Brief regering : Ontwikkelingen tenders windenergie op zee IJmuiden Ver Gamma en Nederwiek I-A

Nr. 84
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 mei 2025

Windenergie op zee is essentieel om de Nederlandse opgave voor groene groei en verduurzaming
te realiseren en om Nederland nu en in de toekomst energieonafhankelijkheid en weerbaarheid
te bieden. Daarom zet het kabinet in op de realisatie van de routekaart van 21 GW
en de verdere uitrol van windenergie op zee daarna. Bij het vaststellen van de routekaart
in 2022 zijn meerdere risico’s en uitdagingen geïdentificeerd, zoals de risico’s dat
het tempo van aanbod- en vraagontwikkeling niet goed op elkaar aansluit en dat er
schaarse productiecapaciteit is.1 Het kabinet ziet dat deze risico’s werkelijkheid zijn geworden, nu onder andere de
kosten voor windparkontwikkelaars zijn gestegen en door uitdagingen bij de elektrificatie
van o.a. onze industrie blijft grootschalige vraag naar windenergie achter. Dit maakt
dat er op korte termijn een mismatch is tussen de vraag- en aanbodontwikkeling, wat
de businesscase voor windparken op zee ondermijnt. Deze situatie speelt in meerdere
landen binnen de Europese Unie en is een normale fase in de energietransitie waarbij
het elektriciteitsaanbod voor een steeds groter deel uit hernieuwbare energie bestaat.2

Dit vraagt om een overheid die de markt door deze fase helpt, zodat Nederland straks
de noodzakelijke energie voorhanden heeft om onze economie draaiende te houden en
onze weerbaarheid te vergroten. Het kabinet werkt daarom hard aan een actieplan voor
windenergie op zee waarmee het investeringsklimaat voor windenergie op zee en tegelijkertijd
het investeringsklimaat voor verduurzaming kan worden verbeterd. Dit plan kijkt daarbij
naar ondersteuning van de bouw van windparken, het stimuleren van de elektriciteitsvraag
en het faseren van de uitrol van windparken op zee, zodat deze gerealiseerd worden
wanneer ook de vraag ontwikkelt. Het kabinet stuurt dit actieplan in tegenstelling
tot een eerdere toezegging na de zomer naar de Kamer zodat er gedegen besluitvorming
over mogelijke maatregelen kan plaatsvinden. In het actieplan gaat het kabinet ook
in op ondersteuningsmechanismen, zoals Contracts for Difference (CfDs). In dat actieplan geeft het kabinet nadere invulling aan de moties van het
lid Postma c.s.3 en het lid Grinwis c.s.4 In deze Kamerbrief doet het kabinet de moties gedeeltelijk af door nu al een aantal
concrete maatregelen te nemen om de aankomende tenderronde aantrekkelijker te maken
en de slagingskans daarvan te vergroten.

Fasering windkavels IJmuiden Ver Gamma-A en Gamma-B (2 GW)

Vanwege de verslechterde marktomstandigheden en het achterblijven van de elektriciteitsvraag
vindt het kabinet het niet realistisch om dit jaar de geplande 3 GW aan windparken
op zee te vergunnen. Tijdens de consultatie met windparkontwikkelaars hebben meerdere
partijen aangegeven in de huidige marktomstandigheden geen bieding op een tender te
zullen doen. Daarom heeft het kabinet besloten de tenders voor IJmuiden Ver Gamma-A
en Gamma-B (2x 1 GW) te faseren. Dit leidt tot vertraging van deze kavels en daarmee
meerkosten bij TenneT die naar verwachting neerslaan in de nettarieven. Het kabinet
betreurt dat Nederland hiermee niet kan vasthouden aan de voorspelbaarheid van de
routekaart van windenergie op zee, maar acht het wenselijker om proactief de regie
te pakken. Het nemen van deze mitigerende maatregel biedt namelijk TenneT, marktpartijen
en de overheid de kans om hierop te anticiperen en mogelijke gevolgkosten van faseren
te beperken. Daarnaast zorgt het voor minder concurrentie op de elektriciteitsmarkt,
waardoor reeds vergunde windparken meer mogelijkheden hebben om stroomafnamecontracten
af te sluiten. Het kabinet informeert de Kamer later dit jaar over de nieuwe planning
voor de kavels IJmuiden Ver Gamma-A en Gamma-B en de financiële gevolgen hiervan.

De tender voor kavel Nederwiek I-A (1 GW) zal nog wel conform planning worden opengesteld
in september 2025. Er is namelijk nog steeds een aantal windparkontwikkelaars dat
interesse heeft in het indienen van een bod. De elektriciteit van dit windpark draagt
bij aan energieonafhankelijkheid en er zijn geen belemmeringen qua netcongestie om
de elektriciteit aan te landen.

Risicoverlagende maatregelen binnen de huidige tendersystematiek

Voor de korte termijn heeft het kabinet drie maatregelen genomen om de businesscase
van windparken op zee te verbeteren en de komende tender aantrekkelijker te maken:

1. Kavelgrootte: het kabinet heeft de kavelgrootte verkleind van 2 GW naar 1 GW.5 Dit verlaagt de benodigde investering per kavel, waardoor de (financiële) risico’s
voor windparkontwikkelaars lager worden en het voor meer partijen mogelijk is om te
investeren.

2. Dwangsomlimiet: het kabinet heeft besloten om een dwangsomlimiet in te stellen voor de eerste twee
jaar van de vergunning. Nadat een windparkontwikkelaar een vergunning heeft gekregen,
moet deze partij nog contracten met zowel toeleveranciers als afnemers afsluiten.
Het kan voorkomen dat de markomstandigheden in de periode tot het nemen van een finale
investeringsbeslissing verslechteren, waardoor de businesscase niet meer uit kan.
Door het instellen van een tijdelijke dwangsomlimiet kan een vergunninghouder in dat
geval een verzoek indienen om de vergunning in te laten trekken tegen betaling van
de bankgarantie van € 100 miljoen. Het instellen van zo’n limiet helpt de windparkontwikkelaars
om de risico’s beter in te prijzen bij het indienen van een aanvraag, waardoor het
aantrekkelijker kan worden om te bieden. Dit was eerder nog niet voldoende verduidelijkt
in de regelingen, waardoor windparkontwikkelaars dit risico niet goed konden meewegen
in de businesscase.

3. Versoberde rangschikkingscriteria: de komende tender voor het windpark in Nederwiek I-A geschiedt via de procedure van
een vergelijkende toets met financieel bod. Hierbij worden partijen gestimuleerd om
met innovatieve oplossingen te komen voor de maatschappelijke doelen, zoals ecologie,
die bijdragen aan de verdere doorgroei van windenergie op zee. Het kabinet heeft de
rangschikkingscriteria in de tender versoberd. Hoewel het voldoen aan deze criteria
vrijwillig is en windparkontwikkelaars zelf rekening kunnen houden met de businesscase,
kan het stimulerend effect hiervan kostenverhogend werken. Een concreet voorbeeld
van een maatregel die is genomen om de criteria aantrekkelijk te maken is dat het
financieel bod pas hoeft te worden betaald vanaf de realisatie van het windpark. Hierdoor
hoeven deze kosten – indien er een financieel bod wordt gedaan – niet te worden voorgefinancierd.
Daarnaast zijn vrijwillige criteria voor circulariteit vereenvoudigd en verduidelijkt.

Actieplan windenergie op zee

Zoals aangekondigd in het debat over de Klimaat- en Energieverkenning op 11 maart
2025 en conform motie-Postma c.s.6 zal het kabinet een actieplan voor windenergie op zee naar de Kamer sturen. Dit actieplan
wordt na de zomer verstuurd. Het actieplan zal mogelijke maatregelen bevatten om de
businesscase voor windenergie op zee te verbeteren. Dit plan kijkt daarbij naar ondersteuning
van de bouw van windparken, het stimuleren van de elektriciteitsvraag en het faseren
van de uitrol van windparken op zee, zodat deze gerealiseerd worden wanneer ook de
vraag ontwikkelt. In de Kamerbrief bij het actieplan zal het kabinet terugkomen op
de procedurekeuze voor de tenders voor de kavels Nederwiek I-B, II en III (5 GW),
passend bij de huidige marktomstandigheden.

Ook stuurt het kabinet voor de zomer een actieagenda elektrificatie naar de Tweede
Kamer, die beleidsacties bevat om elektrificatie bij de industrie te bevorderen. Dit
is aangekondigd in de Kamerbrief voortgang verduurzaming industrie.7

Ondersteuningsmechanismes

Het kan zijn dat tijdelijke ondersteuning voor windenergie op zee nodig is om te zorgen
voor een juiste match in de tijd tussen vraag, aanbod en infrastructuur. Een belangrijke
randvoorwaarde daarbij is wel dat ondersteuning aan de aanbodkant samengaat met vraagontwikkeling.
Het kabinet is terughoudend met het instellen van zulke ondersteuningsmaatregelen,
omdat dit een marktverstorend effect kan hebben en daarmee reeds vergunde windparken
op zee ondermijnt. Het kan namelijk leiden tot lagere elektriciteitsprijzen, waardoor
het animo voor stroomcontracten verslechtert. Daarom zal het kabinet de komende vergunningverleningsprocedure
van de vergelijkende toets met financieel bod doorzetten, waarbij een financieel bod
vrijwillig is.

Op korte termijn (tot 2027) kan eventuele ondersteuning alleen in de vorm van subsidie
met een opbrengstgrensbedrag. Op deze manier zouden windparken subsidie krijgen als
de stroomprijs laag is en kunnen overwinsten worden teruggevorderd door de overheid
met als maximum het totaal uitgekeerde subsidiebedrag. Dit is de systematiek die op
dit moment ook voor de SDE++ wordt gehanteerd. Een tweezijdige Contracts for Difference (CfD) kan langetermijninvesteringen in windparken stimuleren doordat het een stabiele
en voorspelbare inkomstenbron vormt voor windparkontwikkelaars. De overheid neemt
bij een CfD een deel van het risico over van de markt door bij lage elektriciteitsprijzen
de ontwikkelaars te compenseren, maar financieel mee te profiteren van hoge elektriciteitsprijzen.
Het is de verwachting dat het inzetten van CfD’s als prijszekerheidsmechanisme voor
windenergie op zee vanaf 2027 juridisch mogelijk is. Bij het inzetten van ondersteuning
zal het kabinet rekening houden met de opschaling van elektrolyse, gegeven de Europese
eisen dat ongesubsidieerde stroom gebruikt wordt voor productie van hernieuwbare waterstof.

Gelet op het marktverstorende effect op vergunde windparken en de niet-beschikbare
middelen op de Rijksbegroting, heeft het kabinet besloten om in ieder geval dit jaar
geen subsidie met opbrengstgrensbedrag of CfD in te zetten. Het kabinet bereidt wel
een aanpassing van het besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie
(SDEK) voor en werkt aan een wetsvoorstel voor CfD. Hiermee kan het inzetten van deze
ondersteuningsmechanismes juridisch mogelijk worden gemaakt, mocht het kabinet in
de toekomst besluiten om windparken te vergunnen met een ondersteuningsmechanisme.
In het actieplan windenergie op zee zal het kabinet nader ingaan op CfD voor windenergie
op zee.

Aanlandingsroute door gezamenlijk beheerd gebied met Duitsland

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft naar aanleiding van het commissiedebat
Wadden toegezegd de Kamer schriftelijk te informeren over de «nee» van Duitsland met
betrekking tot een mogelijke route om windenergie aan te landen in Noord-Nederland.8 Alle mogelijkheden om windenergie aan te landen in Noord-Nederland zijn onderzocht
in het Programma Aansluiting Wind op Zee – Eemshaven (PAWOZ-Eemshaven). Een van de
mogelijke routes verloopt door het Eems-Dollard Verdragsgebied, waarin afspraken gemaakt
zijn over het gezamenlijk beheer tussen Nederland en Duitsland. Duitsland is hierin
bevoegd gezag voor de waterstaatszorg, en daarmee verantwoordelijk voor het afgeven
van de benodigde scheepvaartveiligheidsvergunning voor de aanleg van energie-infrastructuur.
De Minister-President en ik hebben hierover meermaals contact gehad met de Duitse
autoriteiten.

De uitkomst hiervan is dat de Duitse autoriteiten, ondanks aangedragen oplossingen
vanuit Nederlandse zijde, van mening zijn dat de risico’s van het aanleggen van de
route voor de scheepvaartveiligheid te groot zijn en ze daarom geen vergunning zullen
gaan afgeven.9

Onderlinge ruimtelijke inpassing met mijnbouw

Om onze energie-onafhankelijkheid te vergroten, wil het kabinet op de Noordzee zowel
windenergie op zee als mijnbouwprojecten realiseren. Maatwerk biedt kansen om de beperkte
ruimte zo optimaal te benutten, en is altijd de eerst te onderzoeken optie.10 Inmiddels heeft het kabinet twee maatwerksuccessen behaald.

Nederwiek I-A

Nabij het toekomstige windpark Nederwiek I-A (1GW) staat het bestaande gasdoorvoerplatform
K13-A. Ook ligt vanaf 2028 het Britse windpark Norfolk Boreas in de omgeving van K13-A.
Veilige bereikbaarheid van het mijnbouwplatform nabij deze windparken is randvoorwaardelijk.
Voor de operator Wintershall Noordzee B.V. betekent dit dat de bereikbaarheid met
maximaal 10% mag afnemen ten opzichte van het huidige bereikbaarheidsniveau. Het kunnen
plannen van vluchten is belangrijk om de operatie op platform K13-A zo veilig mogelijk
te kunnen uitvoeren. Dit is onderzocht in een maatwerktraject, inclusief vliegveiligheidsstudie.
Hieruit volgt dat de komst van de windparken Norfolk Boreas en Nederwiek I-A voldoende
ruimte biedt voor het uitvoeren van de vluchtprocedures voor K13-A. In dit proces
zijn het Rijk en Wintershall Noordzee B.V. tot het volgende gedeeld beeld gekomen
over het maatregelenpakket dat nodig is om de afname van bereikbaarheid te beperken
tot 4–6%.

Het Rijk heeft ten eerste in het Kavelbesluit Nederwiek I-A een meldplicht van turbines
aan de Inspectie voor Leefomgeving en Transport opgenomen, zodat geactualiseerde luchtvaartkaarten
kunnen worden uitgegeven. Ten tweede zullen alle offshore operators (van windparken,
mijnbouwinstallaties en TenneT) moeten werken met de daarvoor beschikbare procedure
om wijzigingen in obstakels door te geven. Tot slot moeten de offshore helikopter
operators procedures aanpassen en hun piloten trainen op de veranderende omgeving,
voorafgaand aan de bouw van het windpark. Het kabinet committeert zich aan deze maatregelen
en zal hierover in gesprek gaan met de relevante partijen om te borgen dat deze maatregelen
getroffen worden voorafgaand aan de bouw van het windpark Nederwiek I-A.

Met deze stappen kunnen de risico’s voldoende gemitigeerd worden om een veilige bereikbaarheid
te borgen van het platform K13-A en wordt een eerste maatwerktraject voor de ruimtelijke
inpassing van windparken en mijnbouwplatforms op de Noordzee met hulp van alle betrokkenen
succesvol afgerond.

IJmuiden Ver Gamma-B

In en nabij kavel IJmuiden Ver Gamma-B kunnen mogelijk gaswinningsactiviteiten worden
ontwikkeld. Aangezien de oorspronkelijke vergunninghouder NAM Offshore BV en haar
huidige eigenaar TENAZ Energy recentelijk hebben aangegeven hier nieuwe plannen voor
te hebben, heeft het kabinet de afgelopen maanden gesprekken met hen gevoerd om dit
ruimtelijk in te passen. Inmiddels zijn we samen tot een positieve uitkomst gekomen,
waarbij door slimme en ruimtebesparende oplossingen NAM/TENAZ de mogelijkheid behoudt
om nieuwe gasreserves aan te boren in haar winningsvergunning en daarnaast de windenergieproductie
van dit windpark naar verwachting hoger zal zijn dan zonder deze maatwerkoplossing.
Dit laat zien dat door samen te werken een win-winsituatie kan ontstaan.

Het kabinet is verheugd dat het is gelukt om met deze oplossingen te komen voor mijnbouw
en windenergie op zee, waarmee beide nationale belangen worden geborgd. Het kabinet
komt later dit jaar met een nadere stand van zaken van de onderlinge ruimtelijke inpassing
van windenergie op zee en mijnbouwactiviteiten.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans