële
problemen kunnen komen, aldus SEO.

Tot slot wordt ingegaan op dat een getrapte aanpak – waarbij eerder gedrag wordt meegewogen
in de keuze voor interventies. Deze aanpak zou positieve effecten hebben op de naleving
van de arbeidswetten. Op deze manier kan de Arbeidsinspectie volgens SEO haar schaarse
handhavingsmiddelen effectief inzetten. Een randvoorwaarde voor het functioneren van
een getrapte aanpak is wel dat er voldoende herinspecties plaatsvinden en dat degenen
die de wet moeten naleven achter de getrapte aanpak staan.

Over het algemeen bestaat volgens SEO de doelgroep van arbeidswetten op het gebied
van Eerlijk Werk vaker uit niet-weters en niet-kunners dan uit niet-willers. Boetes
zijn in theorie het meest effectief bij werkgevers die als niet-willers classificeren.
Werkgevers zijn over het algemeen positief over de rol die de Arbeidsinspectie inneemt.
Wel vindt 1 op de 3 dat zij te streng optreedt bij organisaties die onbewust een fout
maken. De pakkans wordt over het algemeen als (zeer) klein ervaren. Bij hoogrisicosectoren
wordt de pakkans wel vaker als groot ervaren. Een substantieel deel van de ondervraagde
werkgevers geeft aan dat hogere boetes leiden tot beter nalevingsgedrag. Uit het rapport
blijkt daarnaast dat grote bedrijven doorgaans sterker reageren op boeteverhogingen
dan kleine bedrijven. Zij zijn vaker calculerend, beschikken over juridische expertise
en zijn gevoeliger voor financiële prikkels. Voor kleinere bedrijven kunnen de huidige
boetes al financieel zwaar uitvallen. Hierbij merkt SEO op dat de financiële last
van de boete voor een belangrijk deel zit in de reputatieschade. De meerderheid van
de werkgevers geeft aan dat zij de reputatieschade van boetes meer vrezen dan de boete
zelf.

Op basis van de bevindingen doet SEO-aanbevelingen voor de inrichting van het boetebeleid
gericht op het stimuleren van naleving. Dit onderzoek biedt handvatten om die afweging
te maken.

3. Appreciatie van de aanbevelingen

Het rapport levert een nuttige bouwsteen voor de discussie over de effectiviteit van
het verhogen van boetes. Zoals SEO zelf ook al opmerkt, doet zij geen uitspraken over
de uitvoerbaarheid van de aanbevelingen en over de gewenste rol van de toezichthouder
(voorlichter en/of handhaver).

Deze aspecten weeg ik als Minister uiteraard wel mee; moeilijk of niet uitvoerbaar
beleid draagt immers niet bij aan de beleidsdoelen. Ook vind ik het belangrijk het
werknemersperspectief mee te wegen, vooral omdat tijdens de rondetafel over het boetebeleid
in de zomer van 2021 bleek dat het werkgevers- en werknemersperspectief op boetes
verschilt. Tegen deze achtergrond apprecieer ik de verschillende aanbevelingen als
volgt.

Hoogte van de boetes en indexatie

Zoals SEO aangeeft is de afgelopen jaren, door het achterwege laten van indexering,
de reële waarde van boetes door inflatie gedaald. Dit ondermijnt zowel de preventieve
werking (het ontmoedigen van overtredingen) als de reactieve werking (het voorkomen
van herhaling) van de boetes. Gelet hierop ben ik voornemens om de boetes van de Eerlijk
Werk arbeidswetten te verhogen door bij het nieuwe normbedrag rekening te houden met
een fictieve indexatie over de afgelopen jaren. Ik denk op dit moment aan een verhoging
van de boetenormbedragen van ongeveer 18 procent door de fictieve indexatie mee te
nemen van drie jaar. Ik ga echter samen met de Arbeidsinspectie bezien welke verhoging
passend en evenredig is. Vanwege het grote belang om misstanden op de arbeidsmarkt
daadwerkelijk en effectief te bestrijden, is het mijn ambitie om deze wijziging zo
spoedig mogelijk in werking te laten treden. Ik streef uw Kamer hierover in het eerste
kwartaal van 2026 te informeren. Daarnaast zal indexatie over de arbeidswetten Eerlijk
Werk jaarlijks plaats gaan vinden om te zorgen dat in de toekomst de reële waarde
van boetes gelijk blijft. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
verkent tevens of indexatie moet plaatsvinden voor Arbowet- en regelgeving en de Arbeidstijdenwet.
Hierover wordt de Kamer later dit jaar geïnformeerd.

Verder zal ik, conform aanbeveling van SEO, zorgen dat werkgevers goed geïnformeerd
worden over de aankomende aanpassing van het boetebeleid. Dit is een belangrijke randvoorwaarde
voor het succesvol aanpassen van het boetebeleid en bevorderen van naleving.

Hiermee doe ik ook mijn toezegging gestand, zoals gedaan tijdens de plenaire behandeling
van het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de implementatie
van herziene Blauwe kaart richtlijn6 op 20 mei 2025. De arbeidswetten zijn immers ook van toepassing op werkgevers die
kennismigranten, onder wie houders van de Europese blauwe kaart, tewerkstellen. De
mogelijkheid tot het opleggen van boetes voor illegale arbeid zijn opgenomen in de
Wet arbeid vreemdelingen. Een verhoging van de boetes kan een afschrikkende werking
hebben en voorkomen dat fraude of illegale arbeid lonend is. Ten aanzien van de specifieke
doelgroep van kennismigranten voorziet het demissionair kabinet, bij de aanscherping
van het kennismigratiebeleid, voorts dat met de aanpassing van de voorwaarden het
misbruik en oneigenlijk gebruik wordt tegengegaan. Voor de zomer zullen de demissionair
Minister van Asiel en Migratie en ik uw Kamer hierover nader informeren.

Differentiatie van de boetes

SEO beveelt aan om, gelet op de effectiviteit van de boetes, boeteverhogingen te differentiëren
op basis van kenmerken van de overtreder, zoals financiële draagkracht (bijvoorbeeld
op basis van winst of omzet), bedrijfsomvang of de mate van verwijtbaarheid van de
overtreding. Een alternatief voor differentiatie naar bedrijfsomvang is om bij grotere
bedrijven een groter aantal werknemers te controleren, waardoor de totale boete automatisch
hoger kan uitvallen.

Zoals hierboven aangegeven is er sprake van een wijd- en fijnvertakt boetebeleid.
Het boetebeleid is daarmee al gedifferentieerd. Zo wordt bij de Wml gekeken naar de
duur en mate van onderbetaling. De boete wordt hoger naarmate de overtreding langer
heeft geduurd en de onderbetaling groter is. Het boetebeleid van de Wav is per 1 februari
2025 aangepast waardoor bij alle overtredingen in de Wav bij het bepalen van de hoogte
van de boete reeds rekening moet worden gehouden met de verschillende gradaties van
verwijtbaarheid en de ernst van de overtreding. In de WagWEU is reeds de mogelijkheid
opgenomen om bij ernstige overtredingen de boetes te verhogen. Ook wordt er een grond
geboden voor verhoging in het geval van verhoogde verwijtbaarheid. Het beleid over
de hoogte van de boetes ten aanzien van de Waadi (inclusief eventuele matigingsgronden)
worden vanwege de invoering van de Wtta ook opnieuw bezien waarbij ook rekening wordt
gehouden met differentiatie van de boetes.

Het verder differentiëren, met bijvoorbeeld de omzet of winst van de onderneming als
uitgangspunt voor het bepalen van de hoogte van de boete, is complex en de Arbeidsinspectie
ziet risico’s voor de uitvoering. Zo behoort het opvragen en analyseren van financiële
informatie van bedrijven – hetgeen nodig is om rekening te houden met de omzet/omvang
– niet tot de expertise van de Arbeidsinspectie. Een meer gedifferentieerd systeem
is complexer en kan leiden tot juridisering van toezicht, omdat werkgevers vaker bezwaar
kunnen maken over de juistheid van via de differentiatie opgelegde boetes. Dit zijn
ook risico’s waar SEO zelf ook op wijst in haar rapport. Tegelijk moet een boetebeleidsmaatregel
met een uitsluitende verhoging van boetebedragen op basis van de uitkomst van het
SEO-onderzoek maar zonder nader verschil naar overtreder, of vergelijkbare voorwaarde,
binnen het systeem van de wet de toets bij de rechter kunnen doorstaan. Daarom blijf
ik continu in gesprek met de Arbeidsinspectie om te kijken of er ruimte er is voor
verbetering van de boetebeleidsregels.

Het advies van SEO om als alternatief een groter aantal werknemers bij grotere werkgevers
te controleren, waardoor de totale boete automatisch hoger kan uitvallen heeft ook
een invloed op de uitvoerbaarheid. Immers, de situatie van meer werknemers controleren,
betekent ook langere doorlooptijden. De huidige werkinstructies voor WML-onderzoeken
is zo ingericht dat in beginsel alle werknemers onderzocht bij een werkgever met 10
of minder werknemers. Bij grotere werkgevers geldt een percentage met een maximum
aantal. Overigens is het goed om op te merken dat de werkwijze van de Arbeidsinspectie
nu al zodanig is dat de werkgever bij een geconstateerde onderbetaling – naast een
boete – een nabetalingsverplichting krijgt, ook voor niet onderzochte werknemers en
ook voor andere betaalperiodes dan de onderzoeksperiode. Niet-nakoming hiervan kan
leiden tot een last onder dwangsom.

Getrapte aanpak – verruim mogelijkheden om waarschuwing op te leggen en verhoog boetes
voor recidivisten

SEO beveelt aan om inspecteurs meer ruimte te geven om in gevallen van lichte of onbewuste
overtredingen af te zien van directe beboeting. Ook bevelen ze aan om de boetes voor
recidivisten te verhogen.

Dit sluit grotendeels al aan op de uitvoeringspraktijk van de Arbeidsinspectie.

De Arbeidsinspectie streeft namelijk, zoals uitgewerkt in o.a. het Meerjarenplan 2023–2026,
naar maatschappelijk effect.7 Om dat effect te bereiken zet de Arbeidsinspectie verschillende toezichts- en handhavingsinstrumenten
in. Deze inzet is afhankelijk van de motieven van werkgevers om relevante wet- en
regelgeving wel of niet na te leven. Daarbij gebruikt de Arbeidsinspectie het analytische
denkmodel van de werkgeverspiramide. Als voorbeeld: bij werkgevers die de regels niet
kennen of de regels niet kunnen toepassen, zet de Arbeidsinspectie bijvoorbeeld preventieve
instrumenten zoals voorlichting en zelfinspectietool in.8 De top van die piramide bestaat uit berekenende werkgevers die hardnekkig de arbeidswetten
overtreden; zij worden aangepakt via herinspecties, in hoogte oplopende boetes en
het strafrecht. Op deze manier zet de Arbeidsinspectie haar capaciteit en de zwaarte
van haar instrumenten omgekeerd evenredig in op de motieven van werkgevers. Om te
zorgen voor gelijke behandeling en geen willekeur – een risico waar SEO op wijst –
heeft de Arbeidsinspectie uniforme werkinstructies en periodieke opleidingen en intercollegiale
consultatie.

Ook zijn er – zoals toegelicht – meerdere instrumenten beschikbaar waarmee werkgevers
zelf kunnen controleren of zij aan regels voldoen. Daarnaast kent het boetebeleid
al een systematiek van hogere boetes bij herhaalde overtredingen met een verhoging
die kan oplopen tot 200%. Dit kan zelfs leiden tot een waarschuwing preventieve stillegging
en daarna een bevel preventieve stillegging van een tot drie maanden9.

SEO benoemt dat het bij recidive zou helpen als een verhoogde recidiveboete al kan
worden opgelegd voordat de eerdere boete onherroepelijk is. Dit is niet mogelijk om
redenen van rechtszekerheid, maar ook vanwege het beginsel dat men geacht wordt onschuldig
gehouden te zijn totdat men onherroepelijk veroordeeld is. Vanwege de rechtszekerheid
is het evenmin mogelijk om achteraf een boete te verhogen, als van een eerdere overtreding
is vastgesteld dat de overtreding uiteindelijk heeft geleid tot een onherroepelijke
boete10.

4. Tot slot

Werkgevers zijn als eerste verantwoordelijk om te zorgen voor eerlijk, gezond en veilig
werken. Daadkrachtige handhaving en toezicht zijn een belangrijk instrument en slotstuk
bij de integrale aanpak van misstanden. Om te zorgen dat de reële waarde van boetes
weer meer passend is ben ik voornemens om de boetes van de arbeidswetten te verhogen
door bij het nieuwe normbedrag rekening te houden met de indexatie die afgelopen jaren
niet heeft plaatsgevonden. Ook zal indexatie daarna jaarlijks plaats gaan vinden om
te zorgen dat in de toekomst de reële waarde van boetes niet meer daalt.

Ik zet mij onverminderd in om arbeidsmisstanden te bestrijden en hiermee een eerlijke,
gezonde en veilige arbeidsmarkt te realiseren, met name ten behoeve van kwetsbare
werknemers, waaronder arbeidsmigranten. Zodat ook zij krijgen waar ze recht op hebben;
eerlijk, gezond en veilig werk en een waardige plek om te wonen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum