Brief regering : Appreciatie Publicatie REPowerEU Routekaart

Nr. 4074
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 mei 2025

Op 6 mei 2025 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) de REPowerEU Routekaart
voor het beëindigen van de Russische energie-import in de Unie (hierna: Routekaart)
gepubliceerd. De Routekaart schetst de Europese strategie om de resterende Russische
energie-import geleidelijk af te bouwen en focust op gas, olie, uranium en ander nucleair
materiaal. In de mededeling kondigt de Commissie verschillende wetgevingsvoorstellen
aan die zij in juni 2025 wil uitbrengen.

De brief vervangt het reguliere BNC-fiche vanwege de zeer korte termijn waarbinnen
de wetgevingsvoorstellen ter uitvoering van de Routekaart worden verwacht en schetst
op hoofdlijnen de appreciatie van het kabinet van de voorstellen die worden beschreven
in de Routekaart. De verschillende wetgevingsvoorstellen zullen worden beoordeeld
als deze zijn uitgebracht.

In 2022 heeft de Commissie het REPowerEU plan gepubliceerd, met als doel de afhankelijkheid
van Russische fossiele energiebronnen zo snel mogelijk af te bouwen door de transitie
naar schone energie te versnellen en de krachten te bundelen om een veerkrachtiger
energiesysteem tot stand te brengen1. Deze zo spoedig mogelijke afbouw van Russische fossiele energiebronnen is ook noodzakelijk
in belang van de onafhankelijkheid: om te voorkomen dat energieleveringen aan Nederland
of de Europese Unie gebruikt worden als drukmiddel en om de Unie en Nederland weerbaar
te maken in een geopolitiek onrustige wereld. Het kabinet steunt daarom de doelen
uit de Routekaart en onderstreept het belang van ambitieuze en voortvarende implementatie.

Ondanks de aanzienlijke vooruitgang die is geboekt onder het REPowerEU-plan en via
de zeventien sanctiepakketten die sinds de Russische invasie van Oekraïne zijn ingevoerd,
werd in de EU in 2024 een heropleving van de import van Russisch gas geconstateerd.
Dit was voor een groot aantal lidstaten, waaronder Nederland, aanleiding om er bij
de Commissie op aan te dringen om te komen met een routekaart waarin een gecoördineerde,
veilige en geleidelijke afbouw van de import van Russische energie wordt uiteengezet2.

In combinatie met een versnelde inzet van hernieuwbare energiebronnen (waaronder hernieuwbare
gassen), verdere elektrificatie, energie-efficiëntie en alternatieve energiebronnen,
zal de uitfasering van Russische brandstoffen volgens de Commissie bijdragen aan de
doelstellingen van de Clean Industrial Deal en het Actieplan voor Betaalbare Energieprijzen.
De Routekaart is opgezet langs 9 acties en staat los van mogelijke toekomstige sancties
van de EU. Zo is op 20 mei jl. het nieuwste, zeventiende, sanctiepakket aangenomen.
Dit pakket richt zich onder andere tegen de Russische schaduwvloot en oorlogsindustrie.3

1. Inhoud Routekaart

Tijdschema en maatregelen

Volgens de Routekaart zal de uitfasering van Russische olie, gas, uranium en ander
nucleair materiaal geleidelijk in duidelijk gedefinieerde fasen plaatsvinden. Ter
onderbouwing van deze plannen worden de lidstaten uitgenodigd om vóór het einde van
dit jaar nationale plannen op te stellen voor de geleidelijke stopzetting van de energie
import uit Rusland.

Negen acties routekaart

De negen voorgestelde maatregelen in de routekaart zullen er effectief voor moeten
zorgen dat Russische energie van de EU-markten wordt geweerd, zonder dat de leveringszekerheid
in gevaar komt. De Commissie streeft ernaar dit op een zodanige manier te doen dat
de gevolgen voor de prijzen en de markten tot een minimum worden beperkt.

De Routekaart omvat negen acties:

Acties die toezien op gas en LNG

1. Transparantie, monitoring en traceerbaarheid

2. Nationale actieplannen

3. Stapsgewijs verbod op de import van Russisch gas

4. Ondersteuning van diversificatie door vraagaggregatie en beter gebruik van infrastructuur

Acties die toezien op uranium en ander nucleair materiaal:

5. Nieuwe beperkingen om de import van Russisch uranium en ander nucleair materiaal geleidelijk
uit te bannen

6. Het opstellen van nationale plannen en het stellen van specifieke doelen om Russisch
uranium en ander nucleair materiaal uit te faseren

7. Het opvoeren van de EU-productie van medische isotopen

Acties die toezien op olie

8. Nationale plannen om Russische olie uit te faseren en alternatieve aanvoer te garanderen:

9. Doorgaan met het opleggen en handhaven van sancties tegen entiteiten en schepen die
verdacht worden van illegale activiteiten

1. Transparantie, controle en traceerbaarheid

De Commissie wil monitoring en traceerbaarheid van ingevoerd Russisch gas verbeteren
en stelt voor om bedrijven te verplichten informatie over hun Russische gascontracten
te delen met de bevoegde nationale autoriteiten en de Commissie. Ook wil de Commissie
het delen van informatie over de daadwerkelijke import van Russisch gas verbeteren
tussen douanes, energie- en veiligheidsautoriteiten en de Commissie. De Commissie
beoogt in juni 2025 met een wetgevingsvoorstel te komen.

2. Nationale actieplannen

De Commissie komt met wetgeving die lidstaten verplicht om nationale actieplannen
uit te werken voor de uitfasering van de import van Russisch gas. De plannen moeten
informatie bevatten over de hoeveelheid Russisch gas die onder bestaande contracten
wordt geïmporteerd, inclusief contracten voor de import van Russisch gas die een take-or-pay
clausule bevatten. Voorts moeten de nationale actieplannen een tijdlijn bevatten met
mijlpalen richting volledige uitfasering van de import van Russisch gas en alternatieven
voor de vervanging van het Russisch gas (zoals diversificatie en samenwerking in regionale
groepen). De Commissie komt in juni met een wetgevingsvoorstel en beveelt lidstaten
aan om al eind 2025 met een eerste plan te komen.

3. Stapsgewijs verbod op Russisch gas

De Commissie wil dat de invoer van Russisch gas (LNG en pijpleiding) gefaseerd wordt
beëindigd. Deze uitfasering zal in twee stappen verlopen: verbod op import onder nieuwe
contracten en bestaande spotcontracten tegen eind 2025; verbod op import onder bestaande
langlopende contracten uiterlijk eind 2027. De Commissie komt in juni met wetgevingsvoorstellen.

4. Ondersteuning van diversificatie door vraagaggregatie en beter gebruik van infrastructuur

Om de aanvoer van gas uit alternatieve bronnen zeker te stellen, wil de Commissie
opties onderzoeken die verder gaan dan de huidige vraagbundeling onder AggregateEU,
dit in lijn met het Actieplan voor Betaalbare Energie.4 Daarbij zal ook worden gekeken naar de mogelijkheid om AggregateEU uit te breiden
naar niet-fossiele gassen, zoals biomethaan. Verder wil de Commissie het gebruik van
gastransportinfrastructuur optimaliseren, specifiek in Centraal- en Zuidoost-Europa
(de zogenaamde CESEC-regio). Dit in samenwerking met de Energiegemeenschap.

5. Nieuwe beperkingen om de import van Russisch uranium en ander nucleair materiaal
geleidelijk uit te bannen

De Commissie wil het minder aantrekkelijk maken om Russisch uranium en andere materialen
te importeren en zal in juni handelsmaatregelen voorstellen die de invoer minder aantrekkelijk
maken. Ook wordt voorgesteld dat het Euratom Supply Agency (ESA) vanaf een nader te
bepalen datum nieuwe contracten met Russische leveranciers van uranium en andere nucleaire
materialen niet langer goedkeurt.

6. Het opstellen van nationale plannen en het stellen van specifieke doelen om Russisch
uranium en ander nucleair materiaal uit te faseren

De Commissie wil lidstaten verplichten om nationale plannen op te stellen met concrete
stappen en tijdslijnen voor het afbouwen van de afhankelijkheid van Russische nucleaire
producten. De Commissie raadt aan om een eerste versie van deze plannen uiterlijk
eind 2025 in te dienen. In juni komt de Commissie met een wetgevend voorstel waarin
specifieke doelen worden gesteld om Russische nucleaire brandstoffen versneld te vervangen,
afhankelijkheid van Russisch uranium volledig af te bouwen, meer transparantie te
geven over afhankelijkheden en het aanmoedigen van diversificatie van reserveonderdelen
en onderhoudsdiensten.

7. EU-productie opvoeren

De Commissie wil een European Radiotopes Valley Initiative (ERVI) oprichten met als
doel de productie van medische radio-isotopen in Europa op te schalen.

8. Nationale plannen om Russische olie uit te faseren en alternatieve aanvoer te garanderen

De Commissie wil de lidstaten die nog steeds olie uit Rusland importeren (Hongarije
en Slowakije) verplichten om tegen het einde van 2025 nationale plannen op te stellen
voor de uitfasering van Russische olie import voor het einde van 2027. De Commissie
komt in juni met een wetgevend voorstel.

9. Doorgaan met het opleggen en handhaven van sancties tegen entiteiten en schepen
die verdacht worden van illegale activiteiten

De Commissie wil zorgen voor betere informatiedeling, controles en samenwerking met
internationale partners om de activiteiten van de schaduwvloot die door Rusland wordt
benut om de EU-oliesancties te omzeilen, in te perken. Als onderdeel daarvan stelt
de Commissie voor een EU maritieme Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensie missie
te ontwikkelen binnen het kader van het VN Verdrag inzake het Recht van de Zee en
op basis van overeenkomsten met derde landen om zowel op volle zee als ook binnen
de Europese Economische Zone onder meer over te kunnen gaan tot het aan boord gaan
van en controleren van schepen die de opgelegde sancties lijken te omzeilen.

2. Appreciatie van de REPowerEU Routekaart

Het kabinet wil zo snel mogelijk onafhankelijk worden van Russische energie. Hiervoor
zet het kabinet nationaal o.a. stevig in op energiebesparing en -efficiëntie ende
uitrol van schone energieproductie in Nederland, diversificatie van energie-import
en meer gaswinning op de Noordzee. Het kabinet steunt de doelen uit de Routekaart
en onderstreept het belang van ambitieuze en voortvarende implementatie. Dit is tevens
uitgesproken tijdens de informele Energieraad op 13 juni jongstleden. De voorstellen
in de Routekaart zijn echter nog algemeen van aard en vergen nog nauwkeurige uitwerking.
Hierbij dient rekening te worden gehouden met de noodzaak van een grondige juridische
analyse en basis, bestaande afhankelijkheden en de noodzaak voor een geleidelijke
uitfasering. Ook dient bezien te worden hoe de maatregelen zich verhouden tot het
internationaal handelsrecht, waarbij opgemerkt dient te worden dat de EU de WTO medegedeeld
heeft richting Rusland niet gebonden te zijn door het Most Favored Nation-principe
van de WTO.

De Routekaart geeft in de huidige geopolitieke context een belangrijk signaal af,
namelijk dat de EU zich nog steeds richt op de volledige uitfasering van Russische
energie uiterlijk in 2027. Dit sluit aan bij de herhaalde oproep van onder meer Nederland,
en ook bij een breed gedragen wens in de Tweede Kamer om de import van Russische fossiele
energie zo spoedig mogelijk te stoppen (conform recent aangenomen moties van het lid
Teunissen5, het lid Paternotte c.s.6 en het lid Van der Burg c.s.7).

Hieronder zal per energiedrager (gas, nucleair en olie) een korte appreciatie van
de Routekaart worden gegeven.

a. Gas:

Het in de Routekaart geformuleerde doel om de import van Russisch gas tot 2027 stapsgewijs
volledig uit te faseren sluit aan bij het standpunt van zowel het kabinet als de Tweede
Kamer die daarover diverse moties heeft aangenomen.8 Door het stapsgewijs uitfaseren van Russisch gas wordt gewaarborgd dat er geen onaanvaardbare
gevolgen voor leveringszekerheid optreden. De Routekaart maakt echter nog niet concreet
welke maatregelen genomen kunnen worden of wat de grondslag hiervoor zal zijn. In
de Routekaart worden voor juni 2025 wetgevende voorstellen aangekondigd voor zowel
het verbieden van import onder nieuwe contracten (inwerkingtreding tegen eind 2025)
als het verbieden van import onder bestaande langetermijncontracten (inwerkingtreding
uiterlijk in eind 2027). Een belangrijk aandachtspunt blijft daarom welke bevoegdheidsgrondslagen
de Commissie concreet zal voorstellen. De huidige bepaling in de Gasverordening omtrent
de mogelijkheid om LNG uit Rusland te weren vraagt naar huidig inzicht nog een bevoegdheidsgrondslag
in nationale wetgeving om dergelijke maatregelen te kunnen nemen. Daarnaast is het
belangrijk dat het verbod op de import van Russisch gas onder langetermijncontracten
niet leidt tot oneigenlijke effecten, zoals een recht op schadevergoeding voor de
Russische partijen, bijvoorbeeld op grond van take-or-pay-verplichtingen.

Het is zeer onwaarschijnlijk dat onder het huidige sanctieregime tot een totaalverbod
op de import van Russisch gas wordt gekomen, dit omdat voor sancties unanimiteit noodzakelijk
is. Voor de maatregelen die de Commissie nu voorstelt volstaat een gekwalificeerde
meerderheid. Het kabinet kan zich goed vinden in deze aanpak.

b. Nucleair:

Het kabinet kan zich vinden in de maatregelen om de import van Russisch uranium geleidelijk
uit te bannen en minder aantrekkelijk te maken. De Commissie lijkt te begrijpen dat
de conversie- en verrijkingsmarkt voor uranium krap is en dat geleidelijkheid in de
uitfasering nodig is. Op dit moment wordt door Westerse bedrijven gewerkt aan een
uitbreiding van de capaciteit voor zowel de conversie als de verrijking van uranium,
maar dit kost tijd. Door een geleidelijke uitfasering kan het Russische aanbod vervangen
worden, zonder dat dit significante gevolgen heeft voor de leveringszekerheid.

Nederland kent op dit moment geen directe afhankelijkheid van Rusland ten aanzien
van de elektriciteitsproductie van kernenergie en is voornemens dit door te zetten
bij nieuwe kerncentrales. Er is op dit moment nog wel een indirecte afhankelijkheid
bij het hergebruik van uranium en de daarmee gepaarde vermindering van radioactieve
afval en de inzet van natuurlijke grondstoffen. De huidige infrastructuur voor de
opslag van radioactief afval in Nederland is ingericht op het recyclen van de brandstof
die gebruikt wordt in de kerncentrale Borssele. Voor de stappen in het proces van
hergebruik die in Rusland worden uitgevoerd, is er wereldwijd nog geen alternatief
voorhanden. Het kabinet bekijkt wat het betekent om deze afhankelijkheid te doorbreken
en welke afwegingen daarbij te maken zijn. Het is voor Nederland van belang dat in
de uiteindelijke wetsvoorstellen van de Commissie met deze complexiteit rekening wordt
gehouden. De voorgestelde plannen van de Commissie kunnen eraan bijdragen om samen
met andere lidstaten deze afhankelijkheid te doorbreken.

c. Olie:

Het kabinet kan zich vinden in de benadering van de Commissie om de twee lidstaten
die nog steeds olie uit Rusland importeren te verplichten om nationale plannen voor
te leggen met een strategie hoe zij deze import tot 2027 tot nul reduceren. Deze lidstaten
genieten sinds het 6e EU sanctiepakket uit 2022 een uitzondering op het EU-verbod Russische olie te importeren
vanwege de hoge afhankelijkheid van deze lidstaten van Russische olie-import via pijpleidingen.
Deze lidstaten zijn evenwel in het 6e sanctiepakket opgeroepen deze importafhankelijkheid terug te dringen. Het voorstel
van de Commissie biedt ruimte aan een gefaseerde afbouw van Russische olie-import,
waarbij rekening wordt gehouden met voldoende olietransportcapaciteit via naburige
lidstaten om deze lidstaten van alternatieve olielevering te voorzien.

d. Eerste inschatting van krachtenveld

Bijna alle lidstaten verwelkomen de mededeling en het achterliggende doel. Wel zorgt
het vooralsnog ontbreken van informatie over de juridische basis rond verschillende
acties en een gedetailleerde impactanalyse bij een aantal lidstaten tot een afwachtende
kritische houding tegenover de Routekaart. Vanuit de Commissie is wel gecommuniceerd
dat de aankomende wetgevende voorstellen op basis van gekwalificeerde meerderheid
moeten worden aangenomen.

3. Juridische aspecten

a. Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet is positief. Het voorstel heeft betrekking op energiebeleid
en de interne markt. Zowel op het gebied van energie als ook op het terrein van de
interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten (artikel 4,
tweede lid, onder i, Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) en
artikel 4, tweede lid, onder a, VWEU).

b. Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De acties uit de Routekaart hebben tot
doel om de resterende Russische energie-import geleidelijk af te bouwen gelet op de
energieleveringszekerheid en economische belangen van de EU. Gezien het sterk geïntegreerde
karakter van de Europese energiemarkten kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal,
regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Daarom is een EU-aanpak nodig. Om
die reden is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c. Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De acties uit de Routekaart hebben tot
doel om de resterende Russische energie-import geleidelijk af te bouwen. Bovendien
gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat het bieden van
een beleidskader en strategische visie volledige uitfasering van Russische energie
nog wel voldoende ruimte laat aan de EU-lidstaten om hier op bepaalde punten nationaal
invulling aan te geven en verdere uitwerking daarvan mede vorm te geven. Een aandachtspunt
daarbij is de wijze waarop het eenzijdig vroegtijdig beëindigen van contracten wordt
vormgegeven en onderbouwd gelet op het recht op eigendom (artikel 17 van het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie).

4. Financiële gevolgen

De mededeling heeft geen directe financiële gevolgen. Nederland is van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De toekomstige wetgevingsvoorstellen kennen
mogelijk wel financiële gevolgen afhankelijk van de precieze invulling van de voorstellen.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de Rijksbegroting worden ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.
Het kabinet wil niet vooruitlopen op de integrale afweging van middelen na 2027.

5. Regeldruk, geopolitieke gevolgen en concurrentiekracht

De Routekaart zelf heeft geen directe gevolgen voor de regeldruk. Voor de verdere
uitwerking van de aangekondigde voorstellen zal het kabinet bij de Commissie aandringen
op het uitvoeren van een gedegen impact-assessments, zodat de gevolgen voor de regeldruk
in kaart worden gebracht.

De Commissie hoeft voor een Mededeling geen impact-assessment uit te voeren. Bij gebrek
aan een dergelijk assessment is het lastig om in te schatten op welke wijze het bedrijfsleven
getroffen zal worden door de aangekondigde maatregelen. Het kabinet verwacht dat de
Commissie bij de wetsvoorstellen in juni wel impact assessments zal uitvoeren. Daar
waar sprake zal zijn van verplichtingen voor het bedrijfsleven als gevolg van nieuwe
wetgevingsvoorstellen, zullen de regeldrukgevolgen separaat in kaart moeten worden
gebracht. Het is zaak dat maatregelen pragmatisch en doelmatig zijn en dat onnodige
regeldrukkosten daarbij zoveel mogelijk voorkomen worden. Daarnaast kunnen er ook
administratieve lasten en financiële gevolgen voor het bedrijfsleven zijn als gevolg
van de voorgestelde maatregelen en het uitfaseren van de import van Russisch gas,
olie, uranium en ander nucleair materiaal. Ook deze gevolgen zullen in kaart moeten
worden gebracht. Een specifiek aandachtspunt daarbij is wat de gevolgen kunnen zijn
van het eenzijdig beëindigen van bestaande lange termijncontracten waarin over het
algemeen zogenaamde take-or-pay clausules zijn opgenomen die zouden kunnen leiden
tot Russische schadeclaims.

Geopolitiek heeft de Routekaart gevolgen voor hoe Europa zich positioneert op het
wereldtoneel en hoe het zich verhoudt ten opzichte van landen waar het nu afhankelijk
van is bij leveringen van energie. De Routekaart is direct bedoeld om de afhankelijkheden
van Rusland af te bouwen door diversificatie van energiebronnen en eigen opwek van
energie. Dit verandert de relatie met Rusland. De diversificatie van energiebronnen
zorgt er echter wel voor dat wij andere landen zullen moeten inschakelen om in de
energiebehoeften te kunnen voorzien. Het is van belang hier te blijven observeren
dat geen nieuwe risicovolle afhankelijkheden ontstaan.

6. Afsluiting

Het kabinet steunt de intentie van de voorstellen van de Commissie inzake het reduceren
van de afhankelijkheid van Russische energie. Deze voorstellen zijn echter algemeen
van aard en vergen nog nauwkeurige uitwerking.

De Routekaart geeft in de huidige geopolitieke context een belangrijk signaal af,
namelijk dat de EU zich nog steeds richt op de volledige uitfasering van Russische
energie uiterlijk in 2027.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans