Brief regering : Aanpak civiele invordering

Nr. 798
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 mei 2025

Teveel mensen hebben problematische schulden en komen daar moeilijk uit. Het huidige
stelsel van invordering vraagt veel van het vermogen van mensen om zelf in actie te
komen, zeker als zij wel willen betalen maar dit niet kunnen. De maatschappelijke
kosten van deze schuldenproblematiek zijn groot, net als de impact op het leven van
mensen die hier dagelijks mee te maken hebben.

In het Regeerprogramma van 13 september 2024 (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 96) heeft het kabinet daarom de ambitie uitgesproken om problematische schulden fundamenteel
aan te pakken. In dat kader wil het kabinet het stelsel van publieke en private invordering
verbeteren door schulden zoveel mogelijk in een vroeg stadium op te lossen, door betere
samenwerking tussen schuldeisers en door de kosten van invordering minder snel te
laten oplopen.

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris Participatie
en Integratie, over de uitwerking van de maatregelen op het gebied van civiele invordering,
zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het «Interdepartementaal Beleidsonderzoek
problematische schulden» (hierna: IBO Kabinetsreactie1).

Hiermee geef ik uitvoering aan mijn toezegging in het Commissiedebat Armoede- en Schuldenbeleid
d.d. 17 oktober 2024 (Kamerstuk 24 515, nr. 778). Dit betreft een eerste uitwerking van twee maatregelen op het gebied van civiele
invordering:

1. het collectief afbetalingsplan;

2. de zorgplicht voor gerechtsdeurwaarders.

Ik heb besloten om met deze twee maatregelen te starten, omdat deze maatregelen gezamenlijk
naar verwachting een grote bijdrage leveren aan het aanpakken van de meeste knelpunten
in het stelsel van civiele invordering. Met de andere maatregelen inzake civiele invordering
die in de kabinetsreactie waren aangekondigd wil ik in de tweede helft van 2025 een
start maken.2 Over de uitwerking van de overige maatregelen uit de IBO Kabinetsreactie, niet zijnde
civiele invordering, wordt u geïnformeerd in de brief over het nationaal programma Armoede en Schulden die voor de zomer aan uw Kamer zal worden gezonden.

De uitwerking van de maatregelen ten aanzien van civiele invordering doen we nadrukkelijk
samen met de relevante stakeholders en de wetenschap. In deze groep worden zowel de
professionele partijen uit de sector als de burgers met schulden vertegenwoordigd.
De afgelopen maanden is meermaals in constructieve sfeer met diverse stakeholders3 gesproken over de nadere uitwerking van de maatregelen. Deze gesprekken worden gebruikt
om een beleidskompas op te stellen, wat ten goede komt aan een voorspoedig wetgevingsproces.
Daarnaast wordt er vanuit het Lectoraat Schulden en Incasso van de Hogeschool Utrecht
inhoudelijke ondersteuning geboden bij de uitwerking van de maatregelen, waarbij via
het Lectoraat ook specifieke expertise uit de wetenschappelijke wereld wordt ingewonnen.
Uit de verschillende stakeholdersessies kwam naar voren dat de betrokken partijen
onderschrijven dat de twee voorgestelde maatregelen zullen bijdragen aan een beter
stelsel van civiele invordering, waarbij de kosten minder snel zullen oplopen. Aanpassingen
die zowel de schuldeiser als de debiteur, maar ook de maatschappij ten goede komen.

Allereerst zal ik ingaan op de drie uitgangspunten waaraan een goed functionerend
invorderingsstelsel naar mijn idee moet voldoen. Vervolgens schets ik de knelpunten
van het huidige stelsel en de onderdelen waarop dit stelsel niet aansluit bij de uitgangspunten.
Aansluitend ga ik in op de uitwerking van het collectief afbetalingsplan en de zorgplicht
gerechtsdeurwaarders en andere stappen die worden gezet om de kostenoploop aan te
pakken. Om u meer inzicht te geven in de complexiteit van de betreffende maatregelen
schets ik daarbij in de bijlage een aantal dilemma’s waar ik voor sta bij de uitwerking
van deze maatregelen. Tot slot sta ik stil bij een aantal overige toezeggingen die
te maken hebben met civiele invordering.

1. Uitgangspunten van een goed werkend invorderingsstelsel

In de uitwerking van de maatregelen werken we vanuit drie centrale uitgangspunten
waaraan een goed invorderingsstelsel moet voldoen. Deze zet ik hieronder uiteen.

1.1 Een vordering moet geïncasseerd kunnen worden wanneer deze niet wordt betaald.

Het (kunnen) aangaan van (betalings)verplichtingen is onontbeerlijk in het economische
verkeer. Daarbij is het van belang dat partijen erop kunnen vertrouwen dat verplichtingen
die daaruit voortvloeien worden nagekomen. Indien iemand een factuur niet tijdig en/of
volledig betaalt of een lening niet tijdig aflost kan zijn schuldeiser – of een incassodienstverlener
namens de schuldeiser – de invordering opstarten. In eerste instantie gaat dat buiten
de rechter om, in de zogenoemde minnelijke of buitengerechtelijke incassofase. In
deze fase probeert de schuldeiser de debiteur te bewegen de vordering alsnog te betalen.
De schuldeiser mag daarbij onder voorwaarden incassokosten in rekening brengen.4 Deze incassokosten zijn wettelijk gezien een vergoeding voor de kosten die gemaakt
worden om de vordering buitengerechtelijk te innen.5 Wanneer de debiteur niet tot betaling overgaat kan een gerechtelijke procedure worden
gestart en vervolgens (indien nodig) beslag worden gelegd. Met deze instrumenten kan
een schuldeiser betaling laten afdwingen. De invorderingsketen is erop gericht dat
de schuldeiser zijn recht kan halen.

1.2 Kleine vorderingen moeten klein blijven door inzet van passend instrumentarium.

Het kabinet heeft eerder benadrukt dat een goed functionerende invorderingsketen erop
gericht is dat een vordering met zo min mogelijk bijkomende kosten wordt voldaan.6 Dit uitgangspunt is in het belang van zowel de schuldeiser als de debiteur. Een debiteur
kan de schuld dan sneller afbetalen, zodat zij sneller weer een stabiele financiële
situatie hebben. De schuldeiser hoeft zo minder kosten te maken voor invordering en
ontvangt het verschuldigde bedrag sneller. Concreet betekent dit dat door de invorderende
partij telkens moet worden bezien welk instrument gegeven de omstandigheden van de
debiteur het meest passend en effectief is om een vordering te innen. Er moet met
lichtere instrumenten gewerkt worden als die effectief zijn en snel doorgeschakeld
worden naar meer ingrijpende instrumenten als lichtere instrumenten niet (meer) passend
zijn.

Welk instrument passend is, hangt af van de omstandigheden en financiële positie van
de debiteur en de mate waarin deze bereid en in staat is om mee te werken aan een
oplossing. Daarbij is het ook van belang dat de invorderende partij waar mogelijk
de situatie waarin een debiteur zich bevindt en de beschikbare afloscapaciteit in
ogenschouw neemt. Als een niet-betalende debiteur zelf geen contact opneemt met de
schuldeiser of invorderende partij en het niet mogelijk is om in contact te treden
met de debiteur, dan lijkt een minnelijke oplossing niet mogelijk en kan het zijn
dat een schuldeiser overstapt op een gerechtelijke procedure om de vordering te innen.
Door het inzetten van zwaardere middelen zijn er meer mogelijkheden om in contact
te treden met een debiteur. Ook kunnen dwangmaatregelen een middel zijn om debiteuren
in beweging te krijgen.

1.3 Wanneer situatie uitzichtloos is, moet een vordering niet onnodig lang in het
inningsproces blijven.

Wanneer gedurende het inningsproces duidelijk wordt dat de debiteur problematische
schulden heeft of zich ogenschijnlijk in een uitzichtloze situatie bevindt7, is het minder zinvol om invorderingsmaatregelen te nemen met een verdere kostenoploop
tot gevolg en is het wenselijk om een instrumentarium in te zetten dat gericht is
op het oplossen van schulden.8 Het is daarom van belang dat er vanuit alle stappen in de invorderingsketen een goede
doorgeleiding naar (schuld)hulpverlening mogelijk is.

Bij het uitvoeren van de (meest passende) invorderingshandelingen door of in opdracht
van een schuldeiser worden kosten gemaakt. Uitgangspunt is dat een debiteur bijdraagt
in de kosten die een schuldeiser moet maken om een vordering te innen. De kosten die
bij de debiteur in rekening mogen worden gebracht zijn wettelijk begrensd.9 Hierbij vind ik het onwenselijk dat mensen in een uitzichtloze situatie terechtkomen
doordat zij alleen nog maar betalen aan de (alsmaar toenemende) rente en kosten zonder
dat er vanwege de beperkte afloscapaciteit zicht is op aflossing van de oorspronkelijke
hoofdsom.

2. Knelpunten van het huidige stelsel

In het IBO Problematische schulden is uitgebreid ingegaan op de knelpunten in het huidige systeem van civiele invordering.
De huidige systematiek is in de basis gericht op de individuele schuldeiser en stelt
hoge eisen aan (het doenvermogen van) de debiteur. Daarbij geldt dat de kosten voor
de debiteur snel kunnen oplopen. In deze Kamerbrief benoem ik kort de vier belangrijkste
knelpunten:

2.1 Focus op individuele vordering leidt tot kostenoploop

De prikkels in de invorderingsketen zijn op dit moment gericht op het zo snel mogelijk
innen van een individuele vordering. In een situatie met meerdere schuldeisers is
er in de minnelijke en gerechtelijke fase geen coördinatie op alle vorderingen van
een debiteur. Een individuele schuldeiser of incassodienstverlener heeft veelal geen
of beperkt zicht op de omstandigheden en de financiële positie van de debiteur en
stuurt daardoor deels «in de mist». De schuldeiser of incassodienstverlener is in
de buitengerechtelijke invorderingsfase grotendeels afhankelijk van de informatie
die de debiteur deelt, terwijl die mogelijk beperkt in staat is adequate informatie
te delen. Hierdoor zet het huidige stelsel schuldeisers ertoe aan met elkaar te concurreren
om de afloscapaciteit van de debiteur. Dit kan ertoe leiden dat schuldeisers eerder
een gerechtelijke procedure starten met als gevolg oplopende kosten en langere aflostermijnen.
Zo moet de schuldeiser langer wachten op betaling en kan een debiteur in een uitzichtloze
situatie terechtkomen.

De individuele insteek van invordering wordt versterkt door de preferentie van sommige
schuldeisers.10 Deze schuldeisers hebben voorrang bij de inning en hebben in sommige gevallen een
betere informatiepositie en/of bijzondere incassobevoegdheden. Wanneer een preferente
(overheids)schuldeiser beslag legt terwijl een private schuldeiser ook beslag heeft gelegd
wordt de betreffende invorderingshandeling van de private invordering stilgelegd.
Doordat er daardoor altijd een risico is dat een preferente schuldeiser het invorderingsproces
voor concurrente schuldeisers stil legt, is er voor de niet-preferente schuldeisers
een noodzaak om zo snel mogelijk te incasseren en daarmee voor het eigen gewin te
gaan. Daardoor wordt de private schuld niet eerder afgelost dan dat de preferente
schuld is voldaan. Wanneer dit een langere periode duurt werkt dit kostenverhogend
doordat er andere beslagmaatregelen gepoogd worden. Dit kan de concurrentiestrijd
tussen schuldeisers verder in de hand werken.

2.2 Bekostiging van invordering vooral gericht op escalerende handelingen

Er is sprake van verkeerde bekostigingsprikkels in de invorderingsketen, doordat de
financiering van gerechtsdeurwaarders vooral is gericht op escalerende handelingen.
De invorderende partijen worden (vooral) gefinancierd voor escalerende stappen en
niet of beperkt voor de-escalatie. Dit geldt ook voor situaties waarin de-escalatie
gegeven de omstandigheden van de debiteur wenselijk zou zijn en verdere invorderingsstappen
vooral leiden tot aanvullende kosten, terwijl de kans op betaling nihil is.

2.3 Overschatting van het vermogen van mensen om in actie te komen

Het systeem vraagt om actief handelen van een debiteur, terwijl deze in een situatie
van stress, en zeker bij het bestaan van meerdere schulden vaak niet het (doen)vermogen
heeft om met alle afzonderlijke schuldeisers realistische afspraken te maken. Ook
is het voor een debiteur vaak lastig om goed inzicht te krijgen in zijn afloscapaciteit
en in de totale omvang van de schuldenlast, waardoor schulden over het hoofd worden
gezien. Hoewel er verschillende initiatieven gericht zijn op het overzichtelijk maken
van openstaande schulden, zoals het Vorderingenoverzicht Rijk en de Schuldenwijzer,
is er niet één totaaloverzicht. Pas als mensen zich melden bij schuldhulpverlening
of beschermingsbewind is er sprake van hulp door deze bevoegde professional.

2.4 Maximale afloscapaciteit niet in de gehele invorderingsketen geborgd

Er is geen expliciete wettelijke verplichting voor private schuldeisers om in de minnelijke
fase rekening te houden met de afloscapaciteit van de debiteur. Er zijn ook geen instrumenten
waarmee private invorderaars in de minnelijke fase rekening kunnen houden met een
ondergrens. Wanneer er meerdere betalingsregelingen worden getroffen, is het risico
groot dat een debiteur meer aflost dan gezien het budget verantwoord is, waardoor
mogelijk weer nieuwe schulden ontstaan of betalingsregelingen niet nagekomen kunnen
worden. Dit is ook het geval als een debiteur een betalingsregeling afspreekt terwijl
er al beslag is gelegd.

3. Uitwerking aanvullende instrumenten voor het invorderingsstelsel

In de kabinetsreactie op het IBO-rapport heb ik aangegeven op drie gebieden maatregelen
uit te werken:

1. Coördinatie in de minnelijke fase

2. De rol van de gerechtsdeurwaarder

3. Kostenoploop civiele invordering

Door meer ruimte te bieden voor een gecoördineerde aanpak van schulden in de minnelijke
fase en door de gerechtsdeurwaarder meer ruimte te geven voor de-escalatie kunnen
bovenstaande knelpunten in het huidige systeem van civiele invordering beter worden
aangepakt. Het collectief afbetalingsplan en de zorgplicht gerechtsdeurwaarders sluiten
hier direct op aan. Daarom is gestart met de uitwerking van deze maatregelen. Deze
maatregelen voegen extra instrumenten toe aan het stelsel van civiele invordering
die eraan bijdragen de grootste kostenoploop te beperken en mensen met problematische
schulden sneller (schuld)hulpverlening te kunnen verlenen. Met de maatregelen wordt
beoogd dat:

• er meer rekening wordt gehouden met de positie van de debiteur;

• schuldeisers minder vaak in een onwenselijke concurrentiepositie terecht komen doordat
er eerder in het invorderingsproces coördinatie plaatsvindt gericht op volledige aflossing
van de schulden en het tegengaan van een onnodige kostenoploop;

• meer rekening wordt gehouden met de maximale afloscapaciteit van de debiteur;

• de debiteur sneller wordt doorgeleid naar (schuld)hulpverlening wanneer er sprake
is van problematische schulden.

Een nadere uitwerking van het collectief afbetalingsplan en de zorgplicht voor de
gerechtsdeurwaarder is te vinden in de bijlage bij deze brief.

3.1 Coördinatie in de minnelijke fase: uitwerking van een collectief afbetalingsplan

In lijn met het rapport Schulden klein houden en perspectief bieden11 werk ik op dit moment de maatregel van een collectief afbetalingsplan uit. Het rapport
heeft een duidelijke basis neergelegd waarop wordt voortgebouwd.

Een collectief afbetalingsplan stelt de debiteur in staat een gecoördineerde betalingsregeling
te treffen in het minnelijke traject. Hierbij wordt een debiteur ondersteund door
een onafhankelijke partij. De opsteller van het collectief afbetalingsplan berekent
de afloscapaciteit van de debiteur of spreekt in samenspraak een aflossing af. Bij
de berekening van de afloscapaciteit is van belang dat de debiteur niet meer aflost
dan mogelijk is op basis van de financiële positie (zijn maximale afloscapaciteit).
Daarvoor moeten heldere kaders worden opgesteld. De afloscapaciteit wordt vervolgens
naar rato van de hoogte van de vorderingen verdeeld tussen de verschillende schuldeisers.

Deze collectieve benadering beoogt een concurrentiestrijd tussen schuldeisers te voorkomen
en daarmee een oploop van de schulden. Het is van belang dat schuldeisers aansluiting
zoeken bij het collectief afbetalingsplan waar dat aan de orde is. Daarom wordt nagedacht
over maatregelen die schuldeisers stimuleren om mee te werken aan een collectief afbetalingsplan.
Dat is uiteindelijk ook in het belang van het collectief van schuldeisers: iedere
schuldeiser die aansluit op het afbetalingsplan krijgt immers zijn maximale deel van
de afloscapaciteit (naar rato van de vordering). Tevens wordt met deze aanpak voorkomen
dat een debiteur door een samenloop van afzonderlijke betaalregelingen meer aflost
dan gezien het huidige budget verantwoord is.

Een collectief afbetalingsplan is gericht op de fase waarin er nog geen beslag is
gelegd door één van de schuldeisers. Wanneer een van de schuldeisers beslag heeft
gelegd, zou mogelijk wel een collectief afbetalingsplan kunnen worden afgesproken
met de overige schuldeisers, dat van start gaat vanaf het moment dat het beslag is
afgerond. Wanneer er sprake is van een problematische schuldensituatie is het wenselijk
dat een debiteur wordt doorverwezen naar (schuld)hulpverlening. Echter ook in die
situatie kan in overleg met de schuldeisers worden besloten om te starten met een
collectief afbetalingsplan om zo de verdere schuldenoploop tegen te gaan. Ook in een
situatie van problematische schulden is het wenselijk dat de beschikbare afloscapaciteit
wordt gebruikt om de schuldeisers af te lossen, maar is doorgeleiding naar een zwaarder
instrument waarbij schulden opgelost worden van belang.

Bij de uitwerking besteed ik eveneens aandacht aan hoe deze maatregel ingezet kan
worden in de executiefase. Coördinatie is in alle fasen van invordering van toegevoegde
waarde. In de praktijk hebben debiteuren veelal verschillende vorderingen van verschillende
schuldeisers en in verschillende fasen. Ook wanneer er vorderingen in de executiefase
zijn is het wenselijk dat de invordering van de andere schulden niet gepaard gaat
met een nodeloze kostenoploop. Ik wil daarom in de uitwerking eveneens kijken naar
de mogelijkheden van een gecoördineerde aflossing voor alle vorderingen wanneer er
reeds beslag is gelegd. Dit omdat zowel de schuldeiser als de debiteur erbij gebaat
is dat de kostenoploop beperkt is en een vordering zo snel mogelijk geïnd is. Daarbij
is dit in lijn met de motie van de leden Ceder (CU), Palmen (NSC), Van Dijk (CDA)
en Flach (SGP).12

De afgelopen periode is – in overleg met verschillende stakeholders – gewerkt aan
de uitwerking van het collectief afbetalingsplan. Daarbij zijn verschillende vraagstukken
besproken, waaronder welke partijen een collectief afbetalingsplan mogen uitvoeren,
hoe de afloscapaciteit kan worden bepaald en hoe de financiering van het afbetalingsplan
kan worden vormgegeven. In de bijlage ga ik nader in op de uitwerking van een collectief
afbetalingsplan en de overwegingen die bij deze uitwerkingsvragen spelen. Bij de gesprekken
met de stakeholders is gebleken dat hier verschillende beelden en inzichten over zijn.
In de nadere uitwerking van deze maatregel in wetgeving zal ik daarin keuzes maken.
Daarbij zal ik ook gebruik maken van de ervaringen die zijn opgedaan door de publieke
schuldeisers met het vorderingenoverzicht Rijk en de betalingsregeling Rijk.13

3.2 De rol van de gerechtsdeurwaarder

Zoals in de kabinetsreactie op het IBO Problematische schulden aangegeven, werk ik toe naar een andere rol van de gerechtsdeurwaarder met meer oog
voor de-escalatie. De huidige regelgeving biedt de gerechtsdeurwaarder reeds de verplichting
om de belangen van de debiteur mee te wegen14, maar het huidige stelsel is hier onvoldoende op ingericht. De beoogde veranderingen
moeten verschillende elementen bevatten die eraan bijdragen dat de onafhankelijke
positie van de gerechtsdeurwaarder verder wordt versterkt en de gerechtsdeurwaarder
meer ruimte krijgt om de situatie van de debiteur mee te wegen en een nodeloze oploop
van schulden te voorkomen. Ook is het van belang dat uitzichtloze situaties vroegtijdig
worden gesignaleerd en waar mogelijk en gepast er doorverwijzing plaatsvindt naar
(schuld)hulpverlening. Gerechtsdeurwaarders kunnen daar vanuit hun rol een belangrijke
rol in vervullen. Ultimum remedium hierbij is een wettelijke borging van de mogelijkheid
voor gerechtsdeurwaarders om een ambtshandeling niet uit te voeren. Dit is een tegenhanger
van de huidige ministerieplicht die een deurwaarder verplicht om, op verzoek van een
opdrachtgever, een ambtshandeling te verrichten waartoe hij bevoegd is.15

Gerechtsdeurwaarders kunnen debiteuren warm doorverwijzen naar schuldhulp

Gerechtsdeurwaarders zijn één van de weinige partijen in de invorderingsketen die
bij mensen aan de deur komen en daarbij de situatie ter plaatse kunnen beoordelen.
Dat persoonlijk contact met de debiteur maakt een signaalfunctie mogelijk en kan ervoor
zorgen dat een debiteur sneller de hulp krijgt die ze nodig hebben. Wanneer de situatie
daar aanleiding toe geeft en de debiteur openstaat voor hulp, zou de gerechtsdeurwaarder
een debiteur warm moeten doorverwijzen naar schuldhulpverlening. Dat wil zeggen dat
de gerechtsdeurwaarder de gegevens van de debiteur doorgeeft aan schuldhulpverlening,
zodat er snel contact kan worden gelegd.

Pilot ketensignalering legt de basis voor deze signaalfunctie

Met de pilot ketensignalering die onlangs in zes gemeenten is gestart naar aanleiding
van de motie Palland c.s.16, zijn gerechtsdeurwaarders reeds begonnen met het warm doorverwijzen van debiteuren
naar schuldhulpverlening. Het doel van deze pilot is het verkennen van de maatschappelijke
meerwaarde als ook gerechtsdeurwaarders signaleren en debiteuren met problematische
schulden actief doorverwijzen naar de gemeentelijke schuldhulpverlening. Onlangs is
er een kick-off geweest van deze pilot waarbij zowel de deelnemende gemeenten als
de deelnemende gerechtsdeurwaarders met elkaar in gesprek zijn getreden. In de pilot
vindt de doorverwijzing enkel plaats met toestemming van de debiteur, omdat er op
dit moment geen andere wettelijke grondslag voor gerechtsdeurwaarders is om proactief
door te verwijzen naar schuldhulpverlening.

In sommige situaties kan het echter ook wenselijk zijn om door te verwijzen zonder
expliciete instemming. Dit omdat een deurwaarder op basis van de situatie een inschatting
kan maken van de ernst van de situatie en de gemeente hierover wil informeren. Om
gerechtsdeurwaarders de mogelijkheid te bieden om debiteuren warm door te verwijzen
zonder nadrukkelijke toestemming is een wettelijke grondslag nodig.

In deze pilot wordt enkel doorverwezen naar gemeenten, maar bij de uitwerking van
deze zorgplicht wil ik ook de verwijzing naar Wsnp-bewindvoerders onderzoeken, omdat
zij in het kader van de secundaire route ook schuldhulpverlening aanbieden.17 Onder de zorgplicht versta ik zowel het verwijzen naar schuldhulpverlening als het
niet uitvoeren van ambtshandelingen in bepaalde gevallen.

Signaalfunctie is ook wenselijk bij andere incassodienstverleners

Een zorgplicht en als onderdeel daarvan een verwijsfunctie hoeven zich niet op voorhand
te beperken tot gerechtsdeurwaarders, maar kunnen evenzeer wenselijk zijn voor andere
incassodienstverleners. Hiertoe zouden nadere voorwaarden kunnen worden opgenomen
in de Wet kwaliteit incassodienstverlening. Voor alle incassodienstverleners is het
immers wenselijk dat zij oog hebben voor de situatie waarin een debiteur zich bevindt
en dat de invorderende partij op basis daarvan beziet welk instrument passend is.
Indien blijkt dat er meer hulp nodig is, is ook vanuit andere incassanten een doorverwijzing
naar (schuld)hulpverlening wenselijk. Hierbij moet ook worden bezien of het mogelijk
is om incassanten meer handvatten te geven om invulling te geven aan een zorgplicht.
In dit kader wijs ik ook op de recent aangenomen motie Ceder18, waarin de regering is verzocht om een pilot te starten waarbij de incassodienstverleners
inzage krijgen in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP) waardoor vastgesteld
kan worden of een debiteur reeds is aangemeld bij schuldhulpverlening. De afgelopen
maanden is onderzocht hoe invulling kan worden gegeven aan deze pilot. Daaruit is
gebleken dat het niet mogelijk lijkt om op basis van het ontwerpbesluit Experimenten bijhouding basisregistratie persoonsgegevens19 een pilot te starten. De Wet Basisregistratie Persoonsgegevens maakt dat het voorgestelde
experiment op basis van dit besluit niet mogelijk is.20 Daarom ben ik momenteel aan het bezien of er andere mogelijkheden zijn om geregistreerde
incassodienstverleners aan te sluiten bij de verwijsindex schuldhulpverlening (VISH)
zonder dat gebruik wordt gemaakt van het Burgerservicenummer. Daarbij wordt ook in
beeld gebracht wat daarvoor nodig is en op welke wijze hiermee eerste ervaringen zijn
op te doen. Over de uitkomsten zal ik uw Kamer later informeren.

Sociale ministerieplicht geeft gerechtsdeurwaarder meer mogelijkheden de belangen
van de debiteur te behartigen

Een gerechtsdeurwaarder heeft reeds de plicht om de belangen van een debiteur mee
te wegen bij de afwegingen die hij maakt.21 Tegelijkertijd verplicht artikel 11 van de Gerechtsdeurwaarderswet een gerechtsdeurwaarder
om de ambtshandelingen die zijn opdrachtgever in alle redelijkheid van hem verlangt uit te voeren (de ministerieplicht). Om een gerechtsdeurwaarder
meer ruimte te geven de belangen van de debiteur te behartigen is een tegenhanger
van de ministerieplicht noodzakelijk. Deze tegenhanger noem ik een sociale ministerieplicht,
omdat daarmee de gerechtsdeurwaarder de mogelijkheid krijgt een ambtshandeling niet
uit te voeren wanneer de situatie van de debiteur daarom vraagt.

Omdat de vordering van de schuldeiser (tijdelijk) niet verder verhaald kan worden,
moet goed onderzocht worden hoe de maatregel zich verhoudt tot het eigendomsrecht.
Dit in verband met het recht van een schuldeiser om de vrije beschikking te hebben
over een vordering, en de inbreuk daarop wanneer een deurwaarder weigert een ambtshandeling
uit te voeren. Deze maatregel vraagt daarom om secure uitwerking. Vragen die daarbij
spelen zijn: in welke situaties deze sociale ministerieplicht ingezet moet worden,
welk rechtsgevolg moet eraan verbonden worden en welke verplichtingen kunnen aan de
betreffende debiteur worden opgelegd gedurende het niet uitvoeren van een ambtshandeling.

Bij de verdere uitwerking moet ook nagedacht worden over een passende financiering
voor de reeds verrichte werkzaamheden op het moment dat een ambtshandeling niet wordt
doorgezet. Het huidige tariefstelsel van gerechtsdeurwaarders is erop gebaseerd dat
alleen een vast tarief bij de debiteur in rekening mag worden gebracht voor ambtshandelingen
gericht op escalatie. Het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarder (Btag)
kent namelijk geen sociale ambtshandelingen, zoals bijvoorbeeld het doorverwijzen
naar schuldhulpverlening. Dit staat los van wat een gerechtsdeurwaarder betaald krijgt
van zijn opdrachtgever. Het staat namelijk schuldeiser en gerechtsdeurwaarder vrij
om over de vergoeding van de gerechtsdeurwaarder afspraken te maken.22 Om een neutrale afweging te kunnen maken in het al dan niet uitvoeren van ambtshandelingen
en het inzetten van de-escalerende instrumenten is een passende financiering wenselijk.
Voordat hier verdere invulling aan kan worden gegeven moet de sociale ministerieplicht
eerst nader uitgewerkt zijn. Zodra helder is wat van een gerechtsdeurwaarder met een
sociale ministerieplicht mag worden verwacht, kan een passend financieel model worden
uitgewerkt dat de uitvoering van de sociale ambtshandeling zoveel mogelijk ondersteunt
en bevordert. Zoals aangekondigd in de reactie op de wetsevaluatie doorberekening
kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen zal ik de passende financiering
voor een zorgplicht en de uitwerking van een kwaliteitsfonds nader bij elkaar brengen
en uitwerken.23 Een kwaliteitsfonds kan mogelijk ondersteunend werken bij dit financieringsvraagstuk.
Verdere toelichting bij de dilemma’s en keuzes inzake de zorgplicht en de sociale
ministerieplicht worden behandeld in de bijlage bij deze brief.

3.3 Kostenoploop civiele invordering

Uitgangspunt is dat een debiteur bijdraagt in de redelijke kosten die een schuldeiser
moet maken om een vordering te innen. Tegelijkertijd moet de debiteur ook beschermd
worden tegen onredelijke kosten. Dat is bijvoorbeeld het geval als mensen in een uitzichtloze
situatie terechtkomen doordat zij alleen nog maar betalen aan de (alsmaar toenemende)
rente en kosten zonder dat er zicht is op volledige aflossing. Verdere invorderingsmaatregelen
dragen dan niet meer bij aan het komen tot betaling van de hoofdsom en kunnen leiden
tot een ongewenst verdienmodel. Daarom is het van belang dat een vordering met zo
min mogelijk bijkomende kosten wordt voldaan. Zoals ik hiervoor heb aangegeven wordt
de kostenoploop beperkt door meer ruimte voor coördinatie te bieden en de rol van
de gerechtsdeurwaarder uit te breiden. Daarnaast heb ik aandacht voor de feitelijke
kosten van invordering.

Onderzoek toekomstbestendigheid huidige tariefstructuur

Daarom heb ik het WODC gevraagd onderzoek te doen naar de huidige financieringsstructuur
van gerechtsdeurwaarders en de toekomstbestendigheid van de huidige tariefstructuur.
Dit hangt ook samen met de toekomstbestendigheid van deze steeds kleiner wordende
beroepsgroep.24 Aan de onderzoekers is eveneens gevraagd om in te gaan op de toekomstbestendigheid
van de huidige financieringsstructuur wanneer de werkzaamheden en de bijbehorende
financiering meer gericht worden op de-escalatie. Dat is in lijn met mijn toezegging
aan het Kamerlid Ceder (CU) tijdens het plenaire debat van 6 februari jl.

Wetsevaluatie maximale buitengerechtelijke incassokosten

Tevens zal ik in lijn met de toezegging aan het Kamerlid Lahlah (PvdA-GL) tijdens
het plenaire debat van 6 februari jl. op korte termijn een wetsevaluatie van de Wet normering buitengerechtelijke incassokosten (WIK) aanmelden bij
het WODC.25 In deze evaluatie zal worden bezien in hoeverre de huidige systematiek van de maximale
buitengerechtelijke incassokosten nog steeds passend is gegeven de ontwikkelingen
die er sinds de inwerkingtreding van de Wet Incassokosten (WIK) in 2012 zijn geweest.
Vanwege de onafhankelijke positie van het WODC is het in eerste instantie aan hen
om te beoordelen of en zo ja wanneer zij dit onderzoek opstarten. Het Kamerlid Lahlah
heeft daarbij verzocht om eveneens te kijken naar de tarieven in Zweden en Duitsland.26 In opdracht van het IBO Problematische schulden is vorig jaar reeds een landenvergelijking uitgevoerd waarbij is gekeken naar de
tarieven van invordering in deze landen.27 Uit deze landenvergelijking blijkt overigens dat de minimale incassokosten in Duitsland
hoger zijn dan in Nederland en dat het rentepercentage eveneens hoger is.28 Zweden kent een systeem van verschillende kosten voor verschillende handelingen,
zoals een betalingsherinnering of een aanmaning, deze kunnen in totaliteit ook hoger
oplopen. Ik vraag het WODC om deze internationale vergelijking ook te betrekken bij
de evaluatie van de WIK.

Verkennend onderzoek naar de praktijk van buitengerechtelijke incasso

Inmiddels is tevens een verkennend onderzoek naar de praktijk van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden geoffreerd. Dit onderzoek gaat onder meer in op de vraag hoe
door schuldeisers en incassodienstverleners invulling wordt gegeven aan de buitengerechtelijke
incasso en hoe de opdrachtverlening en de bijbehorende (prijs)afspraken worden ingevuld
en tot stand komen. Daarbij zal ook aandacht zijn voor de positie van schuldeisers
die het incassoproces zelf uitvoeren. De inzichten die dit onderzoek oplevert kunnen
worden gebruikt bij de verdere uitwerking van de maatregelen die in deze brief zijn
beschreven.

Onderzoek naar Btag tarieven en kostprijs van ambtshandeling

Ten slotte ben ik voornemens om enkele tarieven zoals opgenomen in het Besluit tarieven
ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders (Btag) te laten onderzoeken.29 Om deze kosten te herijken acht ik het wenselijk om onderzoek te doen naar de kostprijs
van deze ambtshandelingen, waaronder in ieder geval de verdeelkosten bij beslag. Dit
betreft de kosten die in rekening mogen worden gebracht indien er sprake is van meerdere
beslagleggers. Deze inzichten kunnen ook gebruikt worden bij de uitwerking van financiering
van het collectieve afbetalingsplan, waarbij de afloscapaciteit ook verdeeld wordt
over meerdere schuldeisers. Dit onderzoek zal in het tweede kwartaal 2025 worden gestart,
de resultaten worden eind 2025 verwacht.

Zodra de resultaten van deze bovenstaande onderzoeken bekend zijn zal ik deze met
u delen.

4. Toezeggingen

In deze brief ben ik ingegaan op een aantal toezeggingen van de afgelopen periode.
Hieronder ga ik in op twee andere toezeggingen.

4.1 Toerekenvolgorde van civiele invorderingen (imputatieregeling) omdraaien

Ik heb uw Kamer in het plenaire debat d.d. 6 februari jl. toegezegd in deze brief
stil te staan bij de toerekenvolgorde van civiele vorderingen. De imputatieregeling
houdt in dat een betaling in eerste instantie in mindering wordt gebracht op de kosten,
vervolgens in mindering op de verschenen rente en ten slotte in mindering op de hoofdsom
en de lopende rente.30 Deze toerekenvolgorde is bedoeld om een schuldeiser te beschermen tegen een calculerende
debiteur die na een of meerdere incassostappen uiteindelijk alsnog tot betaling van
de hoofdsom overgaat, maar weigert te betalen voor de gemaakte kosten en rente. Het
omdraaien van de toerekenvolgorde (wat zou betekenen dat een debiteur eerst de hoofdsom
betaalt en daarna de kosten) maakt de kosten voor de debiteur niet lager of minder.
Het totale bedrag dat moet worden afgelost verandert niet. Het aanpassen van de imputatieregeling
als zodanig maakt de invordering niet efficiënter en voorkomt geen kostenoploop. Het
kan juist een negatief effect hebben, omdat incasserende partijen hiermee niet betaald
worden tenzij de volledige vordering wordt betaald. Hiermee is de kans groot dat de
druk op de incassopartij en daarmee uiteindelijk de debiteur zal toenemen. Bovendien
is het bij de huidige toerekenvolgorde in het belang van de schuldeiser om de vordering
met zo min mogelijk kosten te innen. Hoe minder kosten er worden gemaakt bij de invordering,
hoe eerder de hoofdsom kan worden afgelost. Daarnaast kan het omdraaien van de toerekenvolgorde
de onafhankelijke positie van de gerechtsdeurwaarder onder druk zetten, terwijl ik
juist maatregelen tref om deze onafhankelijk positie te versterken. Wel blijf ik benadrukken
dat ik de intentie van dit voorstel steun: het is in het belang van zowel schuldeiser
als debiteur dat de kosten van invordering niet te snel en niet te hard oplopen. De
maatregelen die in deze brief uiteen zijn gezet zullen daar ook aan bijdragen.

4.2 Impactanalyse van de wijzigingen van de Wsnp

Tijdens het Commissiedebat Armoede- en schuldenbeleid van 1 februari 2024 is een impactanalyse
toegezegd van de gevolgen van de wijzigingen in de Wsnp voor zowel schuldeisers als
debiteuren31. In de IBO-kabinetsreactie was gemeld dat deze impactanalyse naar verwachting in het eerste kwartaal
van 2025 met de Kamer gedeeld kon worden.32 De onderzoekers hebben mij bericht dat zij in het eerste kwartaal van dit jaar enkel
een cijfermatig onderzoek konden opleveren. Los van de cijfers is er behoefte aan
een meer kwalitatieve beoordeling van de wijzigingen. Daarom wordt het onderzoek,
in tegenstelling tot eerder bericht, in juni 2025 opgeleverd. Ik zal uw Kamer te zijner
tijd over de uitkomsten informeren. Daarnaast wordt er vanuit het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid eveneens een impactanalyse van het gemeentelijk traject uitgevoerd,
welke eveneens voor de zomer zal worden afgerond.

5. Vervolgproces

Het kabinet heeft de ambitie om – in nauwe samenspraak met alle relevante stakeholders
– het stelsel van civiele invordering te verbeteren en te komen tot aanpassingen die
zowel de schuldeiser als de debiteur ten goede komen en waardoor kleine schulden minder
snel en minder vaak uitgroeien tot problematische schulden. De komende periode ga
ik verder met de uitwerking van de verschillende maatregelen waarbij ook zal worden
bezien welke aanpassingen in wetgeving nodig zijn om deze maatregelen goed te laten
functioneren. Op dit moment is nog onvoldoende in beeld wat de mogelijke gevolgen
op de uitwerking van deze maatregelen zijn nu de structurele middelen voor deze maatregelen
zijn komen te vervallen naar aanleiding van de besluitvorming rondom de voorjaarsnota.
Ik wil uw Kamer in het najaar informeren over de verdere uitwerking en daarna starten
met een wetgevingstraject.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken