Brief regering : De Staat als procespartij

Nr. 980
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2025

Tijdens het debat van 19 januari 2023 over de Staat van de rechtsstaat is in verband
met de aanpak kinderopvangtoeslag gesproken over de verbetering van de rechtsstaat.
In de motie van de leden Leijten (voormalig lid SP) en Ellian (VVD)1 die tijdens dit debat is ingediend, wordt het kabinet verzocht met een reflectie
te komen over de rol van de Staat als procespartij. Met deze brief geef ik uitvoering
aan deze motie. Omdat in de overwegingen van de motie wordt gevraagd om een herbezinning
van de Staat als procespartij, heb ik ervoor gekozen in deze brief vooruit te kijken.
Ik betrek bij de reflectie de motie van het lid Pouw-Verweij (voormalig lid Ja21)
om precedentwerking nooit als argument te gebruiken om gedupeerden compensatie te
onthouden en de motie van de leden Temmink (voormalig lid SP) en Van Nispen (SP) om
te stoppen met procederen in bestuursrechtelijke zaken die lopen tegen burgers die
eerder in het gelijk zijn gesteld.2 Aangezien de motie van de leden Leijten en Ellian zich richt op de rol van de Staat
als procespartij ziet de reflectie met name op de rol en houding van de rijksoverheid.3

De basisprincipes die in deze brief aan de orde komen als het gaat om de rol en houding
van de rijksoverheid, gelden niet alleen in het contact met burgers, maar ook in het
contact met bedrijven of organisaties. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om een responsieve,
de-escalerende en toegankelijke houding. De rijksoverheid dient zich er steeds van
te vergewissen met wie zij contact heeft teneinde haar houding en insteek daarop aan
te passen. Doordat de rechtsverhouding en het type geschil tussen de rijksoverheid
en bedrijven of organisaties veelal een ander karakter hebben, staan in deze brief
de rol en houding van de rijksoverheid ten opzichte van burgers centraal.

Zoals aangegeven in het regeerprogramma en de kabinetsreactie op het rapport «Blind
voor mens en recht» van de Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening
(PEFD)4 is de inzet van het kabinet erop gericht om de democratische rechtsstaat langs verschillende
lijnen te versterken en de grondrechten van mensen beter te beschermen. In het rapport
«De gebroken belofte van de rechtsstaat»5 van de Staatscommissie rechtsstaat is hier ook aandacht voor gevraagd. In deze brief
zal ik specifiek ingaan op de rol en de houding van de rijksoverheid als procespartij.

Rol en houding van de rijksoverheid

Ik wil voorop stellen dat voor het kabinet de vraag naar de rol en houding van de
rijksoverheid als procespartij geen op zichzelf staande vraag is. Daarom zal ik, voordat
ik specifiek inga op de rol van de rijksoverheid als procespartij, eerst het bredere
kader schetsen.

De rol en houding van de rijksoverheid worden ingegeven door de wijze waarop de rijksoverheid
zich tot haar burgers verhoudt en de waarden waarop dat is gebaseerd. Daarbij staan
de begrippen zorgvuldigheid, fair play (niet partijdig en zonder vooringenomenheid
handelen), rechtszekerheid, vertrouwen en rechtsgelijkheid centraal. Een goede uitleg
van het handelen van de rijksoverheid en een responsieve, de-escalerende, toegankelijke
houding met oog voor de positie van burgers en het wegen van alle betrokken belangen,
dienen het gedrag van de rijksoverheid te kenmerken. Een dergelijke opstelling draagt
bij aan meer begrip van burgers voor het handelen van de rijksoverheid, de ervaren
(procedurele) rechtvaardigheid en het vertrouwen in de rijksoverheid.

Het handelen van de rijksoverheid dient het algemeen belang en is erop gericht beleid
tot stand te brengen en uit te voeren om Nederland op talloze vlakken sterker en beter
te maken voor zijn inwoners. De rijksoverheid weegt daarbij steeds de verschillende,
en soms zelfs tegenstrijdige, publieke waarden en belangen, maakt keuzes en handelt
daarnaar. Dat heeft een impact op de levens van mensen. In positieve zin, maar soms
ook in negatieve zin.

Het is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid om haar taken op een juiste wijze
uit te voeren. Het begint met de zorgvuldige totstandkoming van beleid en de daarbij
behorende wetten en regels met ruimte voor consultatie en participatie van burgers.
De rijksoverheid moet het vertrouwen van burgers verkrijgen en behouden door beleid
en wet- en regelgeving te maken die in de praktijk goed werken voor zowel burgers,
ondernemers, bedrijven als (uitvoerings)organisaties en die de rechten van eenieder
eerbiedigen. Ik hecht daarom groot belang aan een tijdige en adequate toepassing van
het Beleidskompas6 bij de totstandkoming van nieuw beleid en een kwalitatief hoogwaardige selectieve
toetsing van nieuwe wetgeving. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en ik werken in dat kader aan het versterken van de ex ante constitutionele toets
respectievelijk de algemene wetgevingstoets. Hiertoe zijn – ter uitvoering van het
regeerprogramma – afspraken gemaakt ter verdere stroomlijning van de samenwerking.7

Burgergericht en proactief handelen bij (het voorkomen van) geschillen

Bij het handelen van de rijksoverheid is ook de omgang met burgers in individuele
situaties van groot belang. Het project Passend (voorheen: Prettig) contact met de
overheid (PCMO) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
het deelprogramma Burgergerichte overheid8 waren hier bijvoorbeeld op gericht. De rijksoverheid streeft ernaar responsief, toegankelijk
en benaderbaar te zijn, te de-escaleren en oog te hebben voor de positie van burgers.
Door in contact te treden met de burger kan gezamenlijk worden bezien wat het precieze
probleem is en of het bezwaar of de klacht op een informele manier afgehandeld kan
worden.

Het is echter niet altijd mogelijk om geschillen te voorkomen. Zelfs bij met grote
zorgvuldigheid tot stand gekomen beleid en regelgeving, kan de uitvoering ervan toch
leiden tot geschillen tussen burgers en de rijksoverheid. Er ligt veelal een belangenafweging
aan ten grondslag die niet altijd in ieders voordeel kan uitpakken. Ook belangen van
burgers kunnen immers uiteenlopen en zelfs tegengesteld zijn. Daarmee kan een keuze
voor het ene belang, indruisen tegen het andere. Ook kunnen er fouten worden gemaakt
of kan er in de uitvoering, waar dagelijks veel zaken adequaat worden behandeld, worden
ervaren dat beleid ongewenst uitpakt in specifieke situaties.

Precedentwerking bij (dreigende) conflicten

Bij (dreigende) conflicten is het uitgangspunt altijd dat – het liefst proactief –
wordt gekeken naar waar een burger recht op heeft. In dit verband wordt terecht in
de motie van het lid Pouw-Verweij de regering verzocht om «mogelijke precedentwerking
nooit als argument te gebruiken om mensen die gedupeerd zijn door falend overheidsbeleid,
de compensatie te onthouden waar ze recht op hebben». Het gelijkheidsbeginsel is een
belangrijk beginsel dat in artikel 1 van de Grondwet staat. Het gelijkheidsbeginsel
houdt in dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Daarmee is gegeven dat beslissingen
in individuele gevallen, zich ook kunnen uitstrekken over andere (gelijkende) gevallen.
Precedentwerking is daarom relevant om bestuurlijke, financiële en/of beleidsmatige
consequenties in kaart te brengen van hetgeen waartoe de rijksoverheid gehouden is,
maar kan geen reden zijn de betreffende burger of bedrijf te ontzeggen waar hij recht
op heeft.

Met name wanneer de rijksoverheid geen juridische verplichting heeft tot het verstrekken
van een vergoeding, is precedentwerking een noodzakelijke overweging, omdat in het
vervolg gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld. Overgaan tot een juridisch
onverplichte vergoeding is daarmee feitelijk een beleidskeuze die geld kost en die
zoals elke beleidskeuze gewogen moet worden; het gaat immers om algemene middelen
die maar één keer uitgegeven kunnen worden. Bij de uitkering van vergoedingen is het
van belang dat deze procedures eenduidig en niet onnodig ingewikkeld zijn of langer
duren dan noodzakelijk.9

Rol en houding van de rijksoverheid als procespartij: zorgvuldig en terughoudend

Als de poging een (dreigend) geschil informeel op te lossen niet mogelijk is, dient
de rijksoverheid terughoudend te zijn met procedures en daar uiterst zorgvuldig mee
om te gaan. Wanneer een burger verwikkeld is in een gerechtelijke procedure met de
rijksoverheid kan dat immers veel impact hebben op zijn of haar leven en gepaard gaan
met onzekerheid. Dit gevoel wordt versterkt doordat de rijksoverheid, in de hoedanigheid
van procespartij, door burgers zal worden ervaren als een sterk bovengeschikte partij.
Juist van de rijksoverheid mag daarom verwacht worden dat zij geen onnodige procedures
voert, waar mogelijk de-escalerend optreedt en oog heeft voor de positie van burgers
en het dieperliggende conflict.

Er is een bestaand kader van de Nationale ombudsman voor een behoorlijke omgang met
schadeclaims in het civiel recht.10 Alhoewel dit kader alleen gericht is op de omgang met schadeclaims en de rijksoverheid
op meer gebieden geschillen heeft met burgers, worden de achterliggende uitgangspunten
in brede zin nog steeds onderschreven. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om een opstelling
die conflictoplossend, coulant, terughoudend met het starten van procedures en proactief
is. Daarom heb ik dit kader opnieuw onder de aandacht gebracht bij de verschillende
departementen.

Wanneer het komt tot een juridische procedure in het civiel- of bestuursrecht, is
de rijksoverheid in de meeste gevallen de verwerende partij. De rijksoverheid entameert
zelden zelf procedures tegen burgers.11 Indien er een rechtszaak tegen de rijksoverheid (de Staat) wordt aangespannen, gaat
zij eerst na of het besluit of de eigen handelwijze juist is geweest. Is dit niet
het geval, dan wordt bekeken hoe dit (buitengerechtelijk) kan worden opgelost of hersteld.
Is de rijksoverheid van mening dat de handelwijze en/of het besluit juist is en op
de juiste wijze tot stand is gekomen, dan ligt het, ook vanuit het algemeen belang
en de democratische rechtsstaat bezien, in de rede dat zij verweer voert. Een goed
functionerende rechtsstaat vergt dat de democratisch tot stand gekomen geldende wet-
en regelgeving op de juiste wijze wordt uitgevoerd, gehandhaafd en verdedigd. Daar
kunnen (andere) burgers de rijksoverheid ook op aanspreken. Daarnaast is de rijksoverheid
in sommige gevallen gehouden om bepaalde procedures te voeren, bijvoorbeeld wanneer
ze op basis van EU-wetgeving belast is met de terugvordering van ongeoorloofde staatssteun
en het heffen en innen van douanerechten.

Verjaring

In aansprakelijkheidszaken speelt soms de vraag of het redelijk is dat door de rijksoverheid
in het verweer een beroep op verjaring wordt gedaan wanneer een zaak in juridische
zin verjaard is. Verjaring dient in algemene zin het belang van de rechtszekerheid.
De samenleving moet er na verloop van tijd op kunnen vertrouwen verder te kunnen gaan,
zonder rekening te hoeven houden met vorderingen uit het (verre) verleden. Zeker de
absolute verjaringstermijn (20 jaar) illustreert een grens tussen wanneer een juridische
procedure nog wel geschikt is om het verleden te beoordelen en wanneer dat in de regel
niet meer het geval is. Wanneer geen beroep op verjaring zou kunnen worden gedaan,
wordt de rechter in de positie gebracht zich in het heden een oordeel over het verleden
te moeten vormen. Hier zitten inherente beperkingen aan, zoals ook uit diverse recente
rechtszaken is gebleken.12 Zo kunnen door tijdsverloop bewijsproblemen ontstaan en getuigenverklaringen minder
betrouwbaar worden. Voor een uitgebreide toelichting over beroep op verjaring verwijs
ik naar de antwoorden op de Kamervragen van het lid Van Nispen uit juni en september
2023.13

In algemene zin geldt dat per geval wordt beoordeeld of in de betreffende zaak een
beroep op verjaring redelijk is. In beginsel wordt geen beroep op verjaring gedaan
als a) onrechtmatig handelen van de Staat wordt erkend, voldoende helder is waaruit
die onrechtmatigheid bestaat en wat daarvan concreet de gevolgen zijn (geweest) of
b) een beroep op verjaring onredelijk is op basis van de criteria die in de jurisprudentie
daarover zijn ontwikkeld.

Hoger beroep

Indien de rijksoverheid in een rechtszaak in eerste aanleg door de rechter in het
ongelijk wordt gesteld, wordt de afweging gemaakt of al dan niet hoger beroep wordt
ingesteld. Hier ziet de rijksoverheid zich veelal voor het dilemma gesteld een afweging
te maken tussen het algemene belang en een individueel belang. Alléén als het algemeen
belang vergt dat een procedure wordt voortgezet, zal daartoe worden besloten.14 Zo kunnen er in eerste aanleg uitspraken worden gedaan die (rechts-)vragen oproepen
en waarbij het, naar het oordeel van de rijksoverheid, van belang is dat een rechter
in hoger beroep zich daarover buigt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een
uitspraak voor brede toepassing (te) onduidelijk gemotiveerd is, er om onduidelijke
redenen wordt afgeweken van de gangbare lijn in de jurisprudentie, er onduidelijkheid
is ontstaan over de uitleg van het overheidsbeleid of doordat de uitspraak fundamentele
rechtsvragen oproept.

Juist doordat de rijksoverheid partij is, speelt het gelijkheidsbeginsel daarbij een
belangrijke rol. De rijksoverheid is immers gehouden andere burgers in dezelfde situatie
op dezelfde manier te behandelen. Daardoor kan een uitspraak in een individuele zaak
een veel bredere werking hebben. Het is niet in alle gevallen helder of die bredere
werking ook door de rechter in eerste aanleg is voorzien en gewogen. Het is eveneens
mogelijk dat er verschillen zijn in uitspraken van verschillende rechtbanken. Het
zou onwenselijk zijn dat er regionale verschillen ontstaan, bijvoorbeeld bij de uitleg
van een bepaald juridisch begrip. De wet en de toepassing ervan moeten voor iedereen
die in gelijke omstandigheden verkeert, hetzelfde zijn. De rijksoverheid moet in dat
kader de mogelijkheid hebben om vanuit het belang van de rechtseenheid hoger beroep
in te stellen.

In de motie van de leden Temmink en Van Nispen wordt de regering verzocht per direct
te stoppen met het procederen in bestuursrechtelijke zaken die lopen tegen burgers
die eerder in het gelijk zijn gesteld. Hoewel terughoudend wordt omgegaan met het
instellen van hoger beroep, kan de regering met het oog op bovenstaande zwaarwegende
algemene belangen de motie niet onverkort uitvoeren. In dit kader verwijs ik ook naar
de recente Kamerbrieven15 van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – Herstel Groningen
in reactie op de motie Beckerman16 en de motie Beckerman/Bushoff17 die de regering verzoeken te zorgen dat er niet langer wordt doorgeprocedeerd tegen
gedupeerden van de gaswinning in het Groningenveld. In dat geval speelt ook mee dat
een bewindspersoon geen afbreuk kan doen aan de wettelijke bevoegdheid van elk zelfstandig
bestuursorgaan (in dit geval het Instituut Mijnbouwschade Groningen) om in hoger beroep
te gaan.

Van de rijksoverheid mag worden verwacht dat zij terughoudendheid betracht bij het
instellen van hoger beroep en bij haar afweging extra rekening houdt met de impact
ervan op burgers. In dat kader wordt momenteel gewerkt aan een afwegingskader voor
het instellen van hoger beroep in het bestuursrecht. De insteek is dat kan worden
gekomen tot een afwegingskader dat kan worden gebruikt door departementen, uitvoeringsorganisaties
en decentrale overheden. Bij het opstellen van het afwegingskader zal het eerder genoemde
kader van de Nationale ombudsman voor een behoorlijke omgang met schadeclaims in het
civiel recht worden betrokken. Ten behoeve van het afwegingskader voor het instellen
van hoger beroep in het bestuursrecht is aan het WODC opdracht gegeven een aantal
kennistafels te organiseren met deskundigen uit de wetenschap, praktijk en rechtspraak.
Dit heeft geleid tot het WODC-onderzoek getiteld «Een afwegingskader voor procedeergedrag
door overheden in het bestuursrecht? Kennistafels behoorlijk procedeergedrag».18 In de bijlage bij deze brief treft u een korte beleidsreactie aan op dit rapport.

Evenwichtige rolverdeling en burgergerichte benadering in het bestuursrecht

Dit laat onverlet dat het kabinet de overwegingen uit de motie van de leden Temmink
en Van Nispen met betrekking tot de evenwichtige rolverdeling, tussen enerzijds de
rijksoverheid en anderzijds burgers, steunt en daaraan met haar beleid ook uitvoering
wil geven. In dit verband wijs ik bijvoorbeeld op de verdere ontwikkeling van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en mijn ministerie. Aan de Awb ligt het uitgangspunt ten grondslag dat het bestuur
rekening moet houden met de belangen en zienswijzen van burgers. Met dat doel bevat
de Awb waarborgen voor de zogeheten ongelijkheidscompensatie van burgers ten opzichte
van de rijksoverheid. We zien dit terug in verschillende verplichtingen van het bestuur.

De wijzigingen in het conceptwetsvoorstel voor de Wet versterking waarborgfunctie
Awb19 hebben tot doel de waarborgfunctie van de Awb te versterken. Het conceptwetsvoorstel
bevat daartoe verschillende voorstellen die beogen de dienstverlening door de overheid
te verbeteren, het maatwerk en de menselijke maat in het bestuursrecht te versterken
en laagdrempelige geschilbeslechting te bevorderen. Ik wijs in dit verband op de introductie
van de plicht aan bestuursorganen burgers centraal te stellen (het dienstbaarheidsbeginsel),
de voorgestelde invoering van de burgerlus (om de ongelijke positie van burgers in
het bestuursprocesrecht ten opzichte van de overheid te compenseren) en diverse belangrijke
aanpassingen om informele beslechting van geschillen over overheidshandelen te bevorderen.
De consultatiereacties en uitvoeringstoetsen bij dit conceptwetsvoorstel worden momenteel
beoordeeld en verwerkt. Daarbij zullen verschillende aanbevelingen van de Parlementaire
enquête Fraudebeleid en Dienstverlening en de Staatscommissie rechtsstaat worden betrokken.

Tot slot

De rijksoverheid dient zorg te dragen voor kwalitatief hoogwaardig beleid en wetgeving
en een burgergerichte, responsieve en dienstbare houding. Het kabinet heeft hiertoe
belangrijke stappen gezet en blijft hierop inzetten. Het handelen van de rijksoverheid
heeft impact op het leven van burgers en dat verdient voortdurende aandacht.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken

BIJLAGE – CONCLUSIES EN BELEIDSREACTIE WODC-RAPPORT «EEN AFWEGINGSKADER VOOR PROCEDEERGEDRAG
DOOR OVERHEDEN IN HET BESTUURSRECHT? KENNISTAFELS BEHOORLIJK PROCEDEERGEDRAG»

Belangrijkste conclusies WODC-rapport

Het onderzoek leert dat er behoefte is aan een instrumentarium om het procedeergedrag
van de overheid in het bestuursrecht te helpen verbeteren. Als burgers ervaren dat
de overheid moeite doet zo burgergericht mogelijk te procederen, draagt dat bij aan
het wederzijds vertrouwen en het functioneren van een democratische rechtsstaat.

Het onderzoek beveelt ontwikkeling van de volgende instrumenten aan:

1. Een afwegingskader voor het instellen van hoger beroep;

2. Een richtlijn met gedragsnormen voor burgergericht procederen in (hoger) beroep;

3. Handvatten voor het vormgeven van een ontwikkeltraject in overheidsorganisaties ten
behoeve van een meer burgergerichte behandeling van bezwaar.

Beleidsreactie

Ad 1. Afwegingskader voor het instellen van hoger beroep

Het afwegingskader voor het instellen van hoger beroep is de belangrijkste aanbeveling
uit het rapport. Conform het rapport wordt, in overleg met andere departementen, decentrale
overheden en uitvoeringsorganisaties, gestart met het in samenwerking met deze partijen
ontwikkelen van een niet-bindend (beleidsregel) afwegingskader voor het instellen
van hoger beroep in het bestuursrecht. Hoger beroep kan een grote impact hebben op
burgers. Niet alleen kost het burgers tijd, geld en energie, ook kunnen burgers lange
tijd in onzekerheid verkeren over de uitkomst van de zaak. Een afwegingskader voor
het instellen van hoger beroep kan eraan bijdragen dat overheden extra rekening houden
met deze impact en terughoudendheid betrachten om in hoger beroep te gaan.

In het WODC-rapport worden enkele belangen en procedurele waarborgen genoemd, die
als bouwstenen kunnen dienen voor het te ontwikkelen model-afwegingskader. Vanuit
het oogpunt van het bestuursorgaan gaat het bijvoorbeeld om de mate van onzekerheid
door de uitspraak, impact op beleid en/of uitvoering en financiële gevolgen. Daarnaast
dient de overheid de impact voor burgers mee te wegen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld
om zekerheid, hoger beroep leidt voor lange tijd tot onzekerheid bij burgers over
hun rechten en plichten, en de omvang van de financiële belangen van de betrokken
individuele burgers. Bij procedurele waarborgen gaat het bijvoorbeeld om het inwinnen
van juridisch advies en het voorleggen van een voorstel aan het bestuur.

Ad 2. Richtlijn met gedragsnormen burgergericht procederen in (hoger) beroep

Uit het onderzoek blijkt dat er bij de deelnemers consensus is over een set aan gedragsnormen
die altijd zouden moeten worden nageleefd door overheden en procesvertegenwoordigers
in (hoger) beroep. Genoemd wordt een warme overdracht tussen bezwaarbehandelaar en
procesvertegenwoordiger in beroep,20 het tijdig verzamelen en indienen van processtukken, het opstellen van een gemotiveerd
verweerschrift en hoger beroepschrift, het verkrijgen van mandaat, het verschijnen
ter zitting, een professionele houding tijdens de zitting en het geven van een mondelinge
uitleg aan belanghebbende(n) bij het instellen van (hoger) beroep. Bij de uitwerking
van het afwegingskader voor het instellen van hoger beroep zal worden bezien of het
passend/wenselijk is deze normen op te nemen in het afwegingskader.

Ad 3. Handvatten vormgeven voor een meer burgergerichte behandeling van bezwaar in
overheidsorganisaties

Deze aanbeveling beoogt «de informele aanpak» meer te bestendigen op organisatieniveau.
De informele aanpak is ontwikkeld in het programma «Passend Contact met de Overheid»
(PCMO) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In december
2024 heeft uw Kamer, met de voortgangsbrief versterking toegang tot het recht, het
«Actieplan Meer vertrouwen, minder onnodige procedures» ontvangen.21 Het actieplan geeft al deels gevolg aan deze aanbeveling met de nieuwe «Kennisbank
informele aanpak» die informatie bevat over onder andere implementatie van de informele
aanpak in de organisatie, instructies hoe intervisie en feedback te borgen in de organisatie
en best practises.22