Brief regering : Moties en toezeggingen over flexstuderen

Nr. 1211
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2025

Van 1 september 2017 tot 1 september 2023 heeft een experiment flexstuderen plaatsgevonden,
na een voorstel van de Landelijke Studentenvakbond (LSVb). Het experiment beoogde
om studenten te laten betalen per studiepunt voor het onderwijs dat zij van plan zijn
te volgen, naar rato van het wettelijke collegegeld met een toeslag van 15% voor administratiekosten.
Het idee was dat hiermee de keuzevrijheid en zelfontplooiing van de student meer centraal
komen te staan.

Het experiment flexstuderen heeft nuttige inzichten opgeleverd. Flexstuderen kan voor
sommige studenten in bijzondere omstandigheden een verschil maken. Deze studenten
hebben baat bij een flexibel studietempo. Echter kan ik op basis van de uitgevoerde
nadere verkenning niet anders dan concluderen dat een wettelijke verankering van het
experiment flexstuderen voor initieel vervolgonderwijs niet voor de hand ligt. Het
is geen doelmatig en doeltreffend instrument om de specifieke doelgroepen te ondersteunen.
In het vervolg van deze brief licht ik toe hoe ik tot deze conclusie ben gekomen aan
de hand van de inzichten uit de nadere verkenning.

Hiermee kom ik tegemoet aan de toezegging gedaan tijdens debat hoger onderwijs en
DUO op 23 april 20251 (Kamerstuk 31 288, nr. 1203). Eerder heeft mijn voorganger, tijdens de behandeling van het wetsvoorstel leeruitkomsten
op 7 maart 2024, uw Kamer toegezegd een contourenbrief te sturen over het beleidstraject
flexstuderen2. Met deze brief beschouw ik beide toezeggingen en de in de bijlage benoemde moties
als afgedaan.

Verkenning

Gedurende de looptijd van dit experiment heeft uw Kamer enkele moties aangenomen over
flexstuderen. De motie Wiersma c.s.3 riep (onder andere) op flexstuderen te verankeren in een wetsvoorstel dat uiterlijk
september 2023 in werking zou moeten treden. De motie Van der Woude c.s.4 vraagt om te verkennen of er behoefte bestaat aan betalen per studiepunt onder reguliere
studenten, en dit mee te wegen in het (voorgenoemde) wetsvoorstel. De motie Kwint
c.s.5 verzoekt om onderzoek te doen naar de gevolgen van brede invoering van flexstuderen.

Naar aanleiding van deze moties is eind 2023 een verkenning gestart naar de behoefte
aan flexstuderen binnen het initieel vervolgonderwijs en de gevolgen daarvan. In totaal
hebben 5 instellingen gereageerd, verspreid over het land.6 Deze instellingen hebben tevens allen deelgenomen aan het experiment flexstuderen.
De uitkomsten van de verkenning sluiten grotendeels aan bij de resultaten uit de eindevaluatie
van het experiment flexstuderen.7

Behoefte

Het bleek dat bij de huidige studentpopulatie van initiële opleidingen binnen deze
instellingen vooral sprake was van behoefte aan betalen per studiepunt onder een beperkte,
diverse groep van (met name) studenten die te maken hebben met bijzondere omstandigheden.
Zelfs bij de instellingen met een open inschrijving, dat wil zeggen waarbij alle studenten
zich konden aanmelden voor betalen per studiepunt, bleef het aantal flexstudenten
laag (minder dan 5%).

Vrijwel alle studenten die hiervoor kozen hadden een reden waardoor ze niet binnen
de nominale studieduur (konden) afstuderen. Daarbij was het afronden van de studie
een van de meest genoemde redenen: studenten kozen om financiële redenen voor betalen
per studiepunt, omdat ze nog maar enkele studiepunten moesten behalen. Daarnaast kozen
studenten meestal om persoonlijke redenen voor betalen per studiepunt, zoals een chronische
aandoening of functiebeperking, gezondheid (burn-out), zorgtaken (mantelzorg), zwangerschap,
topsport en het combineren van werk en studie. Verder bleek uit de verkenning dat
eerstejaarsstudenten en deeltijdstudenten slechts zeer beperkt gebruik hebben gemaakt
van betalen per studiepunt.8 In overgrote meerderheid (meer dan 90%) ging het om voltijd ouderejaarsstudenten.

Uitvoerbaarheid

De verkenning heeft ook uitgewezen dat flexstuderen binnen het huidige bekostigingssysteem
voor initiële opleidingen alleen uitvoerbaar is indien we kunnen garanderen dat maximaal
10% van de totale studentpopulatie binnen een instelling hiervan gebruik maakt. Wordt
die 10% limiet overschreden, dan zal dat grote gevolgen hebben voor de administratie,
organisatie en financiën van de instelling.9 Voor het inregelen van flexstuderen kan namelijk geen gebruik worden gemaakt van
bestaande systemen, maar is maatwerk nodig. Dit terwijl dit kabinet de administratieve
lasten voor instellingen juist wil verlagen.

Afbakening

Er is daarom ook onderzocht of het mogelijk is om de 10% limiet te garanderen door
wettelijk vast te leggen welke studenten gebruik mogen maken van flexstuderen. Hiertoe
is bekeken welke specifieke doelgroepen er het meeste gebruik van zouden maken. Daaruit
kwam naar voren dat studenten met een handicap of chronische ziekte (5–10%) of studenten
die mantelzorg verlenen (6–8%) verreweg de twee grootste groepen zijn.10 Het blijkt helaas niet mogelijk om bij wet een sluitende definitie te geven van deze
doelgroepen, in tegenstelling tot bijvoorbeeld studenten met een bestuursfunctie of
studenten die topsport beoefenen.

Zonder een sluitende definitie van de twee groepen studenten, bestaat het risico bij
invoering dat het percentage flexstudenten op termijn boven de 10% kan uitkomen met
ingrijpende financiële en uitvoeringstechnische gevolgen voor de instellingen, DUO
en Studielink. Dit risico staat helaas niet in verhouding tot de relatief beperkte
doelgroep die gebruik zal maken van flexstuderen. Niet omdat de behoefte onder deze
doelgroep aan flexstuderen wordt betwijfeld, maar omdat brede invoering binnen het
huidige systeem voor initiële opleidingen te ingrijpende gevolgen heeft.

De hogere kosten en onzekerdere inkomsten voor instellingen staan ook haaks op de
wens voor stabiliteit in de bekostiging. Ik refereer hierbij aan mijn recente Beleidsbrief11 waarin een verkenning wordt aangekondigd naar aanpassingen in de bekostigingssystematiek.

Studiefinanciering

Daarnaast bestaat er een spanningsveld tussen flexstuderen en het studiefinancieringsstelsel.
Flexstuderen faciliteert in deeltijd studeren voor studenten in initiële opleidingen,
terwijl het studiefinancieringsstelsel is gebaseerd op voltijd studeren. Bij studeren
in deeltijd worden studenten geacht in het eigen levensonderhoud en in de kosten voor
de studie te voorzien. Ook biedt flexstuderen ruimte om langer te studeren, terwijl
het studiefinancieringsstelsel juist stimuleert om nominaal of binnen een redelijke
termijn af te studeren. Bij een grote uitrol van flexstuderen zou dit grote consequenties
hebben voor het studiefinancieringsstelsel. Flexstuderen vraagt mogelijk om fundamentele
aanpassingen in het stelsel: moeten bijvoorbeeld deeltijdstudenten recht krijgen op
studiefinanciering? Of moet studiefinanciering naar deeltijdrato worden uitgekeerd?
En is de diplomatermijn van in beginsel 10 jaar ook bij flexstuderen toereikend? De
mogelijke impact op het stelsel, de uitvoerbaarheid daarvan door DUO en de mogelijke
financiële gevolgen daarvan staan niet in verhouding tot de relatief beperkte doelgroep
die gebruik zal maken van flexstuderen in initiële opleidingen.

Andere voorzieningen

Uit bovenstaande blijkt dat er geen sprake is van een grote behoefte aan zelfontplooiing
door middel van flexstuderen onder reguliere initiële studenten. Daarvan is eigenlijk
alleen sprake bij specifieke doelgroepen. Als alleen specifieke doelgroepen profijt
hebben van betalen per studiepunt, is het vervolgens de vraag of het wettelijk verankeren
van flexstuderen het meest doelmatige instrument is om deze doelgroepen te ondersteunen.
Voor deze studenten geldt dat er al verschillende (financiële) voorzieningen, regelingen
en mogelijkheden bestaan die in hun behoeften kunnen voorzien, zoals het studentenondersteuningsfonds.

Overige moties omtrent flexstuderen

In aanvulling op de voornoemde moties heeft uw Kamer in de periode 2021 tot en met
2023 ook nog verschillende andere moties aangenomen die betrekking hebben op het mogelijk
maken van flexstuderen voor studenten. Zo is een motie van de leden Van der Woude
en Van der Laan12 aangenomen, die het kabinet verzoekt om inwerkingtreding van de wet flexstuderen
per collegejaar 2025–2026 mogelijk te maken. Door de gebleken juridische en uitvoeringstechnische
complexiteit bleek invoering van de wet flexstuderen per studiejaar 2025–2026 geen
realistisch tijdpad.

In relatie tot studentbestuurders verzoekt de motie van de leden Martens-America c.s.13 mij om met onderwijsinstellingen in overleg te gaan over de mogelijkheid van het
collegegeldvrij besturen.14 Mijn ambtsvoorganger heeft reeds voor indiening van deze motie met instellingen gesproken
en daarbij een moreel appèl gedaan op instellingen om hiertoe over te gaan (als ze
dat nog niet deden) en ik heb dat appèl onlangs herhaald. Daarbij biedt de wet reeds
faciliteiten om besturen en studeren te combineren. Wanneer dit leidt tot studievertraging
kan bijvoorbeeld een beroep worden gedaan op het studentenondersteuningsfonds.

De overige moties in bijlage 1 gaan over het meenemen van zaken in de uitwerking van
flexstuderen, zoals de vraag hoe instellingen dit in zoveel mogelijk vergelijkbare
vormen kunnen aanbieden15 en het waarborgen van de rol van de medezeggenschap.16

Conclusie en vervolg

Ontegenzeggelijk heeft het experiment flexstuderen nuttige inzichten opgeleverd. In
dat opzicht is het experiment geslaagd. Op basis van de nadere verkenning kan ik echter
niet anders dan concluderen dat flexstuderen geen doelmatig en doeltreffend instrument
is om de specifieke doelgroepen in het initieel vervolgonderwijs te ondersteunen.
Dat gezamenlijk met de uitvoeringstechnische bezwaren maakt dat een wettelijke verankering
van het experiment flexstuderen in het initieel vervolgonderwijs niet voor de hand
ligt. In de toekomst, wanneer is voorzien dat er een steeds grotere rol zal zijn voor
LLO, zal het vraagstuk van «betalen per studiepunt» als vorm van financiering van
het post-initieel onderwijs mogelijk opnieuw een rol spelen. Zoals eerder gemeld,
zal ik begin volgend jaar de uitkomst van de verkenning naar een mogelijke wettelijke
opdracht voor LLO met uw Kamer delen.

Om deze belangrijke doelgroepen in het initieel vervolgonderwijs, die gebruik zouden
maken van flexstuderen, te blijven ondersteunen zie ik liever dat de maatwerkvoorzieningen
die er nu al zijn voor studenten, zoals het studentenondersteuningsfonds, beter worden
benut. In de komende periode wordt onderzocht hoe de instellingen in de praktijk uitvoering
geven aan het leveren van dit maatwerk en waar kansen en punten voor verbetering liggen.
Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie Tseggai17.

De uitkomsten van dit onderzoek verwacht ik begin 2026 en zal ik met uw Kamer delen,
zoals ook toegezegd in de Kamerbrief Toegankelijkheid en Doorstroom in het hbo en
wo18.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
E.E.W. Bruins

BIJLAGE

Met deze brief beschouw ik de volgende moties als afgedaan:

– Kamerstukken II 2021/2022, 31 288, nr. 956: Motie van de leden Van der Woude, De Hoop, Van der Molen en Goudzwaard, waarin de
Minister is verzocht te verkennen hoe groot de brede behoefte aan flexstuderen is,
uitgesplitst naar bachelor- en masterstudenten, en dat mee te wegen in het voorstel
voor verankering in de wet en te verkennen hoe de instellingen flexstuderen in een
zo veel mogelijk vergelijkbare vorm kunnen aanbieden.

– Kamerstukken II 2021/2022, 31 288, nr. 957: Motie van de leden Kwint en Westerveld, waarin het kabinet wordt verzocht uitgebreid
en zo precies mogelijk te onderzoeken wat de gevolgen zijn van een brede invoering
van flexstuderen voordat het flexstuderen wordt ingevoerd.

– Kamerstukken II 2021/2022, 31 288, nr. 958: Motie van het lid Westerveld, waarin de regering wordt verzocht om in het wetsvoorstel
flexstuderen de positie van de medezeggenschap, specifiek die van de opleidingscommissies,
te waarborgen.

– Kamerstukken 2022/2023, 36 300 VIII, nr.10: Motie van de leden Van der Woude en Van der Laan, waarin het kabinet is verzocht
parallel aan andere processen te werken aan deze wet om een realistisch tijdpad van
wetsbehandeling met oog op inwerkingtreding in collegejaar 2025–2026 mogelijk te maken
en tevens de wet los te trekken van de toekomstverkenning, beleidsreactie en andere
processen als die het proces dreigen te vertragen.

– Kamerstukken II 2023/2024, 36 136, nr. 14: Motie van de leden Martens-America, Paternotte en Krul, waarin de regering is verzocht
in overleg te gaan met onderwijsinstellingen, zodat studenten die een bestuursjaar
doen en daardoor collegegeldvrij studeren niet volledig worden uitgesloten van het
volgen van onderwijs.