Brief regering : Beleidsreactie Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2024

Nr. 417
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR
EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 april 2025

Hierbij ontvangt u, mede namens de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid
en Natuur, het Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2024, zoals ontvangen van de voorzitter
van de Strategische Milieukamer. In deze brief geven wij een inhoudelijke reactie
op de conclusies en aanbevelingen uit het rapport.

Milieucriminaliteit neemt vele vormen aan, elk met ernstige gevolgen voor de samenleving.
Het raakt niet alleen de fysieke en psychische gezondheid van mensen, maar veroorzaakt
ook aanzienlijke milieuschade, economische verliezen, overlast, angstgevoelens en
een verhoogd gevoel van onveiligheid. Deze vorm van criminaliteit is vaak gericht
op financieel gewin. De pakkans is laag en straffen relatief mild. Bovendien kan milieucriminaliteit
een vorm zijn van ondermijnende criminaliteit. Hierdoor is een krachtige aanpak des
te belangrijker.

Het is van groot belang om alle vormen van milieucriminaliteit te voorkomen en om
daders effectief te straffen. Het Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021 beschreef
negen vormen van milieucriminaliteit. Het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2024
(hierna: Dreigingsbeeld) onderstreept opnieuw de urgente noodzaak voor actie en roept
op om hier gericht werk van te maken, en zoomt daarbij in op twee fenomenen: kunststofafval
en klimaatmaatregelen.

In deze brief zal eerst kort worden ingegaan op de Strategische Milieukamer. Daarna
zal een weergave worden gegeven van de lopende acties in het kader van de aanpak van
milieucriminaliteit. Tot slot zullen we specifieker ingaan op de twee thema’s die
in het Dreigingsbeeld worden behandeld. Daarbij reageren we op de aanbevelingen die
(mede) aan het Rijk zijn gericht.

Strategische Milieukamer

Het Dreigingsbeeld is tot stand gekomen in opdracht van de Strategische Milieukamer
(hierna: SMK). De SMK bestaat uit de partijen die betrokken zijn bij toezicht op en
handhaving van wet- en regelgeving die bedoeld is om het milieu te beschermen. Dat
zijn de Inspecteurs-Generaal van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT),
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: NVWA) en Nederlandse Arbeidsinspectie
(hierna: NLA), de portefeuillehouder milieucriminaliteit van de politie, vertegenwoordiging
van de omgevingsdiensten en de hoofdofficier van het Functioneel Parket van het Openbaar
Ministerie (hierna: OM). Het Dreigingsbeeld behandelt twee hoofdthema’s: de criminaliteit
met kunststofafval en klimaatverandering en nieuwe vormen van milieucriminaliteit.

Op dit moment wordt de SMK aan de hand van een instellingsbesluit geformaliseerd.
De SMK heeft als taak om eens per vier jaar een Dreigingsbeeld vast te stellen, waarin
de aard, omvang en schade van milieucriminaliteit met een Nederlandse component worden
beschreven. Op basis hiervan wordt een Agenda Strafrechtelijke Aanpak Milieucriminaliteit
ontwikkeld, waarin afspraken over strategische prioriteiten, samenwerking en beoogde
resultaten voor de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit worden vastgelegd.
Daarnaast adviseert de SMK zowel op verzoek als uit eigen initiatief de bewindspersonen
over de strafrechtelijke aanpak en rapporteert jaarlijks over de voortgang van de
agenda.

Lopende acties voor de versterking van de aanpak van milieucriminaliteit

Er zijn meerdere rapporten verschenen die de urgentie van de aanpak van milieucriminaliteit
onderschrijven, zoals van de commissie Van Aartsen1 en de Algemene Rekenkamer.2 In het kader van het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel milieu (IBP
VTH) is naar aanleiding van deze adviezen door alle partijen in het stelsel hard gewerkt
aan de versterking van het stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving
(VTH) milieu. De aanbevelingen van de commissie Van Aartsen zijn de afgelopen twee
jaar binnen dat programma waar mogelijk omgezet in concrete maatregelen en resultaten.
Het programma is op 30 september 2024 afgerond. In het kader van de aanpak van milieucriminaliteit
is binnen verschillende pijlers van het IBP VTH gewerkt aan onder andere de samenwerking
en versterking van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke opsporing en handhaving
en de versterking van de informatievoorziening. Over de resultaten van het IBP VTH,
en de opvolging daarvan, bent u geïnformeerd bij de Kamerbrief van 24 oktober 2024.3 Over de stand van zaken van de opvolging van de adviezen van de Algemene Rekenkamer
in het rapport Handhaven in het Duister4 bent u bij Kamerbrief van 28 augustus 2024 geïnformeerd.5

Belangrijke acties zijn het maken van een nieuwe handreiking ketentoezicht en het
verbeteren van het delen van informatie uit toezicht en strafrecht door het inrichten
van een overlegstructuur waardoor de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
ook beter in de praktijk kan worden gebracht.

Ook op internationaal niveau is er sprake van toenemende aandacht voor de versterking
van de aanpak van milieucriminaliteit. Nadat de Europese Commissie in december 2021
een voorstel had gepubliceerd om de EU richtlijn milieucriminaliteit in het strafrecht
uit 2008 te herzien,6 is de richtlijn afgelopen april 2024 vastgesteld. De implementatie van deze herziene
richtlijn7 loopt tot 21 mei 2026. De richtlijn zorgt onder andere voor een Europese harmonisatie
en actualisatie in de lijst met milieuovertredingen die in alle lidstaten strafbaar
moeten worden gesteld, en er worden verschillende minimale strafmaxima gesteld ten
aanzien van de in de richtlijn opgenomen milieudelicten. De harmonisatie vergemakkelijkt
de samenwerking tussen lidstaten in grensoverschrijdende milieuzaken en versterkt
daarmee een effectieve aanpak van milieucriminaliteit binnen de EU. Daarnaast hebben
er onderhandelingen voor een soortgelijk verdrag bij de Raad van Europa inzake de
bescherming van het milieu door middel van het strafrecht plaatsgevonden. De toegevoegde
waarde van dit verdrag zit in de reikwijdte, aangezien de Raad van Europa ook uit
niet EU-landen bestaat.

Reactie en voortgang op de thema's

Onderstaand wordt een reactie gegeven op de aanbevelingen uit het Dreigingsbeeld die
gericht zijn aan het Rijk.

Criminaliteit met kunststofafval

De handel in kunststofafval in Nederland is groot. In het Dreigingsbeeld wordt, op
basis van informatie vanuit de Nederlandse milieuopsporing en het Nederlandse milieutoezicht,
beschreven op welke plekken in de keten van de handel in criminaliteit kan plaatsvinden.
Bij elke stap in de keten – zoals het verwerken van kunststofafval, bij tussenhandelaren,
en bij het ontdoen van het afval – kunnen er risico’s zijn voor illegale handelingen.
In het Dreigingsbeeld worden de criminele dreigingen en handelwijzen helder en uitgebreid
beschreven, en worden aanbevelingen gedaan.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat is het met de opstellers van
het Dreigingsbeeld eens dat het van belang is om inzicht te hebben in de concernrelaties
en de (criminele) werkwijzen in de afvalbranche. Samenwerking binnen Nederland en
met partners daarbuiten, en het delen van informatie waar dat kan, is cruciaal om
deze vorm van criminaliteit te voorkomen en aan te pakken. Binnen het IBP VTH is gewerkt
aan de handreiking ketentoezicht. De ketenaanpak is een belangrijke aanvulling op
de risicogerichte inrichting gebonden benadering. Binnen de ketenaanpak wordt niet
specifiek naar locatie gebonden activiteiten gekeken maar wordt de aaneenschakeling
van milieubelastende handelingen en activiteiten van met name risicovolle (afval)stoffen
onderzocht waarin meerdere actoren en toezichthoudende en handhavende instanties een
rol spelen. Verder zal worden verkend of het programma digitaal VTH-stelsel milieu,
waar op dit moment aan wordt gewerkt in opvolging van het IBP VTH, waar dat nodig
is een bijdrage kan leveren in het op een effectieve manier delen van informatie.

Het Dreigingsbeeld beveelt aan het internationale toezicht op kunststofafvalstromen
en actoren te coördineren. Zoals de opstellers aangeven, is het versterken van internationale
samenwerking van groot belang. Milieucriminaliteit houdt zich immers niet aan de landsgrenzen.
Milieucriminelen maken er in sommige gevallen juist dankbaar gebruik van. De Staatssecretaris
van Infrastructuur en Waterstaat is daarom positief over het feit dat de Inlichtingen-
en Opsporingsdienst van de ILT (ILT-IOD) onderdeel is van diverse internationale samenwerkingsverbanden,
zoals Europol en EnviCrimeNet.

De aanbeveling ten aanzien van het versterken en versoepelen van de procedures voor
internationale justitiële samenwerking wordt vervuld doordat alle lidstaten dezelfde
milieuovertredingen strafbaar hebben gesteld, hierdoor is optimale onderlinge rechtshulp
mogelijk. En doordat lidstaten op dezelfde milieuovertredingen forse straffen moeten
stellen, kunnen er geen Europese «vrijhavens» ontstaan.

Verder geven de opstellers van het Dreigingsbeeld aan dat het van belang is om te
investeren in het proactief en risicogericht kunnen opsporen van criminaliteit met
kunststofafval. Ketentoezicht speelt hier een belangrijke rol, maar ook het werken
met geprioriteerde thema’s op basis van de uitvoeringsagenda van de SMK.

Ook beveelt het Dreigingsbeeld aan de informatie die er is over afvalcriminaliteit,
en de kennis erover, te gebruiken en te delen. Momenteel loopt er een verkenning voor
het eventueel oprichten van een expertisecentrum milieucriminaliteit, waarin zowel
de behoefte als de mogelijkheden voor kennisdeling worden onderzocht. De uitkomsten
van deze verkenning volgen naar verwachting dit voorjaar.

Ook wordt in het Dreigingsbeeld aandacht gevraagd voor toezicht op en monitoring van
handelaren en tussenpersonen die actief zijn op de kunststofafvalmarkt. Er wordt tevens
ingegaan op het stimuleren van regelgeving die beter toezicht op afvalhandelaren en
tussenpersonen mogelijk maakt en het mogelijk verliezen van de VIHB (Vervoerders,
Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars)-registratie als sanctie. Daarbij wordt extra
aandacht gevraagd voor nieuwe toetreders.

Er zijn al verplichtingen voor handelaren en tussenpersonen om gegevens over de samenstelling
van het afval, het volume, de herkomst en de bestemming te registreren. Ook zijn er
mogelijkheden om te interveniëren als er zich misstanden voordoen. Als bijvoorbeeld
een afvalvervoersdocumentonvolledige of onjuiste gegevens bevat, dan kan de ILT als
bevoegd gezag een proces verbaal opstellen aan de opdrachtgever. Als de beoogde verwerking
niet geschikt is voor de afvalstof bij grensoverschrijdende afvaltransport conform
vigerende wet- en regelgeving kan er een negatief besluit gegeven worden door de ILT
en mag de afvalstof niet uitgevoerd worden. Dat zicht en toezicht op het internationale
afvaltransport zal overigens per 21 mei 2026 aanzienlijk verbeteren met de in de herziene
EVOA vastgelegde invoering van het verplicht elektronisch melden van alle internationale
afvaltransporten, inclusief het voltooien van de correcte verwerking van dit afval.

Bovendien moet er aan criteria worden voldaan om een VIHB registratie te verkrijgen
bij de Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO). Als er vermoedens
zijn van onrechtmatigheden kan dit bij het meldpunt mistanden van de NIWO gemeld worden
en kan uiteindelijk de registratie worden ingetrokken. Het is aan de toezichthouder
als onafhankelijke organisatie om in te vullen hoe en op welke wijze er toezicht wordt
gehouden op specifieke bedrijven, zowel op nieuwe toetreders als meer ervaren bedrijven
die al langer actief zijn in de afvalmarkt.

In het Dreigingsbeeld wordt aanbevolen te anticiperen op het aanstaande exportverbod
op kunststofafval. Een exportverbod kan een extra impuls zijn voor illegale afvaltransporten.

Naast de al genoemde verplichting om alle internationale afval transporten inclusief
verwerking van het afval elektronisch te melden, verplicht de herziene EVOA vanaf
21 mei 2026 het volgen van de kennisgevingsprocedure voor alle export van kunststofafval
uit de EU. Deze kennisgevingsprocedure eist instemming van alle betrokken landen en
daarnaast een financiële garantstelling voordat een afvaltransport mag starten. Sinds
de aanscherping van de criteria voor de export van kunststofafval uit de EU per 1 januari
2021 krijgt de export van dit afval al specifieke aandacht bij controles.

In een van de aanbevelingen wordt ook aandacht gevraagd voor het komen tot Europese
criteria voor de einde-afvalstatus voor specifieke materialen, de zogenaamde Europese
einde-afvalcriteria. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ondersteunt deze
oproep en is dan ook nauw betrokken bij het opstellen van de Europese einde-afvalcriteria
voor onder andere kunststof.

In het Dreigingsbeeld wordt aanbevolen om ervoor te zorgen dat producentenorganisaties
die uitvoering geven aan de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV), informatie
over de wijze van recycling van het afval van hun producten eenvoudig toegankelijk
beschikbaar moeten stellen aan de toezichthouder. Als onderdeel van het doorontwikkelingstraject
UPV wordt onder andere gekeken naar de eisen die gesteld worden aan producentenorganisaties,
de transparantie van gegevens die deze organisaties beschikbaar moeten stellen en
het toezicht en de handhaving in het algemeen. De ILT is betrokken bij dit proces;
hun concrete verbetersuggesties zullen in dit traject worden meegenomen.

Klimaatverandering en nieuwe vormen van milieucriminaliteit

In dit hoofdstuk willen de onderzoekers enig inzicht geven in mogelijke vormen van
normafwijkend handelen die bijdragen aan klimaatverandering, of die het beleid om
deze verandering af te remmen ondermijnen. Er is gekeken naar welke mogelijkheden
nieuwe wetgeving biedt om extra geld te verdienen door deze juist te overtreden, door
te frauderen of misbruik te maken van stimuleringsregelingen.

Zo schrijven de onderzoekers dat fraude een uitdaging blijft. Het verschil in het
niveau en de wijze van handhaven tussen EU-lidstaten kan voor een fraudeprikkel zorgen
bij marktdeelnemers. Zoals hiervoor al geschetst zorgt de EU richtlijn voor harmonisatie
in de strafbaarstelling en wordt de samenwerking tussen de lidstaten makkelijker.
Hiermee wordt toegewerkt naar een level playing field binnen de EU en zal de fraudeprikkel afnemen.

Bij de duurzame brandstoffen wordt fraude voorkomen door de borging via certificering
en door de handel van duurzaamheidsbewijzen te laten lopen via de Union Database for Biofuels (UDB). Vervalsing van duurzaamheidscertificaten is als gevolg van de UDB niet meer
mogelijk.

EU Ontbossingsverordening

De Europese verordening ontbossingsvrije producten8 (EUDR) is uitgesteld tot 29 december 2025.9 Hiermee hebben bedrijven en EU-lidstaten meer tijd gekregen om zich voor te bereiden
op de nieuwe eisen. De EUDR verplicht dat relevante producten vallend onder de verordening
traceerbaar en aantoonbaar ontbossingsvrij moeten zijn om op de Europese markt te
mogen worden gebracht, of daarvan te worden geëxporteerd. De EUDR vervangt de Europese
houtverordening (EUTR). Met de EUDR beoogt de EU mondiale ontbossing op basis van
EU consumptie tegen te gaan. Zoals in het Dreigingsbeeld wordt aangegeven, is het
voor effectieve handhaving van de EUDR belangrijk dat er uniform wordt gehandhaafd
in de EU.

Gefluoreerde broeikasgassen (F-gassen)

F-gassen worden gebruikt in een veelvoud aan toepassingen, zoals warmtepompen, koelinstallaties,
hoogspanningschakelaars, isolatieschuimen en astma-inhalatoren. Omdat zij veelal een
zeer hoog broeikaseffect hebben, is er mondiale en Europese regelgeving die zich richt
op het verminderen van de toepassing van F-gassen, zorgvuldig gebruik en verwerking
na gebruik. Daarmee wordt ook bevorderd dat wordt overgestapt op natuurlijke koudemiddelen
als alternatief voor F-gassen.

In het Dreigingsbeeld wordt beschreven dat de illegale handel in F-gassen naar verwachting
zal toenemen, onder meer omdat de EU F-gassenverordening10 diverse aanscherpingen bevat ten opzichte van de voorgaande verordening. Internationale
samenwerking en uitwisseling van informatie en good practices wordt essentieel geacht bij de handhaving. De verordening bevordert de digitale traceerbaarheid
van handel in F-gassen en moedigt intensievere samenwerking aan. Het Dreigingsbeeld
noemt diverse activiteiten die de ILT hiertoe al onderneemt. Het kabinet onderschrijft
het belang van internationale samenwerking voor de effectieve aanpak van de illegale
handel in F-gassen. Het heeft zich daarom bij de Europese Commissie en andere lidstaten
op beleidsniveau hard gemaakt voor de instelling van een Administrative Coördination Group (ADCO, een internationale werkgroep voor inspecteurs en handhavers) op het terrein
van F-gassen in de EU. De ADCO FGAS heeft inmiddels onder leiding van de ILT zijn
eerste succesvolle bijeenkomst gehad en zal worden voortgezet. De trekkersrol van
Nederland wordt breed gewaardeerd door de deelnemende partijen, inclusief de Europese
Commissie.

De kwalificatie van installateurs is een belangrijk instrument op dit beleidsterrein.
Voor veel werkzaamheden met F-gassen moeten installateurs op grond van de verordening
gecertificeerd zijn, enerzijds om F-gassen te mogen aankopen, anderzijds als waarborg
dat zij door zorgvuldig handelen lekkages zoveel mogelijk kunnen voorkomen. Het Dreigingsbeeld
signaleert dat het systeem van certificering een zwakke plek vormt bij de handhaving.

Particuliere certificerende instellingen zijn afhankelijk van hun klanten, de bedrijven
die ze moeten certificeren en daarna controleren. Het kabinet onderkent dat hier sprake
is van tegenstrijdige belangen. Conformiteitsbeoordeling is echter niet bedoeld om
overtredingen op te sporen dan wel naleving af te dwingen. Tegelijk biedt een systeem
van certificering wel diverse voordelen, zoals dat de eisen worden opgesteld in nauwe
samenspraak met de sector en goed aansluiten bij de praktijk, het een flexibeler manier
van regulering is dan klassieke regelgeving, en het mogelijkheden biedt om schaarse
toezicht capaciteit van de overheid effectiever en efficiënter in te zetten.11 Aangezien de Europese wetgevers hebben gekozen voor dit systeem, is er voor het kabinet
geen ruimte om hiervan af te wijken. Tegelijkertijd is het wenselijk de mogelijkheden
aan te grijpen die er zijn om de handhaving te verbeteren. Zo is het kabinet onder
meer voornemens om de ILT in staat te stellen om te kunnen afdwingen dat certificerende
instellingen certificaten schorsen of intrekken.

Tot slot

Elk departement zet zich volop in op de thema's binnen zijn verantwoordelijkheidsgebied
en blijft dit onverminderd doen. Er is immers nog ruimte voor verbetering in de aanpak
van milieucriminaliteit. Zoals eerder benoemd ontwikkelt de SMK op basis van het Dreigingsbeeld
een Agenda Strafrechtelijke Aanpak Milieucriminaliteit. Wij gaan er van uit dat de
gemaakte conclusies in overweging zullen worden genomen bij het opstellen van deze
agenda.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen