Brief regering : Verkenning belastingvermindering energiebelasting toespitsen op huishoudens

Nr. 261
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 juni 2025

De energiebelasting kent een belastingvermindering. Dit is een vast bedrag dat ongeacht
de verbruikte hoeveelheid elektriciteit en aardgas jaarlijks in mindering wordt gebracht
op de energierekening. In 2025 is het bedrag € 524,95 (excl. btw). In de praktijk
wordt het ook wel aangeduid als heffingskorting. Het Ministerie van Financiën heeft
verkend of het mogelijk zou zijn om de belastingvermindering uitsluitend nog toe te
passen op de energierekening van huishoudens. Op die manier zou het in de toekomst
mogelijk zijn om uitsluitend huishoudens te compenseren voor oplopende energiekosten
door verhoging van de belastingvermindering, zouden administratieve lasten en uitvoeringslasten
worden beperkt en een budgettaire opbrengst kunnen worden bewerkstelligd.

In deze brief geef ik eerst een korte toelichting op de belastingvermindering in de
energiebelasting in de huidige wetgeving en praktijk. Daarna schets ik de aanleiding
van de verkenning. Vervolgens sta ik stil bij het onderzoek dat ABF Research in dit
kader in opdracht van het Ministerie van Financiën heeft verricht. Het onderzoek is
opgeleverd op 25 juni jl. Ik bied het bij deze brief aan uw Kamer aan.

De belastingvermindering in de huidige wetgeving en praktijk

De energiebelasting heeft tot doel overheidsinkomsten te genereren en een besparingsprikkel
te geven. De energiebelastingtarieven in de eerste schijven zijn hoog in vergelijking
met andere EU-lidstaten – in elk geval als de verschillen in koopkracht tussen huishoudens
in verschillende lidstaten buiten beschouwing wordt gelaten. Van hoge tarieven gaat
een hoge prikkel uit om energie te besparen, bijvoorbeeld door te isoleren, de verwarming
lager te zetten of energiezuinigere huishoudelijke apparatuur aan te schaffen. Dit
wordt ook wel de hoge prikkel aan de marge of het marginale tarief genoemd. De belastingvermindering
zorgt ervoor dat de energierekening niet te veel oploopt door de energiebelasting.

Het verbruik van het overgrote deel van alle huishoudens valt in de eerste en tweede
schijven aardgas (0–170.000 m3) en elektriciteit (0–10.000 kWh). De tarieven in die schijven zijn in 2025 € 0,58
per m3 aardgas respectievelijk € 0,10 per kWh elektriciteit. Als voor analysedoeleinden
de vermindering voor 50% wordt toegerekend aan het aardgasverbruik en voor 50% wordt
toegerekend aan het elektriciteitsverbruik van een gemiddeld huishouden,1 zijn de effectieve tarieven € 0,30 per m3 respectievelijk – € 0,03 per kWh. Andere EU-lidstaten kennen geen belastingvermindering.
Een huishouden met gemiddeld verbruik betaalt in 2025 € 190 energiebelasting.

Vanaf de introductie van de energiebelasting in 1996 golden zogenoemde belastingvrije
voeten. De eerste 800 kWh elektriciteit en 800 m3 aardgas werden niet belast. Dat had te maken met een van de twee beleidsdoelen van
de belasting: de besparingsprikkel. Een belasting over het deel van het verbruik dat
onvermijdbaar is, kan niet tot energiebesparing prikkelen, zo werd geredeneerd. Daarbij
werd opgemerkt dat in het algemeen geldt dat lagere inkomensgroepen een relatief groot
deel van hun inkomen aan energiekosten besteden. De belastingvrije voeten voorkwamen
dat het effect van de energiebelasting relatief zwaar op de schouders van gezinnen
met lage inkomens zou drukken.2

In 2001 zijn de belastingvrije voeten vervangen door de belastingvermindering per
elektriciteitsaansluiting. Deze wordt toegepast ongeacht de verbruikte hoeveelheid
elektriciteit en aardgas en komt met de huidige reikwijdte ook terecht bij verbruikers
die geen huishouden zijn.

De belastingvermindering wordt toegepast op elektriciteitsaansluitingen van objecten
met een zogenoemde verblijfsfunctie. Het gaat om onroerende zaken die kunnen dienen
tot woning of ten behoeve van een bedrijf of beroep of anderszins een verblijfsfunctie
hebben. Het object moet geschikt zijn voor mensen om er langdurig te verblijven. Daarvoor
dienen voorzieningen aanwezig te zijn die langdurig menselijk verblijf mogelijk maken,
zoals sanitaire of keukenvoorzieningen.

Er is geen sprake van een verblijfsfunctie bij bijvoorbeeld een bedrijfspand of andere
locaties die slechts tot doel hebben om goederen op te slaan of om kort te verblijven.
Gedacht kan worden aan garages, garageboxen, schuren, loodsen, werkplaatsen en algemene
ruimten van een flat waaronder liften en hallen.

Energieleveranciers zijn belastingplichtig voor de energiebelasting en factureren
de energiebelasting via de energierekening. Daarbij passen ze de belastingvermindering
toe. De Belastingdienst houdt hierop toezicht.

Aanleiding voor de verkenning naar het toespitsen van de belastingvermindering op
huishoudens

Over de interpretatie van het begrip verblijfsfunctie is in de praktijk veel discussie
tussen energieleveranciers en hun klanten enerzijds en energieleveranciers en de Belastingdienst
anderzijds. Of sprake is van een verblijfsfunctie is namelijk in veel gevallen niet
eenvoudig te bepalen. Energieleveranciers moeten zich vooral baseren op informatie
van hun klant. Die heeft er belang bij dat de belastingvermindering wordt toegepast.

Een garagebox heeft in beginsel geen verblijfsfunctie. Als een klant stelt dat hij
voorzieningen heeft aangebracht die langer menselijk verblijf mogelijk maken, zoals
een closet, is het moeilijk voor de energieleverancier te verifiëren of deze voorzieningen
aanwezig zijn en, zo ja, of ze in voldoende mate aanwezig zijn om te kunnen oordelen
dat sprake is van een verblijfsfunctie.

Energieleveranciers zijn veel tijd kwijt aan het nagaan van de door klanten verstrekte
informatie en discussies met klanten over de toepassing. Energieleveranciers hebben
daar ook discussies over met de Belastingdienst. Zij lopen bovendien het risico op
naheffingen van de Belastingdienst als bij controle op de energiebelasting wordt geconstateerd
dat de belastingvermindering ten onrechte is toegepast.

De afgelopen jaren is veelvuldig naar de belastingvermindering gekeken als mogelijkheid
om de oplopende energierekening voor huishoudens deels te dempen. Voor de inzet van
dit instrument voor dit doel geldt als belangrijk nadeel dat een substantieel deel
van het voordeel ook bij veel verbruikers terechtkomt die geen huishouden zijn. Ongeveer
9% van een verhoging van de belastingvermindering komt terecht bij objecten waarin
bedrijven, instellingen en andere organisaties zijn gevestigd. Een verhoging van de
belastingvermindering is hierdoor op dit moment een minder gerichte maatregel om huishoudens
te compenseren voor een oplopende energierekening.

De mogelijke doelen van het toespitsen van de belastingvermindering op huishoudens

Met de toespitsing van de belastingvermindering op huishoudens zou het in de toekomst
mogelijk zijn om uitsluitend huishoudens te compenseren voor oplopende energiekosten
door verhoging van de belastingvermindering. Hierbij moet worden opgemerkt dat daarbij
geen onderscheid kan worden gemaakt tússen huishoudens. Elk huishouden ontvangt hetzelfde
bedrag.

Vereenvoudiging van de energiebelasting is nodig om in de toekomst wijzigingen in
de energiebelasting te kunnen blijven doorvoeren.3 De toespitsing op huishoudens leidt tot een significante vereenvoudiging. Daardoor
wordt het aantal discussies beperkt tussen energieleveranciers en hun klanten enerzijds
en energieleveranciers en de Belastingdienst anderzijds. Hierdoor zouden administratieve
en uitvoeringslasten worden beperkt.

Voorts zou de maatregel tot een budgettaire opbrengst leiden. Op basis van de gegevens
uit het door ABF Research uitgevoerde onderzoek schat het Ministerie van Financiën
op dit moment in dat de toespitsing op huishoudens een opbrengst zou hebben van € 427
miljoen in 2028 als de maatregel dan zou kunnen worden ingevoerd.

Vormgeving van het toespitsen van de belastingvermindering op huishoudens

Voor de toepassing van de belastingvermindering op uitsluitend huishoudens zou het
noodzakelijk zijn om te kunnen bepalen wat een huishouden is. Om dat te kunnen bepalen,
zouden energieleveranciers bij de uitvoering van de energiebelasting zo veel mogelijk
gebruik moeten kunnen maken van bestaande informatie uit basisregistraties. Dit past
bij één van de uitgangspunten van het Stelsel van Basisregistraties: burgers hoeven
geen gegevens te verstrekken die de overheid al heeft.

Uit de verkenning van het Ministerie van Financiën is naar voren gekomen dat het bepalen
wat een huishouden is, op een doeltreffende en doelmatige manier mogelijk zou moeten
zijn als gebruik wordt gemaakt van gegevens uit de Basisregistratie WOZ (BR WOZ) en
de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG). Kort gezegd zou de belastingvermindering
dan niet langer worden toegepast als sprake is van een verblijfsfunctie, maar uitsluitend
nog als sprake is van een woonfunctie van een object.

Onderzoek ABF Research

Het Ministerie van Financiën wilde nagaan of een combinatie van gegevens uit de BR
WOZ en BAG en de uitgedachte selectiecriteria inderdaad kan leiden tot de beoogde
afbakening. Het ministerie heeft ABF Research de opdracht gegeven om dit te onderzoeken.
De onderzoekers is gevraagd om eerst te bepalen welke afbakening wordt bereikt als
uitsluitend wordt gebruikgemaakt van gegevens uit de BR WOZ. Vervolgens is de onderzoekers
gevraagd om de afbakening weer te geven als gebruik wordt gemaakt van gegevens uit
de BR WOZ én BAG.

Het vermoeden is bevestigd dat met de combinatie een betere afbakening wordt bewerkstelligd.
Zonder gegevens uit de BAG zou de belastingvermindering namelijk niet alleen op woningen
worden toegepast, maar in elk geval ook op losstaande garageboxen die bij een woning
horen maar niet als hoofdverblijf van een huishouden dienen. Het zou niet wenselijk
zijn als huishoudens met een losstaande garagebox zowel voor hun woning als voor die
garagebox de vermindering ontvangen. Een losstaande garagebox dient immers niet tot
hoofdverblijf van een huishouden.

Bij de onderzochte afbakening is ervan uitgegaan dat de belastingvermindering kort
gezegd van toepassing blijft op «reguliere» woningen, waar het gros van alle huishoudens
in woont, en op vakantiewoningen. Vakantiewoningen kunnen namelijk ook dienen als
hoofdverblijf van een huishouden. Dat komt in de praktijk ook vaak voor.

Vervolg

De komende periode onderzoekt het Ministerie van Financiën verder op welke manier
de toespitsing zou kunnen worden vormgegeven en op welke wijze en termijn die maatregel
zou kunnen worden uitgevoerd, zodat de maatregel desgewenst kan worden betrokken bij
toekomstige politieke besluitvorming.

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen