Brief regering : Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015: aanbieden analyses

Nr. 369
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2025

In het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 wordt samen met gemeenten (VNG) gekeken naar
de personele, financiële en maatschappelijke houdbaarheid van de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo) 2015. Dit onderzoekstraject loopt al een geruime tijd en hierover
is uw Kamer al op verschillende momenten geïnformeerd.1 In het kader van dit onderzoekstraject worden verschillende analyses uitgevoerd om
zodoende een beter en gezamenlijk beeld te vormen van hoe de Wmo 2015 functioneert.
Eerder verschenen al de publicaties: (1) Historische Analyse Wet maatschappelijke ondersteuning 20152 en (2) De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo3.

Op basis van deze analyses wordt getracht een beeld te vormen van hoe de Wmo 2015
zich in de nabije toekomst ontwikkelt en welke beleidsmatige opties er zijn om een
reële bijdrage te leveren aan het beschikbaar, betaalbaar en uitvoerbaar houden van
zorg en ondersteuning vanuit verschillende dimensies: financiële houdbaarheid, personele
houdbaarheid, maatschappelijke houdbaarheid en de juridische dimensie.

Met deze brief bied ik uw Kamer de laatste rapporten aan die in het kader van dit
onderzoekstraject zijn opgeleverd. Dit doe ik zonder uitgebreide beleidsmatige duiding,
omdat ik het belangrijk vind géén voorbarige conclusies te trekken. De onafhankelijke
voorzitter van het houdbaarheidstraject levert aan het einde van dit jaar zijn eindrapportage
op en op basis daarvan zal een compleet beeld met uw Kamer gedeeld worden. Dan kunnen
pas conclusies worden getrokken met een beleidsmatige duiding. Dit is door de recente
val van het kabinet ook aan een volgend kabinet.

In de bijlagen van deze brief treft u achtereenvolgens aan:

• Onderzoek A3: Een agenderende studie naar aanpalend beleid

• Onderzoek A4: Diversiteit in de uitvoeringspraktijk

• Rode draden uit de rondetafelgesprekken

• Tevens zal in deze brief worden stilgestaan bij onderzoek A5: Separate raming Wmo
2015

Onderzoek A3: Een agenderende studie naar aanpalend beleid

In deze agenderende studie onder regie van de onafhankelijk voorzitter van het houdbaarheidsonderzoek,
is naar het houdbaarheidsvraagstuk gekeken buiten de Wmo 2015 zelf. Deze studie laat
vooral zien dat de vraag naar maatschappelijke ondersteuning voor een groot deel ook
buiten de Wmo 2015 wordt bepaald. De mate waarin het individu zelfredzaam is, wordt
vooral door aspecten buiten de reikwijdte van de Wmo 2015 vormgegeven. Het gaat hierbij
om zaken als bestaanszekerheid en woonzekerheid. Wonen en vooral de doorstroom naar
geschikte woningen voor verschillende doelgroepen (ouderen, daklozen, beschermd wonen
cliënten), is een zeer belangrijke factor ten aanzien van de houdbaarheid van de Wmo
2015.

Daarnaast wordt ingegaan op gedragseffecten bij de bevolking (wetgeving en beleid
dienen «gewenst» zorggedrag te ondersteunen en mogelijk te maken) en de plek die de
Wmo 2015 inneemt binnen het grotere zorgstelsel. Dit kan gaan om zorgbeleid of beleid
buiten de zorg.

Onderzoek A4: Diversiteit in de uitvoeringspraktijk

Het RIVM heeft in samenwerking met onderzoeksbureau Cebeon een analyse uitgevoerd
naar de diversiteit van de uitvoeringspraktijk bij gemeenten. De scope van dit onderzoek
is met name gericht op de toegang tot zorg en ondersteuning (lokale teams) en maatwerkondersteuning.4 Een belangrijk onderdeel van de visie achter de decentralisaties was dat gemeenten
op lokaal niveau zelf de Wmo 2015 zouden kunnen vormgeven en dat daarmee diversiteit
zou ontstaan. De onderzoekers stellen dat deze diversiteit ook daadwerkelijk tot stand
is gekomen en dat manifesteert zich vooral in hoe gemeenten hun sturing, contractering
en (lokale) toegang (lokale teams) vormgeven. Gemeenten maken hierin keuzes, veelal
gebaseerd op hoe de lokale «taakzwaarte» en ondersteuningsbehoefte zich manifesteert.
Hierdoor ontstaan verschillende gemeentelijke profielen.

De onderzoekers constateren het volgende:

• De inrichting van de toegang en inkoop van maatwerkondersteuning is volop in beweging
bij de onderzochte gemeenten. De inrichtingskeuzes van gemeenten hangen mede samen
met de taakzwaarte van gemeenten. De taakzwaarte wordt bepaald door de bevolkingssamenstelling,
zo heeft een gemeente met veel 75-plussers een zwaardere taak vanuit de Wmo 2015.

• Gemeenten met een lichtere taakzwaarte hebben de toegang vaker in eigen beheer of
kiezen voor een netwerksamenwerking tussen gemeente en welzijns- en/of zorgpartners.
Gemeenten met een zwaardere taakzwaarte kiezen vaker voor uitbesteding van de toegang
aan een hoofdaanbieder of speciale rechtspersoon.

• De gemeenten met een zwaardere taakzwaarte5 geven bij uitbesteding vaker een brede taakopdracht mee voor het verzorgen van activiteiten
voor de toegang tot ondersteuning.

• Ook kiezen gemeenten met een zwaardere taakzwaarte vaker voor taakgerichte bekostiging
bij de inkoop van maatwerkondersteuning. Bij deze bekostigingsvorm is er een algemeen
budget voor aanbieders op basis van een set van resultaatafspraken voor een (deel)populatie.
Op deze manier proberen gemeenten professionals meer ruimte en mogelijkheden te bieden
voor ondersteuning van een brede populatie met langdurige en/of complexe problematiek.

• Gemeenten met een lichtere taakzwaarte hebben de activiteiten die vallen onder toegang
tot de Wmo veelal in eigen beheer om grip te houden op de vraag naar ondersteuning.
Dit wordt vaak gecombineerd met inspanningsgerichte bekostiging (P*Q) en tussentijdse
toetreding van aanbieders. Zo kunnen gemeenten meerdere aanbieders contracteren en
keuzevrijheid bieden aan inwoners.

• Landelijk zijn de uitgaven aan de toegang tot ondersteuning (breder dan de Wmo) toegenomen
in de periode 2017–2023, met name in de laatste jaren. De uitgaven aan maatwerkondersteuning
tonen ook een stijgende trend, maar zijn in verhouding minder hard gestegen dan de
uitgaven aan de toegang tot ondersteuning. Ruim 80 procent van de landelijke uitgaven
aan maatwerk gaat naar hulp bij het huishouden en begeleiding/dagbesteding. De stijging
in uitgaven bij hulpmiddelen en hulp bij het huishouden hangt samen met de stijging
in het aantal cliënten. Tegelijkertijd zijn, met name in 2023, ook de gemiddelde uitgaven
per cliënt gestegen. Daarnaast beslaan de uitgaven aan beschermd wonen en opvang ongeveer
een derde van de totale Wmo uitgaven.

• Er is geen eenduidige relatie tussen inrichtingskeuzes en uitgaven. Indien de inrichtingskeuzes
voor de toegang en inkoop van maatwerkondersteuning goed op elkaar aansluiten zijn
gemeenten beter in staat om te sturen op de uitgaven aan maatwerkondersteuning.

• Gemeenten met een zwaardere taakzwaarte hebben vaker een brede taakopdracht in de
toegang en kiezen vaker voor taakgerichte bekostiging. Hierdoor zijn de uitgaven aan
de toegang gemiddeld hoger, maar de uitgaven en het aantal cliënten maatwerkondersteuning
lager dan bij gemeenten met een smalle taakopdracht. De uitgaven en cliënten maatwerkondersteuning
zijn gemiddeld het laagst bij gemeenten met een zeer smalle taakopdracht in de toegang.
Deze gemeenten hebben de toegang vaak in eigen beheer. De lage uitgaven voor maatwerk
hangen hierbij mogelijk samen met een sterkere sturing op samenredzaamheid (en uitgaven
aan de sociale basis) en meer eigen kracht en samenredzaamheid van inwoners.

Onderzoek A5: Separate raming Wmo 2015

In februari 2025 publiceerde het CPB de Middellangetermijnraming zorguitgaven 2027–2033
(MLT-Zorg).6 Nieuw in deze raming was de specifieke aandacht voor de Wmo 2015 (en de Jeugdwet).
In eerdere ramingen en verkenningen was het voor het CPB niet mogelijk om de Wmo 2015
als separaat domein te ramen. In het kader van het Houdbaarheidsonderzoek hebben gemeenten
geaggregeerd gegevens kunnen delen met het CPB waardoor het voor het CPB mogelijk
was een specifieker beeld van de ontwikkelingen in de Wmo 2015 ten aanzien van maatwerkondersteuning
(geïndiceerde ondersteuning) te betrekken in de raming.

De raming laat zien dat de uitgaven van gemeenten bij huidig beleid (inclusief voorgenomen
kabinetsbeleid ten aanzien van de Inkomens en Vermogensafhankelijke Eigen Bijdrage)
de komende jaren zullen stijgen. De raming geeft een beeld van hoe de Wmo 2015 zich
zal ontwikkelen en moet vooral gezien worden als een puzzelstuk in het geheel, omdat
de raming zich alleen richt op maatwerkondersteuning.7 Andere belangrijke onderdelen van de Wmo (zoals de sociale en maatschappelijke basis,
maar ook wijkteams) zijn géén integraal onderdeel van deze raming, omdat eenduidige
gegevens hierover die bruikbaar zijn voor een dergelijke raming, niet beschikbaar
zijn.

Rode draden uit de rondetafelgesprekken

In aanvulling op de (wetenschappelijke) analyses zijn in de periode oktober 2024 tot
en met maart 2025 rondetafelgesprekken georganiseerd. In deze bijeenkomsten is gesproken
met vertegenwoordigers van cliënten, branches, gemeenten en inhoudelijke experts over
de opgaven ten aanzien van de Wmo 2015. Tijdens deze gesprekken zijn naast «knelpunten»
ook veel oplossingsrichtingen gedeeld. De rode draden (input uit de rondetafelgesprekken
samengevat) vormen een belangrijke aanvulling op de inhoudelijke analyses en worden
nauw betrokken bij de eindrapportage van de gehele studie. Ook deze rapportage is
terug te vinden, als bijlage bij deze brief.

Rapportage verlenging van vitaliteit en uitstel van zware zorg in een verouderende
samenleving door LASA en SCP

In deze brief wil ik ook graag aandacht vragen voor een onderzoek dat onderzoekers
van de Longitudinal Aging Study Amsterdam (LASA) van het Amsterdam UMC en het Sociaal
en Cultureel Planbureau (SCP) recentelijk hebben gepubliceerd.8 In dit onderzoek wordt gekeken naar welke factoren van invloed zijn op twee cruciale
levensmomenten voor ouderen, het moment van zorgafhankelijkheid en van sociale afhankelijkheid.
Het moment van zorgafhankelijkheid is het moment waarop ouderen langdurig zorg thuis
ontvangen of worden opgenomen in een woonzorgcentrum. Het moment van sociale afhankelijkheid
is het moment waarop ouderen afhankelijk worden van anderen voor dagelijkse activiteiten
(boodschappen, persoonlijke verzorging). De factoren die onderzocht zijn, zijn het
hebben van hulpbronnen (zoals gezondheid of inkomen), participatiemogelijkheden (zoals
aan werk, zorg, sport of cultuur) en het welbevinden van ouderen. Bij sociale afhankelijkheid
is ook zorggebruik een mogelijke factor. De levensloop van ouderen is slechts ten
dele voorspelbaar en maar beperkt te beïnvloeden door beleidsinterventies. Deze studie
geeft gemeenten, die sociale én zorgafhankelijkheid van oudere inwoners willen uitstellen aanknopingspunten om ouderen te faciliteren
in het goed ouder worden in hun buurt, hetgeen ook een opdracht is, voortvloeiend
uit de Wmo 2015.

Vervolg

De onafhankelijk voorzitter van het houdbaarheidsonderzoek gaat samen met het ambtelijk
secretariaat (een gezamenlijk secretariaat van Rijk en gemeenten) werken aan een eindrapportage,
die voorzien is voor het einde van dit jaar. In de komende periode worden ook nog
enkele consulterende gesprekken gevoerd met onder andere vertegenwoordigers van cliëntorganisaties
en (zorg)branches. In deze eindrapportage wordt geschetst waar reële mogelijkheden
liggen om bij te dragen aan de houdbaarheid van de Wmo 2015. Het benutten van die
mogelijkheden vraagt om duidelijke en strakke keuzes, die in het eindrapport geschetst
zullen worden.

Mijn ministerie en het ambtelijk secretariaat van het houdbaarheidsonderzoek zijn
van harte bereid om invulling te geven aan een eventuele technische briefing naar
aanleiding van deze brief en de studies die zijn uitgevoerd.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
N.J.F. Pouw-Verweij