Brief regering : Situatie plasticrecyclers

Nr. 355 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE MINISTER VAN
KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2025

Zoals toegezegd tijdens de commissiedebatten Circulaire Economie van 19 december jongstleden
(Kamerstuk 30 852, nr. 334) en Externe Veiligheid van 4 maart jongstleden (Kamerstuk 28 089, nr. 333) wordt u nader geïnformeerd over de situatie van plasticrecyclers. Met deze brief
wordt de Kamer eveneens geïnformeerd over de uitvoering van de motie van het lid Koekkoek
(Volt) die de regering verzoekt een overbruggingsfinanciering in te stellen om circulaire
plasticproducenten te ondersteunen tot de bijmengverplichting in werking treedt.1Ook de motie Rooderkerk (D66) c.s. refereert aan omgevallen plasticrecyclingbedrijven
en vraagt de regering om met een plan te komen om koplopers in de circulaire economie,
waaronder recyclers, te behoeden voor faillissement en hun concurrentievermogen te
versterken.2 Deze brief gaat in op een aanpak van de situatie van de plasticrecyclers; op de uitvoering
van de overige onderdelen van deze motie wordt teruggekomen in de actualisatie van
het Nationaal Programma Circulaire Economie later dit jaar.

Relevantie van plasticrecyclers

Nederland behoort tot de top van Europese landen als het gaat om recycling en heeft
per hoofd van de bevolking een grote recyclingcapaciteit.3 Recycling is essentieel voor het realiseren van de grondstoffentransitie en strategische
onafhankelijkheid van derde landen. Daarnaast zorgt de productie en verbranding van
fossiel plastic voor forse CO2-uitstoot. Circulair plastic gemaakt van duurzame grondstoffen, afkomstig van de recycling
van plasticafval of van biogrondstoffen, vermindert deze uitstoot en draagt daardoor
bij aan het behalen van de klimaatdoelen. Het is daarom belangrijk dat er meer gebruik
gemaakt gaat worden van circulair plastic en daarvoor is de plasticrecyclingsector
essentieel.

Huidige situatie plasticrecyclers

De Ministeries van IenW en KGG hebben meerdere gesprekken gevoerd met plasticrecyclers,
met collega’s uit andere EU-lidstaten en de Europese Commissie. Hieruit komt het volgende
beeld naar voren: de plasticrecyclingindustrie is gewend aan pieken en dalen, maar
het huidige dal houdt veel langer aan en op korte termijn wordt geen verbetering verwacht.
De Nederlandse situatie is niet uniek, in andere EU-lidstaten die beschikken over
een plasticrecyclingindustrie is de situatie vergelijkbaar. De belangrijkste oorzaak
is goedkoop nieuw fossiel plastic, met name vanuit Azië en de Verenigde Staten. Europese
merkeigenaren zetten uit financieel oogpunt liever het goedkopere nieuw fossiel plastic
in dan het (doorgaans) duurdere recyclaat uit de EU.

Daarnaast speelt de verslechterde concurrentiepositie van Europese plasticrecyclers
ten opzichte van partijen van buiten de EU een belangrijke rol. Hiervoor worden vooral
de hoge energieprijzen en de strengere Europese wetgeving als belangrijkste oorzaken
genoemd. Ook komen er geluiden uit de sector dat recyclaat van buiten de EU vaak geen
echt recyclaat is, maar nieuw goedkoop fossiel plastic dat in de EU verkocht wordt
als recyclaat. De sector geeft aan dat het bij de grens lastig te controleren is of
het echt recyclaat betreft. Specifiek voor Nederland geldt dat de energie aanzienlijk
duurder is dan in omringende landen. Ook dat tast de concurrentiepositie van Nederlandse
bedrijven in Europa aan.

Samenvattend is de situatie van plasticrecyclers zorgelijk en is de verwachting in
de markt dat meer (innovatieve) plasticrecyclers de komende tijd failliet kunnen gaan,
tenzij de macro-economische omstandigheden op korte termijn significant veranderen,
bijvoorbeeld door een flinke stijging van de olieprijs.

Voor de middellange termijn geldt dat nationaal en Europees beleid om de markt voor
recyclaat te versterken, cruciaal is. In de paragraaf «Structurele oplossingen voor
de recyclaatmarkt» wordt hier nader op ingegaan.

Handelingsruimte op de korte termijn en overbruggingskrediet

Uit gesprekken met andere EU-lidstaten en de Europese Commissie blijkt dat breed gezocht
wordt naar wegen om de situatie voor de recyclingindustrie te verbeteren. Er bestaan
echter helaas geen snelle oplossingen. Wel wordt breed gedragen dat structurele maatregelen
nodig zijn om de recyclaatmarkt te versterken. Maatregelen kunnen echter alleen baat
bieden voor de middellange termijn. Voor de korte termijn is de handelingsruimte helaas
beperkt. Staatssteunregels laten het subsidiëren van (noodlijdende) bedrijven moeilijk
toe. Daarnaast is het subsidiëren van een noodlijdende sector ook een kostbare zaak,
zeker wanneer de onderliggende oorzaken van het marktfalen nog niet afdoende zijn
geadresseerd, en het onduidelijk is hoe lang deze situatie nog zal aanhouden. Een
subsidiëring van de onrendabele top voor recyclaat is daarmee op dit moment niet aan
de orde, ook niet in andere EU-lidstaten of bij de Commissie.

Dat neemt niet weg dat – mede naar aanleiding van de motie Koekkoek – het kabinet
bekijkt wat wel mogelijk is. Op dit moment werkt het Ministerie van KGG in samenwerking
met Rijksdienst voor Ondernemend Nederland aan een overbruggingskredietregeling voor
(noodlijdende) bedrijven. Het kabinet onderzoekt welke middelen hiervoor vrij gemaakt
kunnen worden.

Het overbruggingskrediet is een extra lening die voor een periode van een paar jaar
wordt verstrekt. De lening komt bovenop een private lening, die het bedrijf al heeft
of zal moeten aangaan. Het bedrijf moet in de kern wel levensvatbaar zijn. Dat betekent
dat deze regeling niet voor alle bedrijven een uitkomst zal bieden. Het kabinet schat
in dat de komende jaren hierdoor vijf tot tien bedrijven geholpen kunnen worden.

Structurele oplossingen voor de recyclaatmarkt

Juist omdat de handelingsruimte op de korte termijn beperkt is, is het van groot belang
dat de recyclaatmarkt wordt versterkt met structurele maatregelen.

Allereerst zet het kabinet zich op Europees niveau in om de recyclaatmarkt en de circulaire
plasticketen te verbeteren. Nederland pleit al jaren steeds actief voor ambitieuze,
haalbare doelstellingen voor het verplicht toepassen van recyclaat in Europese wetgeving.
Zo zijn, mede dankzij de Nederlandse inzet, ambitieuze recyclaatdoelstellingen in
de Verpakkingenverordening opgenomen en zet Nederland zich hiervoor ook in bij de
in onderhandeling zijnde Circulaire Voertuigenverordening.

Naast versterking van de recyclaatmarkt draagt deze inzet tevens bij aan reductie
van CO2-emissies en vermindering van de afhankelijkheid van derde landen. Daarbij is het
van belang dat er voldoende aandacht is voor een mondiaal gelijkspeelveld waarop eerlijke
concurrentie kan plaatsvinden. De EU heeft verschillende instrumenten om praktijken
van derde landen die de markt verstoren te adresseren. Zo kan de EU, wanneer er sprake
is van dumping of marktverstorende subsidiëring van geïmporteerde goederen, op basis
van een onderzoek anti-dumping- of anti-subsidiemaatregelen nemen. Daarbij geldt dat
de EU telkens een zorgvuldige afweging dient te maken tussen de betrokken belangen
van onder andere EU-producenten, industriële gebruikers en consumenten.

Het kabinet bekijkt daarnaast of andere instrumenten ook een rol kunnen spelen in
het versterken van de recyclaatmarkt. Zo onderzoekt het kabinet hoe het instrument
uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) nog meer gericht kan worden op circulariteit.
Een UPV is gericht op de achterkant van de keten, maar bij de doorontwikkeling van
dit instrument wordt ook bekeken of en hoe een UPV indirect een stimulans zou kunnen
geven aan de toepassing van recyclaat. Bijvoorbeeld of via tariefdifferentiatie het
toepassen van recyclaat financieel aantrekkelijker gemaakt zou kunnen worden. Belangrijk
om hierbij op te merken is dat de mate van tariefdifferentiatie altijd gekoppeld is
aan de daadwerkelijke kosten van het afvalbeheer en de verschillen in tarieven daarmee
in de praktijk vaak beperkt zijn. Het kan een steuntje in de rug zijn voor de recyclaatmarkt,
maar zal naar verwachting niet de hele marktsituatie veranderen. Na de zomer zal de
Kamer worden geïnformeerd over de stand van zaken in het doorontwikkeltraject en de
verdere planning.

In de recent gepubliceerde Clean Industrial Deal is aangekondigd dat de circulaire
economie een prioriteit is van de Europese Commissie. Hierbij zal de focus onder andere
liggen op het verhogen van de recyclingcapaciteit en het stimuleren van gebruik van
recyclaat in materialen op EU-niveau. Het kabinet heeft de Kamer via het gebruikelijke
BNC-fiche nader geïnformeerd over de Clean Industrial Deal op 4 april jongstleden.4

Rapportage Monitoring Chemische Recycling Projecten

Tot slot is bij deze brief de Rapportage Monitoring Chemische Recycling Projecten
gevoegd. Deze rapportage is een inventarisatie gemaakt op basis van een jaarlijkse
enquête onder chemische recyclingprojecten in Nederland. Belangrijkste conclusie is
dat de opschaling van chemische recycling minder snel verloopt dan gepland door de
recyclingbedrijven. In 2024 is er zelfs een daling van de operationele chemische recycling
inputcapaciteit van 11,7 kiloton naar 0,6 kiloton, omdat twee projecten met operationele
capaciteit (tijdelijk) zijn stopgezet. Bedrijven benoemen zeer uiteenlopende redenen
voor de vertraagde opschaling, maar vooral het regulerend kader en financiering worden
gezien als belangrijkste knelpunten. Het kabinet werkt daarom aan oplossingen voor
(een deel van) deze knelpunten. Zo is recent een handreiking voor pyrolyse-olie gepubliceerd5 en zet Nederland zich in Brussel in voor eenduidige Europese massabalans voor chemische
recycling.

Ondanks het feit dat de opschaling van chemische recycling in de praktijk lastig blijkt,
hebben bedrijven nog steeds plannen om chemische recycling op te schalen tot een outputcapaciteit
voor plastic eindgebruik van circa 350 kiloton in 2030.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, C.A. Jansen

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans