Brief regering : Stand van zaken uitvoering motie van het lid Eerdmans over Nederland niet laten deelnemen aan ReArm Europe (Kamerstuk 21501-20-2207) en Europese Raad van 20-21 maart 2025

Nr. 2214
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN FINANCIËN EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 maart 2025

Zoals gecommuniceerd aan uw Kamer op 11 maart jl. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2213) heeft het kabinet kennisgenomen van de aangenomen motie-Eerdmans inzake intenties
van de voorzitter van de Commissie voor versterking van de Europese defensie («ReArm Europe») (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2207). In die Kamerbrief heeft het kabinet toegezegd uw Kamer nader te informeren voorafgaand
aan het debat over de Europese Raad (ER) van 20–21 maart. Dat doet het kabinet met
deze brief.

Geopolitieke ontwikkelingen hebben Europa met de neus op de feiten gedrukt: Europa
moet meer verantwoordelijkheid nemen voor zijn eigen veiligheid en een grotere bijdrage
leveren aan de collectieve afschrikking en verdediging door de NAVO. Voor onze veiligheid
is het daarom essentieel de Europese veiligheid en defensie op korte termijn te versterken.
Het versterken van de Europese veiligheid en defensie vraagt erom dat lidstaten over
voldoende en de juiste militaire vermogens (capabilities) beschikken. Een sterkere Europese defensie-industrie is daarvoor voorwaardelijk.

Het vergroten van onze militaire capaciteiten en versterking van de Europese defensie-industrie
vereisen ook financiering. Op 4 maart jl. heeft de voorzitter van de Europese Commissie
per brief aan de Regeringsleiders aangekondigd contouren van ideeën om substantieel
defensie-uitgaven te verhogen te zullen presenteren op de ER van 6 maart jl. De ER
heeft op 6 maart jl. een aantal intenties van de voorzitter van de Europese Commissie
Ursula von der Leyen verwelkomd en heeft kennisgenomen van de intentie van de Commissie
om een voorstel te doen voor individuele leningen van de Commissie aan lidstaten.
Nederland benadrukte hierbij de concrete uitwerking van de voorstellen af te wachten
alvorens zich hierover een inhoudelijk oordeel te kunnen vormen en herhaalde de kabinetspositie
tegen eurobonds te zijn.

Mede op basis van de uitkomsten van de ER van 6 maart jl. werkt de Europese Commissie
een aantal beleidsvoorstellen uit.

Met betrekking tot het financieringsvraagstuk zal tijdens de Europese Raad van 20–21 maart
geen besluitvorming plaatsvinden. Wel zal tijdens de Europese Raad gesproken worden
over het witboek dat de Commissie op 19 maart as. verwacht te publiceren over de toekomst
van Europese defensiesamenwerking. Dat witboek zal naar verwachting ook ingaan op
het financieringsvraagstuk.

De voorzitter van de Europese Commissie heeft in haar brief aan de regeringsleiders
onder de vlag van «ReArm» vijf initiatieven aangekondigd.

Voor het kabinet staat voorop dat de huidige Europese begrotingsregels (SGP) overeind
blijven. Daarnaast is defensie een structurele uitdaging die vraagt om structurele
financiering. Schulden bieden daarvoor niet de oplossing.

Op basis van het Europees krachtenveld is de kans groot dat er een ruime gekwalificeerde
meerderheid in de Raad positief tegenover de intenties van de Commissie staat en zich
ook positief zal verhouden tot de eventuele voorstellen van de Commissie zodra deze
zijn gepubliceerd.

Gebruik van bestaande flexibiliteit binnen de Europese begrotingsregels

De Commissievoorzitter heeft het voornemen uitgesproken om ruimte te bieden aan het
verhogen van nationale uitgaven aan defensie op korte termijn, door gebruik te maken
van de bestaande flexibiliteit binnen de Europese begrotingsregels (het Stabiliteits-
en Groeipact, SGP). Specifiek heeft de Commissie reeds het voornemen uitgesproken
om de nationale ontsnappingsclausule tijdelijk en gericht te activeren voor een toename
van defensie-investeringen tot 1,5% bbp gedurende een periode van vier jaar. Dit betekent
dat lidstaten gedurende de activatie alleen voor toenemende defensie-investeringen
mogen afwijken van hun uitgavenpad zoals vastgesteld in de Raadsaanbevelingen over
de implementatie van het Europees begrotingsraamwerk1. Volgens de Commissievoorzitter biedt dit naar schatting ruimte voor 650 miljard
euro aan extra nationale defensie-uitgaven.

De nationale ontsnappingsclausule is vastgelegd in de preventieve arm van het Europees
begrotingsraamwerk2. In de verordening is vastgelegd dat de nationale ontsnappingsclausule geactiveerd
kan worden op aanvraag van een lidstaat. Voorwaarde is dat er sprake is van uitzonderlijke
omstandigheden buiten de controle van de lidstaat met een grote impact op de overheidsfinanciën,
op voorwaarde dat schuldhoudbaarheid op de middellange termijn niet in gevaar komt.
Vervolgens besluit de Raad, op aanbeveling van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid
over 1) de activatie van de ontsnappingsclausule en 2) over de tijdslimiet voor activatie.
Deze besluitvorming vindt plaats voor ieder land afzonderlijk. De Raad kan, op aanbeveling
van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid besluiten over verlenging van de
activatie met telkens een periode van maximaal één jaar.

Omdat activatie van de nationale ontsnappingsclausule mogelijk is binnen bestaande
wetgeving, is de Commissie niet voornemens een voorstel of mededeling te publiceren
hieromtrent. Wel publiceert de Commissie naar verwachting volgende week een notitie
met nadere toelichting over voorwaarden voor activatie en mogelijkheden voor een gecoördineerde
aanvraagprocedure voor lidstaten. Naar verwachting besluit de Raad uiterlijk in juni
2025 over activatie van de ontsnappingsclausule.

Leningen aan lidstaten

Ten tweede heeft de Commissie de intentie uitgesproken om de mogelijkheid te onderzoeken
om leningen aan lidstaten te verstrekken tot een maximum van150 miljard euro. De Commissie
is voornemens daarvoor namens de EU middelen te lenen op de kapitaalmarkt en deze
door te lenen aan lidstaten.

Zoals eerder gedeeld met uw Kamer in een brief van 30 maart 2022 wordt gezamenlijke
schulduitgifte vaker toegepast door de EU, om te kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden
waarbij meer middelen nodig zijn dan beschikbaar in de meerjarenbegroting van de EU
(het Meerjarig Financieel Kader, MFK).3 Nederland heeft in 2021 na zorgvuldige behandeling in het parlement ingestemd met
het MFK. Gezamenlijke schulduitgifte kan bij uitzondering. Voorbeelden hiervan zijn
het Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM; opgericht naar aanleiding van
de financiële crisissen voor het verlenen van steun op grond van artikel 122 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)) en de leningen aan Oekraïne.
Het kabinet ziet eurobonds als het op structurele basis gemeenschappelijk financieren
van elkaars begrotingstekorten en overheidsschulden. Waar tekorten en schulden eerst
individueel werden gefinancierd worden ze dan gemeenschappelijk gefinancierd. Daarvan
is in de gepresenteerde ideeën van de Commissievoorzitter geen sprake.

Het voornemen van de Commissie zou betrekking hebben op de inzet van de geleende middelen
voor het verstrekken van leningen aan lidstaten, niet voor het verstrekken van giften zoals gold voor bij het subsidiegedeelte van NGEU. Bij deze «leningen voor leningen»
worden de rente op en aflossing van de lening die de Unie is aangegaan betaald uit
de rente en aflossing die de Unie van de lidstaten ontvangt. De rente- en terugbetalingsverplichting
ligt dus bij de lidstaten die vrijwillig gebruik maken van het leeninstrument. Hierdoor
is er geen effect op de EU-afdrachten van lidstaten. Dat is anders voor «leningen
voor giften», waarbij de rente op en aflossing van de lening die de Unie is aangegaan
worden betaald uit de EU-begroting en daarmee uiteindelijk uit nationale afdrachten
van de lidstaten.

Als zekerheid voor de aflossings- en renteverplichtingen op de leningen die de Unie
aangaat wordt gebruikt gemaakt van de zogenaamde headroom. Dit is het verschil tussen het jaarlijks maximum voor de eigen middelen die de Unie
op mag vragen bij de lidstaten (vastgelegd in het Eigenmiddelenbesluit, EMB) en het
maximale jaarlijkse uitgavenplafond van de EU (vastgelegd in het MFK). Nederland heeft
in 2021 het EMB geratificeerd na een zorgvuldige behandeling in beide Kamers van het
Nederlandse parlement.

Zolang er genoeg ruimte is binnen de bestaande headroom zoals die volgt uit het EMB en MFK, kan de EU besluiten tot de inzet van schulduitgifte
voor een instrument met leningen op basis van gekwalificeerde meerderheid (QMV). Daarbij
kan worden opgemerkt dat de bestaande headroom momenteel voldoende ruimte biedt voor het aangaan van EU-leningen van de omvang die
de Commissie voorziet (150 miljard). Het feit dat alle EU-lidstaten, waaronder Nederland,
hebben ingestemd met het MFK en het EMB maakt een zogenaamde opt-out op dit punt niet mogelijk. Wel staat het de lidstaten vrij om geen gebruik te maken
van de leningen onder dit instrument.

Aan de leningen die lidstaten aangaan kunnen bestedingsvoorwaarden worden verbonden.
Die kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op gezamenlijke aanschaf van materieel of
besteding van middelen aan gezamenlijke projecten, programma’s of doelen. Dit kan
schaalvoordelen en een grotere interoperabiliteit opleveren – dit zijn grote knelpunten
in het opschalen van de Europese defensie-industrie en samenwerking tussen nationale
krijgsmachten in de EU. Als lidstaten gebruik maken van het leeninstrument tellen
de EU-leningen mee in het nationale begrotingstekort en de overheidsschuld. Hierdoor
blijft de prikkel behouden om hogere defensie-uitgaven in te passen binnen begrotingen
door hervormingen, herprioritering van uitgaven en/of een verhoging van inkomsten.

Inzetten EU begroting ten behoeve van defensie

Ten derde heeft de Commissievoorzitter de intentie uitgesproken om de mogelijkheid
te bieden om meer te investeren in defensie binnen de EU-begroting. Binnen het huidige
MFK worden al investeringen in defensie gedaan in onder andere onderzoek en innovatie,
militaire mobiliteit en het stimuleren van gezamenlijke aanschaf via verschillende
programma’s, waaronder het Europees Investeringsfonds (InvestEU), het Europees Defensiefonds
(EDF), Act in Support of Ammunition Production (ASAP), European Defence Industry Reinforcement
Through Common Procurement Act (EDIRPA) en na afronding van de onderhandelingen het
European Defence Industrial Program (EDIP). Het kabinet zal de uitgewerkte voorstellen
na publicatie medio maart uitgebreider appreciëren, maar staat open voor opties waarbij
beter gebruik gemaakt kan worden van de middelen binnen de bestaande begroting of
voor herprioritering van middelen voor defensie-uitgaven binnen afgesproken MFK-plafonds.
Dit heeft geen gevolgen voor de EU-afdrachten. Dit kan bijvoorbeeld in de context
van de EU-jaarbegrotingsonderhandelingen en door het inzet van de flexibele ruimte
in de speciale instrumenten uit de MFK-verordening of bijvoorbeeld door het inzetten
van een deel van de cohesiemiddelen voor defensie. De aanstaande tussentijdse herziening
van het cohesiebeleid is hiervoor een geschikt moment. Het is binnen het cohesiebeleid
overigens al mogelijk om bepaalde defensie-uitgaven te doen binnen de juridische kaders
van het MFK, voor bijvoorbeeld dual-use doeleinden. Lidstaten kunnen er ook voor kiezen
een deel van de middelen uit hun enveloppes over te dragen aan bepaalde programma’s.
Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat veel cohesiemiddelen reeds gealloceerd zijn
en deze middelen toekomen aan de regio’s. Het is uiteindelijk aan de lidstaten en
regio’s zelf om te bepalen of zij gebruik willen maken van deze optie en daarvoor
hun plannen aan te passen. De Commissievoorzitter heeft het voornemen uitgesproken
ook te kijken naar het versoepelen van regels voor fondsen om te kunnen investeren
in defensie en het faciliteren van vrijwillige aanvullende bijdragen aan bepaalde
programma’s binnen de EU-begroting. Het kabinet moet de precieze voorstellen hiervoor
afwachten om een oordeel te kunnen vellen, maar staat hier in beginsel voor open.

Bijdrage Europese Investeringsbank (EIB)

Ten vierde heeft de Commissie de Europese Investeringsbank (EIB) verzocht om de lijst
met uitgesloten activiteiten te evalueren en het financieringsvolume voor investeringen
in de defensie-industrie te verhogen, waarbij aandacht moet zijn voor de financiële
positie van de EIB. De Minister-President heeft, samen met negentien andere regeringsleiders
een brief naar de EIB verzonden, waarin de EIB wordt opgeroepen om meer te doen op
het gebied van defensie.4 De EIB zorgt ervoor dat er meer privaat kapitaal gemobiliseerd kan worden voor defensie.

Mobiliseren van privaat kapitaal

Tot slot heeft de Commissie het voornemen mobiliseren van privaat kapitaal voor de
financiering van investeringen in de Europese defensie-industrie, zowel voor opschaling
van productie als voor onderzoek en ontwikkeling. Hierbij benadrukt de Commissie de
noodzaak van het versterken van de Europese kapitaalmarktunie en verwijst zij naar
de aangekondigde strategie voor een spaar- en investeringsunie.

Het kabinet ziet vanwege geopolitieke ontwikkelingen, maatschappelijke uitdagingen
en het belang van een diepe en geïntegreerde kapitaalmarkt voor Nederlandse burgers,
bedrijven en de economie, de urgentie om significante voortgang te maken bij de ontwikkeling
van de kapitaalmarktunie.5 Het kabinet informeert uw Kamer binnenkort over zijn inzet voor de kapitaalmarktunie.
Hierbij zet het kabinet in op verbetering op drie vlakken: sterker Europees toezicht
op de kapitaalmarkt, meer en divers aanbod van kapitaal voor financiering van bedrijven
en eenduidigere regels voor een optimale werking van de interne markt. Op 19 maart
aanstaande zal de Commissie naar verwachting een mededeling publiceren met een strategie
voor een spaar- en investeringsunie presenteren, waar de kapitaalmarktunie onderdeel
van uit maakt. Uw Kamer zal via de geëigende procedures op de hoogte gesteld worden
van de kabinetsappreciatie van deze mededeling en daaruit volgende voorstellen.

Conclusie

De Europese Commissie heeft tijdens de buitengewone Europese Raad van 6 maart jl.
een aantal contouren van ideeën gepresenteerd om substantieel defensie-uitgaven te
verhogen. Het gaat om vijf initiatieven onder de vlag van «ReArm Europe». De Europese
Commissie werkt momenteel de beleidsvoorstellen uit. Zodra deze voorstellen zijn gepubliceerd,
zal de betreffende Raad (zoals de Ecofin) zich over deze individuele voorstellen buigen.

Gebruik van bestaande flexibiliteit binnen de Europese begrotingsregels

Activatie van de nationale ontsnappingsclausule is mogelijk binnen bestaande wetgeving.
De Europese Commissie is derhalve niet voornemens een voorstel of mededeling te publiceren
hieromtrent. Wel publiceert de Europese Commissie naar verwachting een notitie met
nadere toelichting over voorwaarden voor activatie en mogelijkheden voor een gecoördineerde
aanvraagprocedure voor lidstaten. Volgens een schatting van de Commissie zou het voorstel
ruimte bieden voor EUR 650 miljard aan extra nationale defensie-uitgaven. Bij behandeling
van de voorstellen in de Raad zal het kabinet er krachtig voor pleiten dat maatregelen
tijdelijk en gericht zijn, met waarborgen voor beheersbaarheid van schulden en behoud
van financiële stabiliteit. Voor het kabinet staat voorop dat de huidige Europese
begrotingsregels (SGP) overeind blijven. Nederland is tegen het openbreken van het
SGP dan wel het structureel buiten haken plaatsen van defensie investeringen, conform
motie Eerdmans en in lijn met de Nederlandse inzet in de Europese Raad en de Ecofin.

Individuele leningen aan lidstaten tot maximaal 150 miljard euro

Het kabinet zal de Tweede Kamer via de geëigende procedures zo snel als mogelijk na
uitkomen van de voorstellen informeren. Bij behandeling van de voorstellen binnen
de Raad zal het kabinet ervoor pleiten dat maatregelen tijdelijk en gericht zijn,
met waarborgen voor schuldhoudbaarheid en financiële stabiliteit. Over de onderhandelingen
zal het kabinet de Tweede Kamer op de hoogte houden via geannoteerde agenda’s voor
de betreffende Raad waar bespreking plaatsvindt. Wanneer het uiteindelijke voorstel
ter besluitvorming voorligt in de Raad, zal kabinet pas na overleg met de Kamer definitief
positie innemen. Nederland zal conform motie Eerdmans – en in lijn met de Nederlandse
inzet in de Europese Raad en Ecofin – niet instemmen met of onthouden bij voorstellen
voor bijvoorbeeld: eurobonds, of voorstellen waarbij sprake is van subsidies aan begrotingen
van anderen lidstaten, zoals rentelasten die ten laste komen van de Nederlandse begroting,
of waarbij leningen worden ingezet voor andere doeleinden dan defensie, of worden
omgezet in giften of met extra garantstellingen.

Toekomstige voorstellen

De hierboven genoemde criteria en randvoorwaarden zijn in lijn met de overwegingen
motie Eerdmans, zijn ook van belang voor de beoordeling van verdere voorstellen. Zoals
voorstellen die voortvloeien uit het nog te publiceren witboek over Europese defensie.

Appreciatie motie

Het kabinet neemt de zorgen van de Kamer serieus. Om zo effectief mogelijk het Nederlands
belang te kunnen dienen, zal het kabinet niet op voorhand positie innemen in onderhandelingen.
Juist om bovengenoemde voorwaarden en aandachtspunten in te kunnen brengen. Het kabinet
roept in Europees verband tevens op tot een ordentelijk proces met betrekking tot
besluitvorming, zodat nationale parlementen maximaal betrokken kunnen zijn.

In het licht van de aanvaarde motie Eerdmans zal het kabinet een aantal van de hiervoor
omschreven mogelijke elementen van toekomstige voorstellen vanuit het Nederlands belang
scherp en stevig beoordelen. Op het moment dat de voorstellen daadwerkelijk door de
Commissie in procedure worden gebracht is er gelegenheid deze nader en in detail te
appreciëren en de Kamer daarover, voor dat onomkeerbare stappen worden gezet, te informeren.
Daarbij houdt het kabinet de eerder in de Kamer toegelichte en in de Europese Raad
ingenomen constructieve opstelling aan zoals eveneens hiervoor omschreven en nader
toegelicht. Het kabinet stemt zo nodig niet in met bepaalde voorstellen, of onthoudt
zich van stemming. Het kabinet kiest er voor langs deze weg de motie deels wel, deels
niet uit te voeren. Het kabinet blijft daarbij onveranderd in zijn standpunt én in
de gelegenheid in het Nederlands belang maximaal invloed uit te oefenen op de behandeling
van de afzonderlijke voorstellen.

Mede namens, de Minister-President,

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

De Minister van Financiën,
E. Heinen

De Minister van Defensie,
R. Brekelmans