Brief regering : Eindrapport onderzoek economische effecten stikstofproblematiek

Nr. 403 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2025

Aan het begin van 2024 hebben de toenmalige Ministers van EZK en NenS uw Kamer toegezegd1, 2 de economische effecten van de stikstofproblematiek te laten onderzoeken en met een
kabinetsreactie naar uw Kamer te verzenden. Met deze brief wordt invulling gegeven
aan deze toezeggingen. Het onderzoek, resulterend in het rapport «Stikstofuitstoot en Stikstofbeperkingen: wat is de schade?», is uitgevoerd door SEO Amsterdam en CE Delft.

Het is voor het kabinet belangrijk om te weten wat de gevolgen van de stikstofproblematiek
zijn, de urgentie is immers groot. Deze urgentie is verder toegenomen in het licht
van onder andere de uitspraak van de Raad van State op 18 december inzake Rendac3 en de uitspraak van de Rechtbank Den Haag in de bodemprocedure van Greenpeace tegen
de Staat van afgelopen januari.4 Deze uitspraken zijn ingrijpend en brengen veel onzekerheid met zich mee voor bedrijven
en ondernemers.

Eerder heeft het kabinet wel aangegeven dat de effecten van stikstof op de economie
en welvaart lastig zijn te kwantificeren.12 De stikstofproblematiek grijpt aan op alle sectoren in de Nederlandse economie. Ook
is een aantal belangrijke effecten lastig of niet te kwantificeren zoals de negatieve
gevolgen voor de natuur en de invloed op het vestigingsklimaat. Om deze toch mee te
kunnen nemen in het onderzoek hebben de onderzoekers bij een aantal deelaspecten gekozen
voor een kwalitatieve benadering.

Uit het onderzoek blijkt dat de gevolgen direct en indirect veel verschillende onderdelen
van onze samenleving raken, zoals de woningbouw, infrastructuur, industrie en de agrarische
sector. De verminderde vergunningverlening over de onderzochte periode van 2024–2030
leidt volgens het onderzoek tot 30,7 miljard euro aan omzetverlies: projecten die
niet doorgaan omdat zij geen vergunning krijgen. Dit leidt tot een netto economische
schade van 4,1 miljard euro in dezelfde periode, oplopend tot 21,5 miljard euro in
een ongunstig scenario. Bovendien maakt het kabinet zich zorgen over aspecten die
niet gemodelleerd zijn, maar zeker op de langere termijn wel groot zijn, zoals schade
aan het vestigingsklimaat, netcongestie en het niet kunnen doorgaan van projecten
van nationaal belang zoals defensie.

Het kabinet trekt zich de huidige economische en maatschappelijke beperkingen en gevolgen
van de stikstofproblematiek zeer aan. Het is het kabinet er daarom ook alles aan gelegen
om met de Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel (MCEN) te werken aan oplossingen
om Nederland weer «van het slot» te krijgen.

Bevindingen van rapport

De onderzoekers is gevraagd om in kaart te brengen op welke manier de stikstofproblematiek
leidt tot problemen voor de economie, natuur en gezondheid en om te berekenen wat
de omvang van deze problemen is in recente jaren. Het rapport analyseert deze vragen
door eerst de verschillende effectpaden in kaart te brengen waarlangs de stikstofproblematiek
tot schade leidt. Vervolgens splitsen de onderzoekers de effecten van de stikstofproblematiek
in twee delen. Ten eerste hebben zij per sector de economische schade geanalyseerd
die volgt uit de verminderde vergunningverlening door de stikstofproblematiek. Ten
tweede hebben de onderzoekers de gevolgen van stikstofemissies in kaart gebracht in
termen van gezondheidsschade en schade voor natuur en ecosystemen.

1. Schade voor infrastructuur, woningbouw, agrarische sector en de industrie

In het eerste deel van het rapport is de schade kwantitatief berekend voor de sectoren
woningbouw, infrastructuur, industrie en agrarische sector. Dit deel analyseert de
schade over 2024 en kijkt ook naar de potentiële toekomstige schade tot 2030.

De kwantitatieve uitkomsten laten zien dat de verminderde vergunningverlening de hele
economie raakt: de onderzoekers schatten dat de verminderde vergunningverlening over
de onderzochte periode van 2024–2030 tot circa 30,7 miljard euro aan omzetverlies
leidt. Dit betreft de omzetwaarde van de niet vergunde projecten als gevolg van de
stikstofproblematiek.

Hoewel diverse projecten geen doorgang kunnen vinden en deze van aanzienlijke economische
betekenis zijn, stellen de onderzoekers tegelijkertijd vast dat de netto economische effecten over deze periode in het meest waarschijnlijke scenario circa
4,1 miljard euro bedragen en in een gemodelleerd ongunstig scenario circa 21,5 miljard euro.
Dat is in het meest waarschijnlijke scenario gemiddeld 0,1% van het bbp per jaar,
en in het meest ongunstige scenario 0,4% van het bbp per jaar.

i. Methode en kanttekeningen

De onderzoekers komen tot het netto economisch effect door eerst te inventariseren
welke projecten geraakt worden door de stikstofproblematiek en wat het omzetverlies
hiervan is. Dit omzetverlies vertalen de onderzoekers naar brutoeffecten op de toegevoegde
waarde en deze corrigeren zij vervolgens voor de inzet van de vrijgekomen productiecapaciteit
elders in de economie. Dit laatste houdt in dat bedrijven zich aanpassen en geraakte
werknemers andere activiteiten ondernemen binnen hetzelfde bedrijf of een nieuwe baan
vinden. In het rapport geven de onderzoekers aan dat dit gepaard gaat met productiviteitsverlies.
Door de huidige krappe arbeidsmarkt zijn er relatief veel mogelijkheden voor alternatief
werk.

Bij de interpretatie van bovengenoemde cijfers benadrukken de onderzoekers dat een
aantal effectpaden waarlangs economische schade ontstaat door de verminderde vergunningverlening
alleen kwalitatief is geanalyseerd. Deze zijn dus niet meegenomen in de cijfers. Dit
betreft de schade aan het vestigingsklimaat, projecten van nationaal belang zoals
defensie en netcongestie en schade door infractieprocedures. De economische schade
via deze kanalen is te ingewikkeld om modelmatig te kwantificeren. Daarnaast geldt
de onzekerheidsmarge inzake de uiteindelijke impact van de uitspraak van de Raad van
State op 18 december.

Om toch een kwantitatief beeld te krijgen van deze beperkingen is er ook een ongunstige
scenario doorgerekend. In dit ongunstige scenario wordt verondersteld dat het omzetverlies
twee keer zo hoog is en kunnen werknemers minder eenvoudig alternatieve banen vinden,
omdat ook alternatieve activiteiten tegen stikstofbeperkingen aanlopen. De economische
schade blijkt een factor vijf groter te zijn in dit ongunstige scenario.

2. Schade voor gezondheid en natuur

In het tweede deel van het onderzoek berekenen de onderzoekers kwantitatief de effecten
van stikstof voor gezondheid en natuur. Dit deel kijkt naar de effecten van alle stikstofemissies
per jaar, ook van activiteiten die niet worden gehinderd door minder vergunningverlening.

De onderzoekers stellen dat de schade van stikstofemissies op natuur en gezondheid
in 2023 neerkomt op minstens 15,1 miljard euro, ofwel 1,6% van ons bbp. Deze schade
is jaarlijks terugkerend en varieert naargelang de stikstofuitstoot. Deze schade heeft
ook een economische component: de onderzoekers schatten dat door luchtvervuilende
emissies ziekteverzuim en ziekteverlof oploopt en de productiviteit op werkdagen afneemt.
De grootte van dit effect schatten de onderzoekers op ruim 1 miljard euro in 2023
en is jaarlijks terugkerend.

i. Methode en kanttekeningen

De onderzoekers komen tot deze uitkomsten door te analyseren wat de effecten zijn
van stikstofuitstoot op gezondheid, natuur en klimaat en deze in geld uit te drukken
per extra emissie stikstofoxide, lachgas en ammoniak. Vervolgens vermenigvuldigen
de onderzoekers deze bedragen met de totale jaarlijkse Nederlandse uitstoot van respectievelijk
stikstofoxide, lachgas en ammoniak.

De schatting van gezondheids- en natuurschade betreft een conservatieve schatting
die is ingegeven door modelaannames, vooral de werkelijke schade aan natuur kan volgens
de onderzoekers aanzienlijk hoger liggen. Een andere kanttekening in de berekening
van de schade in dit tweede deel is dat geen rekening kon worden gehouden met de locatie
waar stikstof wordt uitgestoten, terwijl deze voor de impact op de natuurkwaliteit
wel van belang is. Bovendien ontbreekt in deze berekening de schadelijke effecten
van de ophoping van deposities uit vorige jaren, de gebruikte rekenmethode is hiervoor
niet geschikt.

Appreciatie en duiding

De bevindingen uit het rapport onderstrepen voor het kabinet de urgentie om te komen
tot een krachtige en robuuste oplossing voor de stikstofproblematiek. De stikstofproblematiek
leidt tot onzekerheid en een ongewenste, onbedoelde en ongerichte sturing op de economie.
Dit heeft een grote impact op bedrijvigheid die gepaard gaat met stikstofuitstoot.
Op basis van de onderzoeksresultaten lijkt de netto schade afgezet tegen het bbp in
het basisscenario beperkt van omvang. Er is echter een aantal redenen waarom deze
effecten zorgelijk zijn.

Ten eerste zijn er aspecten die niet gemodelleerd zijn, maar zeker op de langere termijn
wel groot kunnen zijn, zoals de schade aan het vestigingsklimaat, projecten van nationaal
belang zoals defensie en netcongestie en schade door infractieprocedures. Dit geldt
ook voor de impact van de gestokte vergunningverlening op de vernieuwing en dynamiek
van de economie. Minder dynamiek en vernieuwing is op termijn schadelijk voor ons
verdienvermogen, omdat dit onze economie minder innovatief en adaptief maakt aan veranderende
omstandigheden. Daarnaast ontbreekt de impact op de utiliteitsbouw in de cijfers.

Ten tweede zijn de gevolgen voor geraakte burgers en bedrijven groot. Dit geldt bijvoorbeeld
voor de agrarische sector waarbij vergunningverlening grotendeels stil is komen te
liggen, inclusief vergunningverlening voor verduurzaming van stallen/bedrijfsvoering.
Daarnaast heeft ASML aangegeven dat beperkingen vanwege onder andere het stikstofprobleem
hen belemmert in uitbreidingsinvesteringen.5 Minder nieuwe woningen betekenen dat jongeren en mensen die een andere woning zoeken
minder kans maken. Minder infrastructuur heeft effecten op congestie. Ook voor PAS-melders
heeft de onzekerheid van het niet kunnen vergunnen tot financiële- en gezondheidsproblemen
geleid.

Ten derde laat het onderzoek zien dat de schade van stikstof niet alleen bestaat uit
minder vergunningverlening, maar ook uit welvaartsverlies door stikstofemissies in
termen van gezondheids- en natuurschade. Dit onderstreept dat het verminderen van
stikstofemissies de hoogste prioriteit verdient.

Eerdere analyses naar de economische beperkingen en effecten van stikstof hebben voornamelijk
gekeken naar het omzetverlies van verminderde vergunningverlening.6, 7 Het geschatte omzetverlies van circa 30,7 miljard euro van dit rapport komt grofweg
overeen met die eerdere beelden. Het kabinet heeft in de kabinetsappreciatie op een
inventarisatie van het Financieele Dagblad8 aangegeven dat het van belang is om ook de netto-effecten op werkgelegenheid en productie
mee te nemen, zoals in dit onderzoek gedaan is.

De nettoresultaten van dit onderzoek verschillen doordat er rekening is gehouden met
bedrijven en werknemers die zich aanpassen aan de beperkingen. Zo vindt er, volgens
het onderzoeksrapport, bijvoorbeeld in de wegenbouwsector een verschuiving plaats
van werk in aanleg van wegen naar onderhoud van het wegennetwerk. De krappe arbeidsmarkt
speelt hier een belangrijke rol in, waardoor werknemers eenvoudig alternatief werk
kunnen vinden. Dit kan in de toekomst minder eenvoudig zijn als deze krapte afneemt.

Het rapport laat bovendien zien dat de economische gevolgen na de Raad van State-uitspraak
van 18 december groter zijn geworden. Hierdoor is intern salderen vergunningsplichtig
geworden en is het additionaliteitsbeginsel hierop van toepassing is. Daarmee zijn
er nog minder mogelijkheden voor vergunningverlening. Dit beeld herkent het kabinet
en heeft dan ook geleid tot de instelling van de Ministeriele Commissie Economie &
Natuurherstel (MCEN).

Tot slot

Het onderzoek van SEO en CE Delft laat zien dat de schade van stikstofemissies in Nederland fors is. De economie blijkt weerbaar te zijn, maar de risico’s
voor de lange termijn worden groter naarmate het langer duurt voor er een definitieve
oplossing is gevonden. Daarnaast is de schade aan gezondheid, klimaat en natuur groot.

Het kabinet wil, onder meer in de MCEN, belangrijke stappen blijven zetten om perspectief
te bieden aan de sectoren die zijn geraakt.9 Dit rapport zal een onderdeel uitmaken van de overwegingen voor vervolgstappen.

De Minister van Economische Zaken, V.P.G. Karremans