Brief regering : Waarborgen van het principe 'comply or explain'

Nr. 70 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2025

Middels deze brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken rond de implementatie
van het principe «comply or explain». In het regeerprogramma heeft het kabinet dit
principe herbevestigd. Daarnaast is aangegeven dat het kabinet zich zal inzetten om
hier samen met Bonaire, Sint Eustatius en Saba verder aan te werken. Gezien het belang
van deze opgave wil ik de aanpak verder verbreden en waar mogelijk verdiepen.

Het principe «comply or explain»

Bij de staatskundige hervormingen op 10 oktober 2010, waarbij de eilanden Bonaire,
Sint Eustatius en Saba openbare lichamen werden, is het uitgangspunt «legislatieve
terughoudendheid» geweest. Dit werd, mede naar aanleiding van de voorlichting van
de Afdeling Advisering van Raad van State in juli 2019 vervangen door het principe
van «comply or explain».1 In een brief aan uw Kamer is eerder aangegeven wat er onder dit principe wordt verstaan
en op welke manier dit wordt gehanteerd.2 Het principe gaat ervan uit dat in beginsel alle nieuwe wet- en regelgeving en wijzigingsvoorstellen
ook voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba gelden, tenzij er onderbouwde redenen zijn
om hiervan af te wijken. Dit zorgt ervoor dat er bij elke wet- of regelgeving een
afweging dient plaats te vinden met betrekking tot de eilanden, waarbij rekening gehouden
wordt met het volgende:

• De kleinschaligheid van de eilanden;

• Eilandelijke karakter;

• Draagkracht;

• Geografische en klimatologische omstandigheden;

• De geografische afstanden van de eilanden;

• Verbondenheid met de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten;

• Geografische omstandigheden;

• Culturele verschillen;

• Sociaaleconomische omstandigheden.

De toepassing van het principe «comply or explain» wordt toegepast bij toekomstige
wetgeving. Wel wordt er tegelijktijdig stapsgewijs een inhaalslag gemaakt bij verouderde
wetgeving. Per definitie wordt het principe dus niet toegepast op reeds ingevoerde
wet- en regelgeving.

Europese wetgeving

Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben onder Unierecht de status van Landen en Gebieden
Overzee. Daardoor behoren ze niet tot de interne markt van de Unie en is EU-regelgeving
op grond van deel 3 van het Werkingsverdrag niet op de eilanden van toepassing. Ten
aanzien van het principe «comply or explain» is dit relevant, omdat op het moment
van omzetting van deze EU-regelgeving in nationaal recht alleen wordt geïmplementeerd
wat strikt noodzakelijk is (Aanwijzingen voor de regelgeving nr. 9.4). Daardoor wordt
interne marktregelgeving, ten tijde van de omzetting, niet gelijktijdig omgezet voor
Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit laat onverlet dat op een later moment interne
marktregels alsnog van toepassing kunnen worden verklaard.

In de zomer van 2024 is de motie White/Paternotte over het maken van een analyse van
de voor- en nadelen van een LGO- en UPG-status aangenomen.3 De motie maakt onderscheid tussen de BES-eilanden en de Landen. Met beiden wordt
afgestemd, waarbij de Landen alleen worden betrokken in het onderzoek als zij dit
zelf willen. De motie verzoekt begin 2025 de analyse aan de Kamer te doen toekomen.
Dit heeft vanwege de benodigde afstemming met de eilanden vertraging opgelopen. Het
onderzoek wordt spoedig aanbesteed met de verwachting dat deze in het eerste kwartaal
van 2026 wordt afgerond.

Aandachtspunten

De kern is dat het principe van «comply or explain» inmiddels in Den Haag steeds vaker
wordt toegepast bij nieuwe beleids- en wetgevingstrajecten, tegelijkertijd verdienen
de uitvoering en doorontwikkeling extra aandacht. Dit blijkt onder andere uit de diverse
beleidsagenda’s voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba die de afgelopen jaren zijn gepresenteerd
en nu worden uitgevoerd. Uit gesprekken met Bonaire, Sint Eustatius en Saba komt naar
voren dat bij de toepassing het principe van «comply or explain» in praktische zin
een drietal aandachtspunten gelden:

• Het meer werkbaar en hanteerbaar maken van het principe voor de openbare lichamen.
De knelpunten die hierbij door Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden genoemd zijn
het gebrek aan de praktische uitvoerbaarheid beleid- en wetgeving, het uitblijven
van voldoende aandacht voor de Caribische context alsook de verschillen tussen de
eilanden onderling, de reactietermijn van consultaties en onvoldoende uitvoeringscapaciteit.

• Daarnaast vragen de eilanden extra aandacht voor de manier waarop het principe vanuit
de diverse ministeries wordt gehanteerd.

• Tot slot het wegwerken van achterstanden aan zowel de eilandelijke als Rijkskant.
Het ontbreken van randvoorwaarden, zoals kaderwetgeving, en de beschikbare uitvoeringscapaciteit
aan de Rijkskant spelen hierbij een belangrijke rol en kosten tijd.

Ik werk in gezamenlijkheid met de eilandsbesturen aan oplossingen. Die zal ik hieronder
verder toelichten.

Daarnaast heb ik vanuit mijn coördinerende rol reeds stappen gezet om ook bij de departementen
eenduidige toepassing van «comply or explain» te bevorderen. Een voorbeeld hiervan
is de aanpassing van het Aanbiedingsformulier ten behoeve van de ministerraad, waarin
aangegeven moet worden of er overeenstemming bereikt is met de BES eilanden en of
er sprake is van «comply or explain», voorzien van een korte toelichting.

In de bijlage treft u een overzicht aan van de concrete verbetermaatregelen voor het
versterken van de betrokkenheid van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bij de voorbereiding
van beleid en wetgeving. Tevens is een overzicht van de ondersteuningsinstrumenten
voor het bevorderen van de uitvoeringscapaciteit van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
bijgevoegd. Hiermee beschouw ik mijn toezegging om uw Kamer te informeren over de
waarborgen van het principe «comply or explain» als afgedaan.4

I. Verbetermaatregelen

Als coördinerend bewindspersoon voor Koninkrijksrelaties ben ik verantwoordelijk voor
het onderhouden van de relaties tussen het Rijk en Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Vanuit deze verantwoordelijkheid heb ik het voornemen de toepassing van het principe
«comply or explain» te verduidelijken en verder te stroomlijnen. Hiertoe zal op korte
termijn een uitgewerkt toetsingskader, te verankeren in de Aanwijzingen voor de regelgeving,
worden vastgesteld. Daarnaast heb ik gewerkt aan breed draagvlak om de belangen van
de BES-eilanden bij de ministeries tijdig in het vizier te krijgen. Hiertoe worden
de volgende maatregelen genomen.

1. Herzieningswet WolBES/FinBES

Bij de voorbereiding van wijziging van de Herzieningswet WolBES/FinBES is toegezegd
om Bonaire, Sint Eustatius en Saba beter te betrekken bij de voorbereiding van beleid
en wetgeving. Concreet wordt in het wetsvoorstel voorgesteld om Artikel 209 van de
WolBES te wijzigen. Dit artikel ziet toe op het consulteren van de eilanden bij nieuw
beleid en wetgeving. In het wetsvoorstel wordt deze consultatieplicht verruimd. Bij
de consultatie kan in de nieuwe situatie worden getoetst of en zo ja in hoeverre er
sprake moet zijn van «comply or explain» en kan de uitvoerbaarheid van het voorstel
hierop worden getoetst. Tegelijkertijd is dit één van de maatregelen die in de hele
wetgevingsketen aandacht verdient. Mijn ministerie blijft zich ervoor inspannen dat
Bonaire, Sint Eustatius en Saba ook aan de voorkant van deze keten in voldoende mate
worden meegenomen bij de totstandkoming van nieuw beleid en wetgeving.

2. Versterking positie eilanden

Om beter te borgen dat de belangen van de eilanden tijdig en juist worden betrokken,
zullen verschillende maatregelen genomen worden die in de bijlage verder worden toegelicht.
Ik maak hierbij een onderscheid tussen maatregelen die reeds op korte termijn effect
sorteren en maatregelen die op de lange termijn leiden tot merkbare effecten:

• Effecten op korte termijn

o Versterking van de taak van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
als coördinerend departement bij de bewaking van de kwaliteit van de interbestuurlijke
verhoudingen;

o Inrichting van proces, gebruik en inhoud van startnotities;

o Inrichting van proces, gebruik en inhoud van (internet)consultatie;

o Inrichting van het proces rond het Rijksbrede wetgevingsoverzicht;

o Advisering door het Adviescollege Toetsing Regeldruk;

o Aanpassing van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

• Effecten op de lange termijn

o De inrichting van een permanente vertegenwoordiging van Bonaire, Sint Eustatius en
Saba in Den Haag:

Tijdens de WolBES/FinBES conferentie in maart 2024 is met de eilanden afgesproken
dat door de eilanden wordt onderzocht hoe een permanente vertegenwoordiging van Bonaire,
Sint Eustatius en Saba in Den Haag vorm kan krijgen. Deze behoefte is uitgesproken
door de eilanden en zal worden bekostigd door de eilanden. Ook de taken en verantwoordelijkheden
worden de komende tijd per eiland door de bestuurscolleges vormgegeven. Het doel van
een permanente vertegenwoordiging is belangenbehartiging, signaleren van ontwikkelingen
en invloed uitoefenen op beleidsvorming en wetgeving die vanuit de Rijksoverheid worden
voorbereid. In het verlengde hiervan zal ik de komende periode toewerken naar een
samenwerkingsovereenkomst met Bonaire, Sint Eustatius en Saba waarbij deze samenwerking
verder wordt geconcretiseerd.

o Inrichting van een VNG Caribendesk:

Hiermee is reeds gestart en dit ondersteun ik door middel van een subsidie. Het doel
is om vanuit de VNG de relatie met de eilanden verder te versterken en ondersteuning
te bieden bij onder andere het toetsen van de uitvoerbaarheid van nieuwe wetsvoorstellen.
Via het Uitwisselingsnetwerk van de VNG worden stappen gezet die gericht zijn op het
bijdragen aan het principe «comply or explain», zowel op de korte als de lange termijn.
De pilot loopt nog door tot eind 2025, waarna opnieuw bekeken zal worden hoe deze
structureel ingebed kan worden.

3. Uitvoeringstoetsing en afwegingskader

Naar aanleiding van de aangenomen motie Bruyning-Paternotte5 heeft de VNG Caribendesk zich in het afgelopen jaar ingezet voor de ontwikkeling
van een uitvoeringstoets, gericht op de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen binnen
de eilandelijke context. De uitvoeringstoets is erop gericht om inzicht te bieden
in de uitvoeringskracht en praktische haalbaarheid van komende wet- en regelgeving.
De toets zelf houdt ook rekening met de uitvoeringscapaciteit van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba.

Parallel hieraan loopt het traject om in relatie tot Bonaire, Sint Eustatius en Saba
een afwegingskader vorm te geven voor de decentralisatie van taken naar de openbare
lichamen in navolging van het – in het regeerprogramma aangekondigde – beleidskader
decentraal en gedeconcentreerd bestuur. Een dergelijk kader kan de uitvoerbaarheid
van het principe «comply or explain» versterken. Bij de vroegtijdige beoordeling van
voorgenomen beleid en wetgeving voor decentrale overheden in Europees Nederland en
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, wordt gebruik gemaakt van de
Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO), waarbij mijn ministerie een adviserende
rol heeft.

Vanwege het uitzonderlijke karakter van Bonaire, Sint Eustatius en Saba is het namelijk
niet altijd mogelijk om de UDO in te zetten als afwegingskader voor nieuwe wet- en
regelgeving. Daar waar deze niet ingezet kan worden, biedt de ontwikkelde uitvoeringstoets
van de VNG Caribendesk de eilanden handvatten gericht op de eilandelijke feiten en
omstandigheden.

Ik verwacht voor het einde van het jaar uw Kamer te informeren over zowel de uitvoeringstoets
als het afwegingskader voor decentralisatie van taken voor Bonaire, Sint Eustatius
en Saba.

4. Wetgevingsoverzichten

Elk half jaar worden wetgevingsoverzichten opgesteld, die zowel met uw Kamer als met
Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden gedeeld.6 Dit initiatief kwam voort uit een eerdere motie vanuit uw Kamer.

De wetgevingsoverzichten bevatten voorgenomen beleid en wet- en regelgeving met betrekking
tot de eilanden. Deze overzichten helpen om een actueel beeld te vormen van beleid
en wet- en regelgeving dat in voorbereiding is. In het wetgevingsoverzicht wordt ook
de wetgeving opgenomen die noodzakelijk is voor de uitvoering van verdragen voor Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. Op deze manier zijn de eilanden beter in staat om een inhoudelijke
bijdrage te leveren aan deze initiatieven. Het biedt tevens de mogelijk om vroegtijdig
de noodzakelijke voorbereidingen te treffen voor de implementatie.

Tegelijkertijd behoeft dit instrument doorontwikkeling. Bonaire, Sint Eustatius en
Saba hebben aangegeven dat zij meer betrokken willen worden bij de totstandkoming
van deze overzichten. Zij hebben ook wensen met betrekking tot prioritering van wetgeving.
Mijn ministerie zal in samenspraak met de andere ministeries bezien op welke manier
we tegemoet kunnen komen aan de wensen van de eilanden. Daarbij is het wel van belang
om te benadrukken dat de verantwoordelijkheid voor nieuw beleid en wetgeving ligt
bij de wetgever: uw Kamers en mijn collega’s in het kabinet hier in Den Haag. Niettemin
heb ik oog voor het feit dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba wettelijke kaders nodig
kunnen hebben voor het goed kunnen uitvoeren van hun eilandelijke taken.

In het verlengde van het periodieke wetgevingsoverzicht wordt voor specifieke beleidsvraagstukken
in kaart gebracht welke – achterstallige en bestaande – wetgeving verder nog moet
worden ingevoerd of herzien. Bij deze verkenningen worden de eilanden betrokken. Invoering
en aanpassing van wetgeving wordt altijd gewogen door het departement met oog voor
de bredere prioriteiten en beschikbare wetgevingscapaciteit. Voorbeelden hiervan zijn:

• Een verkenning naar bestaande wetgeving in het kader van goed bestuur, maar nog niet
van kracht zijn voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba;

• De inventarisatie van wet- en regelgeving die moet worden aangepast of ingevoerd voor
de versterking van het vergunningen, toezicht- en handhavingsstelsel voor natuur,
bouwen en milieu op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

5. (Internet)consultaties

In Europees Nederland vinden internetconsultaties plaats om burgers en bedrijven te
betrekken bij nieuwe wet- en regelgeving. Voor wet- en regelgeving specifiek gericht
op Caribisch Nederland vinden momenteel ook al internetconsultaties plaats. Vanuit
het principe «comply or explain» is de verwachting dat steeds meer wetgeving via internetconsultaties
zal worden voorgelegd aan de eilanden. Een punt dat tijdens de werkconferentie WolBES/FinBES
in 2024 is besproken gaat over het gebruik van het Papiaments en Engels als bestuurstaal,
zoals in 2010 vastgelegd in de Invoeringswet BES. Daarbij is afgesproken dat het Ministerie
van BZK in samenwerking met de openbare lichamen zal bezien of er taalbarrières kunnen
worden beslecht. Ook in relatie tot communicatie richting de inwoners van de eilanden.

Om ook de inwoners van de eilanden beter te betrekken bij internetconsultaties zal
het volgende gerealiseerd worden:

• Het format voor de oplegger «consultatie openbare lichamen» en het Draaiboek voor
de regelgeving (hierna: Draaiboek) worden aangevuld met aanbevelingen over vertaling
van stukken die ter consultatie worden aangeboden. Zoals reeds opgenomen in het Draaiboek
worden «de reacties van de openbare lichamen, net als bij consultatie van andere actoren,
opgenomen in de toelichting bij het beleidsvoornemen of de conceptregelgeving en indien
van toepassing verwerkt.»

• Bij toekomstige consultaties op website www.internetconsultaties.nl worden de documenten waar relevant voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba aangeboden
in het Nederlands, het Engels en in het Papiaments. Bij het aanbieden van (internet)consultaties
in meerdere talen zal rekening gehouden worden met hoe oplossingen op een later moment
ingepast zouden kunnen worden in andere delen van officiële overheidsinformatie. Op
een later moment zal worden besloten of de website nog verder meertalig ingericht
kan worden.

• Samen met de Rijksinkoopsamenwerking (RIS), de Rijksdienst Caribisch Nederland en
het Ministerie van Buitenlandse Zaken verken ik het gebruik van een vertaaltool en
de inzet van vertaaldiensten. Daarnaast zal eind van het jaar een juridisch woordenboek
Papiaments beschikbaar komen, ontwikkeld door de Universiteit van Curaçao en gefinancierd
door het Ministerie van BZK. Het vertalen van stukken bij (internet)consultaties zal
bijdragen aan de toegankelijkheid van informatie voor zowel Bonaire, Sint Eustatius
en Saba als de burger, waardoor zij in staat zijn zich beter te informeren over nieuw(e)beleid
en wetsvoorstellen.

II. Vergroten uitvoeringscapaciteit op Bonaire, Sint Eustatius en Saba

1. Probleemanalyse

Bonaire, Sint Eustatius en Saba ontwikkelen zich in een snel tempo en staan hiermee
voor grote uitdagingen op verschillende domeinen: fysiek, sociaal, economisch en bestuur.
Daarbij komt dat in veel grotere mate dan in Europees Nederland de uitvoeringscapaciteit
van Bonaire, Sint Eustatius en Saba onder grote druk staat en dat de toepassing van
het principe van «comply or explain» in toenemende mate leidt tot extra werkdruk op
de eilanden. Dit gaat over de ambtelijke organisaties van de openbare lichamen. In
het bijzonder over het onvoldoende beschikbaar zijn van (gekwalificeerde) personele
capaciteit, moeizame wervings- en selectieprocedures op een krappe arbeidsmarkt en
de bijzondere positie, ligging en schaal van de eilanden. Gebrek aan structurele financiering
voor structurele taken is ook een punt van aandacht bij het op orde brengen van de
uitvoeringscapaciteit. Ik constateer dat sommige taken van het eilandsbestuur nog
steeds met incidentele middelen via bijzondere uitkeringen bekostigd worden. Dit is
een complicerende factor in het op orde brengen van de uitvoeringscapaciteit; enerzijds
wordt er met bijzondere uitkeringen op korte termijn extra capaciteit mogelijk gemaakt,
anderzijds is het niet mogelijk om de capaciteit en expertise binnen de organisatie
duurzaam te bestendigen met incidentele middelen.

De problematiek verschilt per eiland. Het kabinet treft in samenwerking met Bonaire,
Sint Eustatius en Saba zowel generiek als specifieke maatregelen om de uitvoeringscapaciteit
van de openbare lichamen te bevorderen en de extra inzet vanuit «comply or explain»
op te vangen.

2. Generieke maatregelen

Het uitgangspunt is dat de openbare lichamen in staat moeten worden gesteld om hun
taken adequaat, structureel en zo zelfstandig mogelijk te kunnen uitvoeren. Bij de
voorjaarsnota 2024, heeft het kabinet € 13,6 mln. structureel toegevoegd aan de vrije
uitkering van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarnaast is de BBP-systematiek voor
indexatie ingevoerd, waardoor in 2024 het totaal optelde tot € 18 mln. Hiermee is
meer in evenwicht gebracht tussen de beschikbare middelen en het takenpakket. Er is
hierdoor meer financiële ruimte ontstaan om extra en structureel personeel aan te
trekken ten behoeve van de grote opgaven die er zijn in zowel het sociale als het
fysieke domein.

Om Bonaire, Sint Eustatius en Saba in staat te stellen om hun taken adequaat uit te
voeren, ontvangen zij naast een vrije uitkering ook bijzondere uitkeringen van vakdepartementen.
De Toetsingscommissie Bijzondere Uitkeringen toetst iedere nieuwe bijzondere uitkering
aan de eilanden. Een belangrijke factor is of er sprake is van structurele lasten
zoals personeelslasten en onderhoudslasten. Het vakdepartement dient deze financiële
gevolgen in kaart te brengen en aan te geven hoe deze worden bekostigd. Daarbij geldt
dat structurele lasten structureel moeten worden gedekt. Dit geldt ook voor voornemens
om nieuwe taken te beleggen bij de eilanden of bestaande taken uit te breiden. Zoals
benoemd moet ik helaas constateren dat er nog altijd gebrek is aan structurele financiering
voor structurele taken. Waar er sprake is van zogenaamde «semi-structurele bijzondere
uitkeringen» – dat wil zeggen bijzondere uitkeringen die meer dan één termijn met
het exact bedrag opnieuw verstrekt worden aan een openbaar lichaam en waarmee taken
worden bekostigd – voor het financieren van uitvoeringscapaciteit, wil ik als beheerder
van het BES-fonds in samenspraak met andere bewindspersonen bezien welke van deze
bijzondere uitkeringen toegevoegd zouden kunnen worden aan de vrije uitkering. Niet
onbelangrijk hierin is dat het kabinet bij het beleggen van nieuwe taken bij Bonaire,
Sint Eustatius en Saba ook artikel 87 van de Wet financiën BES (FinBES) in ogenschouw
neemt. Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening
van taken of activiteiten door de openbare lichamen, wordt in een afzonderlijk onderdeel
van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens
gestaafd welke de financiële gevolgen zijn voor de openbare lichamen. In de toelichting
wordt tevens aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de
openbare lichamen kunnen worden opgevangen. Hierover dient er tijdig overleg plaats
te vinden met de Minister van Financiën en mijzelf. Tot slot werkt mijn ministerie
aan het steviger coördineren van grote opgaven op de eilanden. Dat doe ik vanuit het
principe «comply or explain» langs de bestuurlijke en economische lijn en in het sociaal
en fysiek domein.

3. Specifieke maatregelen

Ik neem samen met mijn collega’s in het kabinet ook specifieke maatregelen om de beperkte
uitvoeringscapaciteit waar mogelijk te verhelpen. In de bijlage bij deze brief vindt
u een overzicht van specifieke maatregelen die mogelijk zijn gemaakt met een financiële
bijdrage van mijn departement en die gericht zijn op verschillende facetten van uitvoeringscapaciteit
op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Tot slot

Het principe van «comply or explain» wordt in Den Haag steeds vaker toegepast bij
nieuwe beleids- en wetgevingstrajecten. Tegelijkertijd verdienen de uitvoering en
doorontwikkeling van het principe extra aandacht. Niet alleen in Den Haag maar ook
op de eilanden zelf. De versterking van de lokale uitvoeringscapaciteit is cruciaal
om dit principe op een goede manier uit te kunnen voeren zodat inwoners en bedrijven
er in de dagelijkse praktijk ook echt iets van merken.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, E. van Marum