Brief regering : Fiscale regeling medewerkersparticipatie startups en scale-ups

Nr. 256
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2025

Het kabinet heeft de ambitie om van Nederland het beste startup en scale-up ecosysteem
van Europa te maken. De toegang tot talent is daarbij een van de belangrijkste onderdelen.
Daarom ben ik verheugd dat tijdens de Voorjaarsbesluitvorming overeenstemming is bereikt
over het voorstel voor een fiscale maatregel voor startups en scale-ups. In deze brief
informeer ik u, mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit, Belastingdienst
en Douane, nader over het besluit dat het kabinet hierover genomen heeft tijdens de
Voorjaarsbesluitvorming. Met deze brief voldoet het kabinet tevens aan de motie van
het lid Van Eijk.1

Meer succesvolle startups en scale-ups

Succesvolle startups en scale-ups zijn cruciaal voor een vitale economie. Zij dragen
bij aan de innovatiekracht van Nederland en jagen de productiviteitsgroei aan. Ook
dragen veel startups en scale-ups bij aan noodzakelijke maatschappelijke transities,
bijvoorbeeld in de gezondheidszorg, en zijn ze cruciaal voor onze economische weerbaarheid.
Het rapport van Mario Draghi2 en de huidige geopolitieke situatie laten het belang zien van een sterke tech industrie
voor een concurrerende economie.

Op dit moment zijn jonge technologiebedrijven in Nederland minder succesvol dan in
andere landen. Alhoewel Nederland meer dan 2,2 keer zo veel startups per capita heeft
als het Europese gemiddelde, ligt het percentage van startups dat succesvol doorgroeit
naar scale-ups met 19% onder het EU-gemiddelde van 22%. Vergeleken met niet-Europese
landen ligt dit percentage nog verder af van het gemiddelde. De toegang tot talent
vormt daarbij een van de grootste belemmeringen voor een succesvolle doorgroei.3 Medewerkers vormen het hart van een bedrijf; zonder talent geen groei. Zij zijn een
cruciale voorwaarde voor het succes van de onderneming. In de Kamerbrief van 17 december
20244 ben ik reeds uitgebreid ingegaan op de doorgroei van startups en scale-ups in Nederland,
het knelpunt rondom de toegang tot talent, en de rol die medewerkersparticipatie in
andere succesvolle startup en scale-up landen speelt bij het aantrekken en binden
van talent.

Uit het internationaal vergelijkend onderzoek van Archipel Tax Advice5 dat eveneens in december 2024 met uw Kamer is gedeeld, blijkt dat de huidige Nederlandse
fiscale aandelenoptieregeling laag scoort ten opzichte van concurrerende landen. Dit
is weergegeven in de volgende tabel. Veel andere belangrijke landen voor startups
en scale-ups, zoals het Verenigd Koninkrijk, kennen een lagere heffing op dergelijke
voordelen en een hogere graad van medewerkersparticipatie onder startups en scale-ups.
Daarnaast belasten zij op het moment dat de aandelen die uit de opties worden verkregen
verkocht worden en niet op het moment van verwerving van de aandelen.

Bron: Archipel Tax Advice (2024)

Aanloop naar het voorstel

De afgelopen jaren heeft het kabinet gewerkt aan het verbeteren van het beleid rondom
medewerkersparticipatie binnen startups en scale-ups, zoals ook opgenomen in de Kamerbrief
startup en scale-upbeleid uit 2023.6 In de Kamerbrief zijn vijf actiegebieden benoemd, waaronder talent en financiering.
Medewerkersparticipatie is onder het actiegebied talent benoemd als een van de belangrijkste
maatregelen.

In januari 2023 is de Wet aanpassing fiscale regeling aandelenoptierechten in werking
getreden waarmee het heffingsmoment is aangepast.7 Vervolgens zijn mogelijke opties voor aanvullend beleid onderzocht. Deze zijn in
eerste instantie opgenomen in het fiscale Bouwstenenrapport in februari 2024.8

Uw Kamer heeft in het afgelopen jaar meermaals medewerkersparticipatie voor startups
en scale-ups ter sprake gebracht in debatten9 en gepleit voor aanvullend beleid op dit terrein, onder andere via de breed gesteunde
motie van het lid Van Eijk.10 Recent is ook een petitie gestart vanuit startup en scale-up ondernemers en investeerders
waarin wordt opgeroepen tot een internationaal concurrerend belastingtarief voor aandelenopties
die worden toegekend aan werknemers van startups en scale-ups en alleen loonbelasting
te heffen over dergelijke aandelenopties op het moment van verkoop van de uit de opties
verkregen aandelen. Daarnaast vraagt de petitie om administratieve lasten die gepaard
gaan met het toekennen van werknemersopties te beperken. De petitie is inmiddels meer
dan 1.500 keer ondertekend.

Hoofdlijnen van het voorstel

De voorgestelde fiscale regeling heeft als doel om bij te dragen aan meer succesvolle
startups en scale-ups in Nederland door hen beter in staat te stellen talent aan te
trekken en te behouden. De regeling geeft startups en scale-ups de mogelijkheid een
internationaal concurrerend aanbod voor medewerkersparticipatie aan potentiële medewerkers
te doen.

Ten eerste biedt de voorgestelde regeling werknemers van innovatieve startups en scale-ups
lagere loonheffingen op hun inkomen uit aandelenopties. Hiermee wordt de hoogte van
de belastingheffing meer in lijn gebracht met andere startuplanden. De lagere heffing
wordt zo vormgegeven, dat de grondslag van het inkomen uit aandelenopties wordt versmald
tot 65%. Daardoor is het effectieve tarief over het inkomen uit aandelenopties ongeveer
gelijk aan wat de heffing zou zijn als de aandelenopties in box 2 zouden zijn belast.
Om dit inzichtelijk te maken, is in de volgende tabel een vergelijking opgenomen van
de reguliere tarieven en de effectieve tarieven die van toepassing zijn bij een versmalde
grondslag in box 1 (voor personen die de AOW-leeftijd nog niet hebben bereikt, exclusief
op- en afbouw van heffingskortingen).

Box 1 (2025)

Inkomensgrens

Tarieven

Effectieve tarieven bij 65% grondslag

Schijf 1

T/m € 38.441

35,82%

23,283%

Schijf 2

Meer dan € 38.441 t/m € 76.817

37,48%

24,362%

Schijf 3

Meer dan € 76.817

49,50%

32,175%

Box 2 (2025)

Inkomensgrens

Tarieven

Schijf 1

T/m € 67.804

24,5%

Schijf 2

Meer dan € 67.804

31%

Ten tweede zorgt de voorgestelde regeling ervoor dat het moment van heffing wordt
uitgesteld tot uiterlijk het moment waarop de aandelen die uit de aandelenopties worden
verkregen daadwerkelijk worden verkocht. Daarmee wordt voorkomen dat belasting wordt
geheven op een moment waarop nog geen liquide middelen beschikbaar zijn om deze te
voldoen.

De doelgroep betreft (werknemers van) jonge bedrijven met een schaalbaar en innovatief
bedrijfsmodel waarvan de aandelen niet beursgenoteerd zijn. Voor de beleidsmatige
consistentie, herkenbaarheid en uitvoerbaarheid wordt aangesloten bij de nieuwe definitie
voor startups en scale-ups voor box 3 in het beoogde toekomstige stelsel. Om de uitvoering
van de regeling door de Belastingdienst zoveel mogelijk te ontlasten is voorzien dat
de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) verantwoordelijk is voor de vaststelling
of een onderneming voldoet aan de definitie van een startup of scale-up en de beschikkingen
hiervoor afgeeft.

In het belang van de uitvoerbaarheid zal worden geborgd dat de regeling controleerbaar
en handhaafbaar is. Dit betekent onder meer dat geregeld wordt dat het aandelenbezit
niet uit beeld kan raken en dat de heffing via de Nederlandse loonheffingen verzekerd
blijft. Ook zal gekeken worden naar staatssteunaspecten van de maatregel.

Bij de ontwikkeling van de voorgestelde regeling is het toetsingskader voor nieuwe
fiscale regelingen doorlopen. Daarmee is aandacht besteed aan aspecten zoals doeltreffendheid,
doelmatigheid en een zorgvuldige borging van de evaluatie. In lijn met het toetsingskader
fiscale regelingen is gekozen voor een horizonbepaling van zeven jaar. Met een termijn
van zeven jaar heeft de maatregel voldoende tijd om meetbare effecten te sorteren
en de regeling op basis daarvan te evalueren. Op basis van de evaluatie kan een volgend
kabinet besluiten over eventuele aanpassingen aan en/of voortzetting van de regeling.

De regeling is gericht op groeideling bij startups en scale-ups, en niet op winstdeling
bij het bredere bedrijfsleven, vanwege het hogere risico en de onzekerheid over de
waardeontwikkeling bij deze groep en omdat opbrengsten vaak opnieuw worden geïnvesteerd
in nieuwe bedrijven. Dit is in lijn met de Kamerbrief van 23 september 2024 waarin
ook de positie van startups en scale-ups is herhaald.11

Budgettaire gevolgen en dekking

De voorgestelde fiscale maatregel leidt tot een structurele budgettaire derving van
€ 25 miljoen per jaar. Deze derving wordt conform de Voorjaarsbesluitvorming gedekt
door het stapsgewijs afschaffen van de stakingsaftrek en de meewerkaftrek. Er is voor
deze regelingen gekozen, omdat zij beide negatief geëvalueerd zijn.12 Zo komt uit de evaluatie naar voren dat beide regelingen niet doeltreffend zijn,
beperkte voordelen opleveren en relatief hoge uitvoeringslasten kennen, en daarmee
ondoelmatig zijn. De stakings- en meewerkaftrek worden per 2027 voor 75% versoberd
en per 2030 afgeschaft.

Maatregel

(+ = saldoverbeterend)

2026

2027

2028

2029

Struc

Struc jaar

Fiscale regeling aandelenopties

0

– 20

– 21

– 21

– 25

2046

Stakingsaftrek

0

14

14

14

19

2030

Meewerkaftrek

0

5

5

5

7

2030

Door deze maatregel geeft het kabinet invulling aan de motie van het lid Van Eijk,
dat het kabinet opriep een beleidsoptie in deze richting uit te werken. In de motie
wordt ook verzocht om de mogelijkheid van een fictief aanmerkelijk belang in box 2
met een verlaagde toegangsdrempel voor werknemersopties als alternatief in de uitwerking
mee te nemen. Bij het vormgeven van de fiscale stimuleringsregeling voor aandelenopties
voor werknemers van startups en scale-ups, heeft het kabinet het alternatief van het
fictief aanmerkelijk belang overwogen. Hoewel de participatie van werknemers in de
startup of scale-up onderneming van hun werkgever ook veel kenmerken van een investering
draagt, is de koppeling aan de dienstbetrekking zodanig sterk dat het vanuit het fiscale
systeem voor de hand ligt het voordeel te belasten in box 1. Daarnaast speelt ook
een rol dat een fiscale stimuleringsregeling in de loonbelasting eerder realiseerbaar
is dan de variant van het fictieve aanmerkelijk belang. Daarom heeft het kabinet gekozen
voor de vormgeving van de maatregel in de loonbelasting. Echter, door de gekozen vormgeving
komt de regeling zowel in de hoogte van het effectieve tarief als in heffingsmoment
in hoge mate overeen met hoe de heffing in box 2 de facto zou uitwerken.

Vervolgproces

Het voorstel wordt nu uitgewerkt tot een wetsvoorstel, waarmee wordt toegewerkt naar
een ingangsdatum van 1 januari 2027. Het kabinet verwacht dat het wetsvoorstel in
het eerste kwartaal van 2026 aan uw Kamer wordt aangeboden. Daaraan voorafgaand vindt
een internetconsultatie plaats.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts