Brief regering : Beleidsreactie WODC-onderzoek evaluatie Wet Finec mogelijkheden bestrijding financieel-economische criminaliteit (Wet Finec)

Nr. 19
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 mei 2025

Bij brief van 22 januari 2024 is aan uw Kamer het rapport van het WODC-onderzoek getiteld
«Evaluatie Wet verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-economische criminaliteit»
aangeboden. Hierbij bied ik uw Kamer de toegezegde beleidsreactie aan.1 De beleidsreactie op het rapport heeft vertraging opgelopen in afwachting van het
regeerprogramma en de plannen van het kabinet op het terrein van witwassen, afpakken
crimineel vermogen en corruptie. Daarnaast zijn nog enkele recente moties en een toezegging
meegenomen in deze beleidsreactie.

Met deze evaluatie is uitvoering gegeven aan de motie Berndsen-Jansen (Kamerstuk 33 685, nr. 17). Tevens ga ik in deze brief in op de uitvoering van de moties Van Nispen/Mutluer2 en Van der Linde.3

Positieve uitwerking van de Wet Finec

Uit de bevindingen van de onderzoekers maak ik op dat de bijdrage van de Wet Finec
aan de bestrijding van financieel-economische criminaliteit als overwegend positief
kan worden beschouwd. In het rapport wordt geconcludeerd dat al met al het merendeel
van de verruimingen een zinvolle toevoeging is aan de mogelijkheden tot opsporing,
vervolging en preventie van financieel-economische criminaliteit.

De bijdrage van de Wet Finec is vooral gelegen in het vergroten van de opsporingsmogelijkheden
en daarmee de potentie om de pakkans te vergroten voor specifieke casuïstiek. De mate
waarin de verruimingen van de Wet Finec in de uitvoeringspraktijk daadwerkelijk hebben
bijgedragen aan adequater (zwaarder) straffen en verminderen van winsten van financieel-economische
criminaliteit, lijkt echter relatief klein, temeer ook omdat de verruimingen veelal
van meerwaarde zijn voor zeer specifieke, relatief weinig voorkomende, casuïstiek.
Deze conclusie onderschrijf ik.

Daarnaast blijkt dat de Wet Finec tot een aantal positieve neveneffecten heeft geleid.
Zo zijn de mogelijkheden om onder meer corruptie en witwassen op te sporen vergroot,
doordat er meer opsporingsbevoegdheden kunnen worden ingezet en de verjaringstermijn
langer is geworden. De langere verjaringstermijn maakt meer internationale samenwerking
mogelijk, omdat er meer tijd is voor de langere procedures. Ook heeft de wet geleid
tot meer bewustzijn ten aanzien van maatregelen om corruptie tegen te gaan en het
belang daarbij van gedragscodes. Daarnaast lijkt de medewerking van rechtspersonen
aan strafrechtelijke onderzoeken te zijn toegenomen vanwege de invoering van het flexibel
boeteplafond. De verruimingen kunnen bovendien rekenen op draagvlak van de uitvoeringspraktijk.
Ten aanzien van de gesignaleerde knelpunten die door de uitvoeringspraktijk worden
ervaren, zet ik in op verduidelijking en verbetering.

Beleidsvisie strafrechtelijke aanpak Finec

Financieel-economische criminaliteit is een verzamelnaam voor verschillende vormen
van criminaliteit, zoals fraude, witwassen, milieucriminaliteit en corruptie. Ook
het afpakken van crimineel vermogen wordt hieronder begrepen. Bij het bestrijden van
deze vormen van criminaliteit zijn veel partijen betrokken, zowel in de private als
publieke sector. In dat geheel zie ik het strafrecht als het sluitstuk. Het primaat
ligt bij adequate maatregelen om deze vormen van criminaliteit zoveel mogelijk te
voorkomen.

Wetgeving op het terrein van het strafrecht moet partijen in de strafrechtketen handvatten
bieden om het strafrecht zo effectief mogelijk te kunnen inzetten.

De Wet Finec biedt deze. Zo is onder meer de omschrijving van een aantal delicten
verruimd en geactualiseerd. Het gaat om de strafbaarstelling van misbruik van gemeenschapsgeld,
de strafbaarstelling van witwassen en de strafbaarstellingen van ambtelijke corruptie
en corruptie in de private sector. Ook is er een strafverzwaringsgrond in de Wet op
de economische delicten opgenomen, gericht op het harder aanpakken van het stelselmatig
plegen van misdrijven in de sfeer van deze wet. Voorts is er een flexibel boeteplafond
in het geïntroduceerd, zodat rekening kan worden gehouden met de draagkracht van ondernemingen.
Verder is de aftrek van kosten bij ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel
van een wettelijke regeling voorzien. Daarnaast zijn de wettelijke termijnen verkort voor het beoordelen van klaagschriften tegen
beslag, bijvoorbeeld wanneer advocaten of notarissen zich beroepen op hun verschoningsrecht.

Kanttekeningen bij de evaluatie

In het evaluatierapport schrijven de onderzoekers dat conclusies uit het registratieonderzoek
met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd.

Door het onderzoeksbureau APE is in 2017/2018 in opdracht van het WODC een nulmeting
uitgevoerd. In de nulmeting is de beleidstheorie van de Wet Finec uiteengezet en zijn
er indicatoren geformuleerd voor de meting voor en na de inwerkingtreding van de Wet
Finec. In het eindrapport schrijven de onderzoekers dat het relatief bescheiden aantal
zaken in combinatie met de omvangrijke contextuele veranderingen, zoals in de aard
en omvang van financieel-economische criminaliteit, in een beperkte impact van de
wettelijke wijzigingen resulteert. Verder schrijven de onderzoekers dat beleidsevaluaties
als de onderhavige beperkingen kennen. Dat heeft vooral te maken met de complexiteit
van het beleid en de lange ketens van gedragsreacties. Ook wordt door vertegenwoordigers
van verschillende partijen onderstreept dat veranderingen in opsporings- en vervolgingscapaciteit
(kwalitatief en kwantitatief) en sturing (prioriteitstelling) een grotere invloed
hebben op het aantal of type zaken dat wordt gestart dan de maatregelen uit de wetswijziging.
Daarnaast vinden er ook constant technologische ontwikkelingen plaats – zoals bitcoins
en flitshandel – die van invloed zijn op de pakkans. Tenslotte moet gewezen worden
op andere beleidsmaatregelen die zijn getroffen na de inwerkingtreding van de wetswijziging
en die van invloed kunnen zijn op de doelstellingen van deze wet.

Bevindingen in het evaluatierapport

Beslistermijnen toetsing beroep op verschoningsrecht

Met de invoering van de Wet Finec zijn in het Wetboek van Strafvordering beslistermijnen
opgenomen die specifiek zien op de beklagprocedure bij inbeslagname van verschoningsgerechtigde
stukken: een beslistermijn voor de rechter-commissaris (14 dagen), het gerecht in
eerste aanleg (30 dagen) en bij beroep in cassatie bij de Hoge Raad (90 dagen). De
doorlooptijd van de procedure bij de Hoge Raad is sinds de inwerkingtreding van de
Wet Finec sterk gedaald van 13 maanden in 2013 naar 3–6 maanden in 2018. Na de coronapandemie
is dit weer licht gestegen tot 8 maanden. Wegens beperkingen van het registratiesysteem
focuste het onderzoek uitsluitend op zaken bij de Hoge Raad en kon geen onderscheid
worden gemaakt tussen financieel-economische zaken en andersoortige zaken.

De uitvoeringspraktijk is op zich tevreden over de ingevoerde beslistermijnen. Door
de uitvoeringspraktijk worden echter nog andere knelpunten ervaren die niet in de Wet Finec zijn geadresseerd en die nog steeds voor een lange doorlooptijd zorgen.
De relatief lange doorlooptijd van de filtering en beoordeling door de rechter-commissaris
van grote digitale bestanden met daarin verschoningsgerechtigde stukken wordt als
het voornaamste knelpunt ervaren.

Recent (12 maart 2024, ECLI:NL:HR:2024:375) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de rechter-commissaris
ook een centrale rol heeft in de filteringsprocedure. Het Openbaar Ministerie is in
gesprek met de rechtspraak, de advocatuur en de opsporingsdiensten om de werkwijze
verder te verbeteren. De uitgangspunten die de Hoge Raad in de uitspraak geeft zijn
uitgewerkt in een aanwijzing van het College van procureurs-generaal. Deze aanwijzing
is onlangs gepubliceerd en zal op 1 juni 2025 in werking treden.

Daarnaast zal de Erasmus Universiteit Rotterdam in opdracht van het WODC een rechtsvergelijkend
onderzoek uitvoeren naar het professioneel verschoningsrecht van advocaten en notarissen.
Het onderzoek is een internationale verkenning van wet- en regelgeving en praktijk
in een aantal landen die partij zijn bij het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens (EVRM). Het onderzoek is bedoeld om kennis en inspiratie op te doen voor beleid
en wetgeving en voor de praktijk.

Het onderzoek is in oktober 2024 gestart en zal naar verwachting rond de zomer 2025
worden opgeleverd.

Beperking kostenaftrek

In het Wetboek van Strafvordering is aan de rechter de bevoegdheid toegekend om bij
het bepalen van de hoogte van het wederrechtelijk verkregen voordeel kosten in mindering
te brengen die rechtstreeks in verband staan met het begaan van de strafbare feiten
en die redelijkerwijs voor aftrek in aanmerking komen.

Uit het onderzoek blijkt dat van de mogelijkheid om de aftrek van kosten te beperken
met terughoudendheid gebruik wordt gemaakt. Als reden hiervoor wordt aangedragen dat
de (reparatoire) ontnemingsmaatregel anders een punitief karakter zou kunnen krijgen.
Dit lijkt erop te wijzen dat deze verruiming (zeer) beperkt bijdraagt aan het verminderen
van winsten uit criminele activiteiten.

Momenteel wordt gewerkt aan de implementatie van de EU-Confiscatierichtlijn, de zogenoemde procedure non conviction based confication, waarover ik de Kamer bij brief van 28 augustus 2024 informeerde.4

Actualisatie en verhoging strafdreiging ambtelijke corruptie

Door de uitvoeringspraktijk wordt aangegeven dat zij beter in staat is deze (veelal
complexe) zaken aan te pakken doordat de delictsomschrijving is vereenvoudigd en door
de verhoging van de strafdreiging. Door de verhoging van de strafdreiging zijn de
opsporingsbevoegdheden uitgebreid en is de verjaringstermijn verlengd. Als bijkomend
effect van deze verruimingen wordt gezien dat deze lijken bij te dragen aan de ontwikkeling
van gedragscodes bij overheden om ambtelijke corruptie tegen te gaan.

De instroom van ambtelijke corruptiezaken is relatief laag en het aantal zaken is
nagenoeg niet gewijzigd na de inwerkingtreding van de verruimingen. De gemiddelde
strafmaat in de zaken die voor de rechter kwamen is licht gestegen met drie maanden,
tot ruim anderhalf jaar in 2019–2021. Hoewel in het onderzoek niet kan worden vastgesteld
dat door deze verruimingen de pakkans (substantieel) is vergroot, zie ik in de hogere
strafmaat, de extra mogelijkheden die de verruimingen de opsporing verschaft om ambtelijke
corruptie aan te pakken en in het bijkomende effect van het opstellen van gedragscodes,
aanwijzingen dat deze verruimingen een positieve bijdrage leveren aan de aanpak van
ambtelijke corruptie.

Verruiming strafbaarstelling en verhoging strafdreiging niet-ambtelijke corruptie

Deze verruimingen kunnen op draagvlak van de uitvoeringspraktijk rekenen, hoewel de
delictsomschrijving nog steeds als complex wordt ervaren, omdat een aantal delictsbestanddelen
nog onvoldoende is ingekaderd. Door de verhoging van de strafdreiging zijn de opsporingsbevoegdheden
uitgebreid en is de verjaringstermijn verlengd.

De instroom van zaken bij het Openbaar Ministerie en het aantal zaken dat door de
rechter is afgedaan is sinds 2016 toegenomen. Het aantal vrijheidsstraffen na 2015
is toegenomen, maar deze waren gemiddeld korter dan voor 2015. Het aantal taakstraffen
en de duur daarvan is na 2015 wel toegenomen.

De onderzoekers concluderen dat met enige voorzichtigheid kan worden gesteld dat het
beoogde doel van adequater (zwaarder) straffen is bereikt, maar dat onzeker is of
dit het gevolg is van de verruimingen of (mede) van extra middelen voor de aanpak
van corruptie. Dat is een positief resultaat.

Verhoging strafdreiging witwassen en witwassen in uitvoering van beroep en bedrijf

Ook de verhoging van de strafdreiging voor witwassen kan op draagvlak van de uitvoeringspraktijk
rekenen. Daardoor zijn de opsporingsbevoegdheden uitgebreid en zijn de verjaringstermijnen
verlengd. De instroom van zaken bij het Openbaar Ministerie over schuldwitwassen en
opzetwitwassen is sinds 2018 sterk toegenomen. De instroom van het aantal zaken over
gewoontewitwassen nam vanaf 2015 licht af. De instroom van zaken over witwassen in
uitvoering van beroep of bedrijf is jaarlijks zeer klein.

Voor schuldwitwassen is de duur van de opgelegde vrijheidsstraffen gemiddeld hoger
sinds de verhoging van de strafdreiging. Verder zijn alleen de boetes die door de
rechter zijn opgelegd voor opzetwitwassen gestegen na 2015. Het gemiddeld aantal opgelegde
vrijheidsstraffen voor gewoontewitwassen is afgenomen na 2015, terwijl de gemiddelde
hoogte van de opgelegde vrijheidsstraffen is toegenomen.

De onderzoekers concluderen dat de toegenomen instroom van zaken bij het Openbaar
Ministerie over opzetwitwassen en schuldwitwassen vooral toegeschreven lijkt te worden
aan de reparatiewetgeving die in 2017 in werking is getreden naar aanleiding van een
uitspraak van de Hoge Raad. Mogelijkerwijs heeft de verhoging van de strafdreiging
en de daaruit voortvloeiende uitbreiding van opsporingsbevoegdheden ook bijgedragen
aan de toegenomen instroom van zaken. Verder kunnen de hogere straffen een indicatie
zijn van meer adequaat bestraffen van witwassen, zoals beoogd met de verruimingen.
Ik leid uit het onderzoek af dat voorzichtig kan worden gesteld dat ook deze verruimingen
een positieve bijdrage hebben geleverd aan de strafrechtelijke aanpak van witwassen.

Bij de aanpak van witwassen worden door de uitvoeringspraktijk twee knelpunten ervaren.
Ten eerste vraagt de opsporing, vervolging en afdoening van witwaszaken om specialistische
kennis en kost het opstellen van zaakdossiers volgens respondenten relatief veel tijd.
Daardoor dreigen, zeker in tijden van beperkte personele capaciteit, andere vormen
van criminaliteit eerder prioriteit te krijgen. Ten tweede lijken er (onwenselijke)
verschillen te zijn in de geëiste en opgelegde straffen voor witwassen.

Invoering flexibel boeteplafond

In de periode 2010–2021 is in totaal in minder dan 50 zaken tegen rechtspersonen voor
(verdenking van) financieel-economische criminaliteit vervolging ingesteld. Na 2015
is het gemiddelde bedrag in zowel OM-transacties als strafbeschikkingen toegenomen
in zaken tegen rechtspersonen. In zaken tegen rechtspersonen ging het in de periode
2010–2021 jaarlijks om minder dan tien transacties en strafbeschikkingen. Het aantal
zaken tegen rechtspersonen, waarin de rechter een beslissing heeft genomen, lijkt
sinds 2015 te zijn toegenomen. Dit geldt niet voor zaken tegen rechtspersonen in het
algemeen. De hoogte van de door de rechter opgelegde boetes voor zaken tegen rechtspersonen
over financieel-economische criminaliteit lijkt in de jaren 2010–2021 te fluctueren.
Daaruit kan voorzichtig en met enige terughoudendheid worden geconcludeerd dat zwaarder
en adequater is gestraft na 2015.

Verhoging strafdreiging gewoonte maken van het overtreden van WED

In het onderzoek is alleen gekeken naar in de WED genoemde overtredingen van de Wet
ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. Sinds 2013 is jaarlijks
een gering aantal zaken over deze selectie van WED-delicten bij het Openbaar Ministerie
ingestroomd. Alleen in 2016 en 2017 ligt het aantal zaken rond de veertig. Deze (tijdelijke)
toename kan mogelijk worden toegeschreven aan het project «Niet-melders» waarin zaken
tegen poortwachters over het niet-melden van ongebruikelijke transacties door verschillende
partijen werden opgepakt, om de naleving van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme te bevorderen.

Door de uitvoeringspraktijk wordt aangegeven dat de prioriteit die aan de opsporing
van WED-delicten wordt gegeven relatief laag is en dat wordt betwijfeld of deze verruiming
algemeen bekend is bij partijen in de strafrechtketen.

De onderzoekers concluderen dat door het lage aantal zaken over WED-stafbepalingen
niet kan worden vastgesteld of de verruiming daadwerkelijk heeft bijgedragen aan het
verbeteren van de opsporing en vervolging of het adequater dan wel zwaarder bestraffen
van een gewoonte maken van het plegen van economische delicten.

Het is aan het Openbaar Ministerie om te bepalen voor welke delicten uiteindelijk
wordt vervolgd, maar ik vind het geen goede zaak dat van deze verruiming mogelijk
te weinig gebruik wordt gemaakt omdat deze onvoldoende bekend is bij partijen in de
strafrechtketen. Ik zal hiervoor aandacht bij het Openbaar Ministerie vragen.

Strafbaarstelling misbruik van gemeenschapsgeld

De toegevoegde waarde van deze verruiming is beperkt tot een specifiek type (en klein
aantal) zaken, waarbij er geen schriftelijke verslaglegging van het doel van de gelden
aanwezig is. Als er geen schriftelijke verslaglegging van het doel van de gelden aanwezig
is, kan er niet voor valsheid in geschrifte worden vervolgd.

De instroom bij het Openbaar Ministerie bedroeg in de periode 2010–2021 in de meeste
jaren minder dan tien zaken. Ook het aantal zaken dat jaarlijks door de rechter is
afgedaan is daardoor laag.

Door het lage aantal zaken over misbruik van gemeenschapsgeld kan niet worden vastgesteld
dat deze verruiming een bijdrage levert aan het adequater (zwaarder) bestraffen van
dergelijke delicten. Onderzoekers geven aan dat het erop lijkt dat deze verruiming
niet algemeen bekend is bij de strafrechtpartijen. Ik zal ook deze verruiming onder
de aandacht brengen bij OM, politie en FIOD.

De motie Van Nispen en Mutluer

Kamerleden Van Nispen en Mutluer hebben het kabinet verzocht om een deel van het extra
geld voor nationale veiligheid te bestemmen voor de aanpak van fraude, corruptie en
witteboordencriminaliteit.5 In het commissiedebat Criminaliteitsbestrijding, ondermijning en georganiseerde misdaad
van 6 februari jl. heb ik toegezegd om daar in deze brief op in te gaan. Dat doe ik
bij deze.

Over de aanpak van witwassen heb ik uw Kamer eerder in deze brief geïnformeerd. Verder
heb ik in het kader van de begrotingsbehandeling van 2025 aangegeven dat ik een deel
van de extra 100 miljoen euro voor de politie zal investeren in de aanpak van fenomenen
die onder het verzamelbegrip «witteboordencriminaliteit» vallen.6 Zo heb ik voor de aanpak van corruptie 5 miljoen euro per jaar vrijgemaakt. Met deze
gelden worden de capaciteit, expertise en ICT-systemen van de Rijksrecherche en de
FIOD versterkt. Verder zal in verband met de verwachte keteneffecten worden geïnvesteerd
in de capaciteit van het Openbaar Ministerie en de rechtspraak. Daarnaast is een deel
van de gelden bestemd voor de implementatie van de EU-richtlijn ter bestrijding van
corruptie. Over deze richtlijn wordt momenteel nog in Brussel onderhandeld. Tot slot
is in het regeerprogramma aangekondigd dat er een rijksbreed anti-corruptiebeleid
komt. Hiervoor is in 2025 1 miljoen euro gereserveerd. Ik zal uw Kamer in de volgende
halfjaarbrief georganiseerde criminaliteit hierover informeren. Naast deze investeringen
wordt dit jaar ruim 2,3 miljoen euro in de aanpak van (online) fraude geïnvesteerd.
Gelet op de toegezegde investeringen beschouw ik deze motie als afgedaan.

Zoals toegezegd in het commissiedebat criminaliteitsbestrijding, ondermijning en georganiseerde
criminaliteit van 6 februari jongstleden ga ik in gesprek met de Minister van Economische
Zaken. Het zal dan onder meer gaan over mogelijk extra handvatten voor de Kamer van
Koophandel tegen financieel-economische criminaliteit, de weigeringsgronden voor de
Kamer van Koophandel in de Handelsregisterwet en overige verbetermogelijkheden tegen
malafide praktijken.

De motie Van der Linde

In de motie van het Kamerlid Van der Linde wordt de regering verzocht met wetsvoorstellen
te komen om de straffen voor (het meewerken aan of faciliteren van) witwassen te verhogen.7 In de motie wordt overwogen dat er uit het oogpunt van algemene en specifieke preventie
forse straffen op financieel-economische criminaliteit dienen te staan. Er is daarna
bij brief van 18 december 2019 aan uw Kamer aangegeven dat de uitvoering van de motie
wordt betrokken bij de beoordeling van de uitkomsten van de onderhavige evaluatie
van de Wet verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-economische criminaliteit.8

Bij brief van 14 mei 2025 hebben de Minister van Financiën en ik uw Kamer een brief
gestuurd waarin we een nieuwe aanpak voor het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering
uiteen hebben gezet. In die brief is aangegeven hoe met de bevindingen op het gebied
van witwassen, zoals in deze brief geschetst onder «Verhoging strafdreiging witwassen
en witwassen in uitvoering van beroep en bedrijf», en de motie Van der Linde zal worden
omgegaan.

Slot

In het rapport wordt geconcludeerd dat al met al het merendeel van de verruimingen
een zinvolle toevoeging aan de mogelijkheden tot opsporing, vervolging en preventie
van financieel-economische criminaliteit lijken te zijn.

Deze verruimingen kunnen ook rekenen op draagvlak binnen de strafrechtketen. De bijdrage
van de verruimingen aan de aanpak van financieel-economische criminaliteit is echter
vooral gelegen in het vergroten van de opsporingsmogelijkheden en daarmee de potentie
om de pakkans te vergroten voor specifieke casuïstiek. Verder blijkt dat de Wet Finec
tot een aantal positieve neveneffecten heeft geleid.

Zoals aangegeven, sluit ik mij aan bij deze conclusie van de onderzoekers.

Hoewel ik mij ervan bewust ben dat de resultaten van het onderzoek met de nodige voorzichtigheid
moeten worden geïnterpreteerd, ben ik alles in aanmerking nemende overwegend positief
gestemd over de bijdrage die de Wet Finec heeft geleverd aan de bestrijding van financieel-economische
criminaliteit.

Om de aanpak van financieel-economische criminaliteit verder te versterken of te verbeteren
wordt er door het kabinet doorlopend zowel nationaal als in Europees verband gewerkt
aan mogelijke nieuwe maatregelen. In het regeerprogramma van 13 september 2024 zijn
maatregelen aangekondigd over de aanpak van witwassen, corruptie en het afpakken van
crimineel vermogen en wordt door het kabinet extra geld geïnvesteerd in de nationale
veiligheid waarvan een deel voor de aanpak van corruptie door de politie als onderdeel
van een rijksbrede aanpak van corruptie. Over de verdere versterking van de aanpak
van deze verschillende vormen van financieel-economische criminaliteit zal ik uw Kamer
op geëigende momenten nader informeren.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel