Brief regering : Kabinetsreactie op de CE Delft policy paper: Hoe blijft de gasrekening betaalbaar?

36 600
Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 556
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2025

Het kabinet heeft in het Regeerprogramma (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 96) de ambitie uitgesproken om te faciliteren dat iedereen kan meekomen met verduurzaming,
dat de energietransitie rechtvaardig is en de energierekening betaalbaar blijft, met
name voor mensen met een kleine beurs. Het is belangrijk om de betaalbaarheid van
de energierekening te bezien met een brede blik op de ontwikkelingen in de energiemarkt,
koopkrachtontwikkeling, de verduurzaming van de gebouwde omgeving en de koers tot
het behalen van de gestelde klimaatdoelen. Tegen deze achtergrond wordt, op verzoek
van de vaste Kamercommissie KGG, in de volgende paragrafen een korte reflectie gegeven
op het door CE Delft gepubliceerde onderzoek over de gasrekening en zal worden ingegaan
op de acht aanbevelingen.

Policy paper CE Delft: Hoe blijft de gasrekening betaalbaar?

CE Delft heeft in opdracht van Essent een studie gedaan naar de ontwikkeling van de
gasrekening voor huishoudens.1 Of de gasrekening voor huishoudens stijgt of daalt hangt in het onderzoek af van
het gebruikte marktprijsscenario. CE Delft toont deze verwachte verandering tot 2030:

Marktprijsscenario

2021

2023

2030

Verschil 2023–2030

2030 Laag

€ 1.215

€ 1.866

€ 1.805

– € 61

2030 Hoog

€ 1.215

€ 1.866

€ 2.290

+ € 424

CE Delft concludeert dat in beide scenario’s overheidsbeleid, o.a. de energiebelasting,
de invoering van ETS2 en de bijmengverplichting, voor een prijsverhogend effect zorgt.
De studie gaat hierbij uit van eenzelfde gemiddeld gasverbruik van huishoudens (1.169
m3/jaar) in alle getoonde jaren.

Reflectie onderzoek CE Delft

De algemene boodschap vanuit het onderzoek van CE Delft, dat de overheid maatregelen
neemt die invloed hebben op de hoogte van de gasrekening, wordt herkend. De genoemde
voorgenomen maatregelen, zoals de invoering van ETS2 en de bijmengverplichting groen
gas, hebben een prijsverhogend effect en daarmee invloed op de betaalbaarheid van
de energierekening en mogelijk ook op het aantal huishoudens in (verborgen) energiearmoede.
Daar staat tegenover dat de energiebelasting op gas door dit Kabinet juist is verlaagd.
Ook heeft het kabinet besloten om in 2025 huishoudens in energiearmoede wederom te
ondersteunen via een energiefonds2. Het kabinet werkt met urgentie aan de uitwerking van het fonds, zodat deze snel
opengesteld kan worden voor huishoudens. Hieronder zal worden ingegaan op enkele specifieke
aandachtspunten van het kabinet bij het rapport.

Gasverbruik

De studie gaat uit van eenzelfde gemiddeld gasverbruik per huishouden in alle getoonde
jaren. Het gemiddelde gasverbruik in 2023 ligt volgens de laatste inzichten van CBS3 op 1.020 m3/jaar. Dit is lager dan de gestelde 1.169 m3/jaar in het onderzoek. De verwachting is dat door energiebesparing, door bewustwording
van huishoudens en door isolatiemaatregelen het gemiddelde gasverbruik in de komende
jaren verder afneemt. Een lager gasverbruik zorgt voor een verlaagde energierekening
en een geringer effect van diverse beprijzingsmaatregelen.

Prijsontwikkeling gasmarkt

Het rapport van CE Delft laat de effecten van voorgenomen overheidsmaatregelen zien
bij verschillende prijsscenario’s. Wanneer gerekend wordt met marktprijzen die in
2030 nog steeds rondom het prijsplafondniveau liggen, het zogeheten 2030 Hoog scenario van het PBL4, komt CE Delft tot een stijging van de gasrekening. Wanneer gerekend wordt met het
zogenaamde 2030 Laag scenario van PBL, komt de gasrekening lager uit dan in 2023, zoals figuur 3 in het
rapport aantoont. In de KEV2024 laat het PBL zien dat na de daling van de groothandelsprijzen
in 2024, prijzen naar verwachting redelijk constant blijven tot 2030.5 Het prijsniveau in 2030 ligt op basis van KEV2024 eerder in lijn met het zogeheten
2030 Laag scenario van het PBL. Zoals toegelicht in de brief van 14 januari jl.6, laten analyses zien dat de lange termijn gasprijs op de groothandelsmarkt betrekkelijk
stabiel is, maar op de korte termijn relatief sterke reacties laat zien bij ontwikkelingen
die van invloed kunnen zijn op de gasvraag of -aanbod en het transport van gas. Het
kabinet houdt uiteraard de ontwikkelingen op de groothandelsmarkt nauwlettend in de
gaten, maar volgt zoals altijd bij het maken van beleid de laatste inschatting van
het PBL.

De gasrekening in relatie tot de totale energierekening

Het kabinet hecht eraan om de betaalbaarheid van de gasrekening te beoordelen binnen
de volledige context. Vrijwel alle huishoudens met een gasaansluiting hebben ook een
elektriciteitsaansluiting. Ook binnen de elektriciteitsmarkt zijn er diverse ontwikkelingen
die bijdragen aan de hoogte van de totale energierekening. Zo wordt in de komende
jaren de energiebelasting op elektriciteit voor huishoudens verder verlaagd, maar
zullen de totale kosten voor het elektriciteitsnetwerk fors toenemen richting 2030.
In verband met de toenemende kosten voor het elektriciteitsnet zijn maatregelen uitgewerkt
in het IBO Elektriciteit infrastructuur. Netbeheer Nederland heeft recent een voorstel
voor een alternatief nettarievenmodel7 uitgewerkt. Het kabinet vindt het belangrijk dat een nieuw tariefstelsel betaalbaar
en begrijpelijk is voor huishoudens. Voor het mitigeren van negatieve effecten van
dit alternatieve tariefstelsel voor specifieke (kwetsbare) groepen kan besloten worden
tot flankerend beleid. Daarnaast worden energieprijzen ook meegewogen in de koopkrachtbesluitvorming,
omdat deze doorwerken in de inflatie. Via die route kan besloten worden om bepaalde
inkomensgroepen extra te compenseren. Verder draagt het verduurzamen van woningen
bij aan een lagere energierekening, zodat huishoudens minder kwetsbaar zijn voor (plotselinge)
prijsstijgingen van energie.

Reactie op de acht aanbevelingen CE Delft

Met belangstelling heeft het kabinet de verschillende aanbevelingen uit het policy
paper gelezen. Hieronder zal per aanbeveling een reactie worden gegeven:

Aanbevelingen CE Delft

1.

Zorg voor inzicht bij de overheid in de beleidseffecten op de gasrekening van huishoudens,
met name voor de kwetsbare groepen. Zodat besluiten genomen kunnen worden op basis
van een goed overzicht. Het kan als onderdeel van de tweejaarlijkse rapportage over
de voortgang van het Klimaatplan, en fungeert als belangrijke randvoorwaarde.

In lijn met het aangenomen amendement Kröger8 op de Energiewet wordt er een definitie voor energiearmoede en de uitwerking van
een monitor energiearmoede opgenomen in de AMvB onder de Energiewet. Deze monitor
geeft inzicht in het aantal huishoudens met energiearmoede, waar een hoge energierekening
en een woning met een lage energetische kwaliteit, bijvoorbeeld door achterblijvende
isolatie, onderdeel van zijn. In de uitwerking van het Energiebesluit zal worden toegelicht
welke keuzes gemaakt worden over exacte vormgeving. Ook in het lopende onderzoek in
het kader van de motie-Postma9, die oproept om advies te vragen over hoe te voorkomen dat de energietransitie leidt
tot een toename van de energiearmoede, worden relevante inzichten verzameld over de
beleidseffecten van overheidsmaatregelen. Bij de vormgeving van beleid wordt rekening
gehouden met de effecten op de betaalbaarheid van de energierekening van huishoudens.
In aanloop naar Prinsjesdag wordt de ontwikkeling van de energierekening meegenomen
in de koopkrachtbesluitvorming.

2.

Regel dat ook de kwetsbare groepen minder gas gaan gebruiken. Zodat iedereen meekan
met de energietransitie. Dit betekent zowel ontzorgen (het regelen dat het gebeurt)
als het wegnemen van de kosten van de maatregelen.

Dit kabinet zet zich in om de gebouwde omgeving in de komende jaren verder te isoleren
en te verduurzamen. Juist ook bij huishoudens die het meest gebaat zijn bij een lagere
energierekening. De meeste energiearmoede komt voor in de sociale huursector. In de
nationale prestatieafspraken zijn afspraken gemaakt met woningcorporaties over verduurzaming.
Deze worden momenteel herijkt. Een van de afspraken is dat uiterlijk in 2028 alle
EFG-labels worden uitgefaseerd. Voor deze isolatiemaatregelen wordt bij de zittende
huurder geen huurverhoging in rekening gebracht. Om de verduurzaming van alle huurwoningen
te stimuleren, is in het Regeerprogramma aangekondigd dat het kabinet de uitfasering
van huurwoningen met EFG-labels doorzet. Daarnaast worden in 2025 diverse regelingen
aangepast, waaronder de Subsidieregeling Verduurzaming en Onderhoud Huurwoningen (SVOH).

Ook in de koopsector is er beleid om verduurzaming voor iedereen mogelijk te maken.
Voor woningeigenaren en bewoners van Verenigingen van Eigenaren die extra ondersteuning
nodig hebben, is er in de lokale aanpak al ruim 1,1 miljard euro via gemeenten beschikbaar
gesteld. Dit jaar is nog eens ruim 400 miljoen voorzien. Gemeenten kunnen hiermee
de huishoudens die dit nodig hebben ontzorgen en financieel ondersteunen. Dit is bovenop
de landelijke subsidies (ISDE en SVVE), die beschikbaar zijn voor iedereen in Nederland
en waarmee al tot circa 30% van de kosten wordt gedekt. In de resterende financieringsbehoefte
kan worden voorzien met het Nationaal Warmtefonds. Het fonds continueert in 2025 de
rentekorting voor financiering voor VvE’s en de 0% rente voor woningeigenaren met
een verzamelinkomen tot 60 duizend euro. Ten slotte ondersteunt het kabinet mensen
met advies en informatie, via onder andere Verbeterjehuis.nl.

3.

Transitievergoeding regionale gasnetbeheerders voor de kosten voor het ontmantelen
van gasnetonderdelen en van huisaansluitingen. Zodat die gevolgen van het klimaatbeleid
niet worden verdeeld over de achterblijvers op de gasnetten.

Gasaansluitingen en delen van het gasnet moeten door de netbeheerder verwijderd worden
als deze niet veilig kunnen blijven liggen en/of niet hergebruikt gaan worden. De
ACM houdt bij de berekening van de nettarieven voor gasnetten al rekening met de afnemende
groep netgebruikers. De ACM heeft daarom een aantal wijzigingen doorgevoerd die voorkomen
dat toekomstige gasnetgebruikers een onredelijk groot deel van de kosten voor hun
rekening krijgen van het net dat mede is aangelegd ten behoeve van de huidige gasnetgebruikers.10 In het wetsvoorstel Wet Gemeentelijke Instrumenten Warmtetransitie (Wgiw) is verduidelijkt
dat de ACM kan besluiten netbeheerders een spaarpotje op te laten bouwen voor toekomstige
verwijderkosten. De ACM onderzoekt op dit moment de haalbaarheid en vormgeving van
deze optie en kijkt ook naar alternatieven.

4.

Meerjarige duidelijkheid over ontwikkeling gastransporttarieven Gasunie Transport
Services, zodat gasleveranciers daarvoor geen risico-opslag hoeven te rekenen in de
m3-prijzen.

Meerjarige duidelijkheid is inderdaad wenselijk en hier streeft GTS ook naar. De afgelopen
jaren was de tariefontwikkeling van GTS slecht te voorspellen, hierbij speelt mee
dat de energiecrisis van grote invloed was op zowel de inkomsten als de kosten van
GTS. Afnemers hebben belang bij voorspelbare tarieven en het is voor de financierbaarheid
van GTS van belang dat de gemaakte kosten tijdig worden doorberekend.

5.

Vaste prijs netkosten energie voor huishoudens? Zodat ieder huishouden een betaalbare
aansluiting op de energienetwerken houdt. Dit idee vergt eerst nadere verkenning.

De betaalbaarheid en voorspelbaarheid van nettarieven voor gas en elektriciteit zijn
belangrijke aandachtspunten, maar niet de enige criteria bij de tariefregulering van
energie-infrastructuur. Het is ook van groot belang dat de energie-infrastructuur
efficiënt wordt benut. Daarnaast is het van belang dat de maatschappelijk gewenste
keuzes worden gemaakt bij de aanleg van nieuwe infrastructuur. Het kabinet hecht daarom
waarde aan het uitgangspunt «de gebruiker betaalt» bij de tarieven van de energie-infrastructuur.
Dit uitgangspunt zorgt voor een prikkel om bij het energiegebruik rekening te houden
met de infrastructuurkosten. Gebruikers hebben er dan belang bij om de kosten van
de energie-infrastructuur, die wij met elkaar moeten betalen, te beperken. Het uitgangspunt
«de gebruikt betaalt» is ook opgenomen in de Europese regelgeving voor de tarieven
voor elektriciteits- en gasnetten.

Er kunnen zich wel situaties voordoen waarbij de infrastructuurkosten voor een bepaalde
(kleine) groep gebruikers te hoog worden gevonden. Het lijkt in dat geval eenvoudiger
om gerichte maatregelen te nemen om te voorkomen dat de kosten voor opschaling of
uitfasering van energienetwerken onevenredig bij een relatief kleine groep terechtkomt.
Momenteel wordt bijvoorbeeld onderzocht of het mogelijk is om, flankerend aan de invoering
van de Wet collectieve warmte, bij de aanleg van een warmtenet een «prijsgarantie»
te geven aan verbruikers. Aangesloten huishoudens krijgen dan de garantie dat, als
een warmtenet de verduurzamingsoptie is met de laagste nationale kosten, zijzelf ook
nooit meer betalen dan ze bijvoorbeeld bij een gas of warmtepomp zouden betalen.11 Ook in het eerder genoemde IBO Elektriciteit infrastructuur worden diverse maatregelen
ten behoeve van de betaalbaarheid onderzocht. Tot slot heeft de ACM maatregelen genomen
die gericht zijn op de betaalbaarheid van het gasnet voor de laatste groep gebruikers.
Zie mijn reactie op aanbeveling 3.

6.

Zorg dat de gasopslag Norg/Grijpskerk beschikbaar komt voor marktpartijen. Zodat de
kosten van gasopslag ten behoeve van leveringszekerheid en flexibiliteit niet stijgen
door gecreëerde schaarste.

CE Delft zet in de studie twee opties uiteen met betrekking tot het vullen en gebruik
van gasopslag als middel voor gasleveringszekerheid, namelijk het opleggen van een
vulverplichting voor gasopslagen en het aanhouden van een strategische voorraad. CE
Delft baseert zich daarbij op een advies van Kyos.12 CE Delft wijst er daarbij op dat deze twee maatregelen de energierekening verhogen
met respectievelijk € 0,01/m3 (afhankelijk van de grootte van de strategische voorraad) en € 0,01–0,02 m3. Uiteindelijk komt CE Delft tot de aanbeveling om ervoor te zorgen dat de gasopslagen
Norg en Grijpskerk beschikbaar komen voor marktpartijen, via een nog nader uit te
werken constructie met mogelijk een rol voor EBN.

Het kabinet vindt het belangrijk dat gasopslagen toegankelijk zijn voor marktpartijen.
EU-regelgeving13 geeft lidstaten wat betreft toegang tot de gasopslagen de keuze tussen onderhandelde
of gereguleerde toegang, waarbij het ook mogelijk is voor beide te kiezen. In de Gaswet
(straks de Energiewet) is vastgelegd dat – voor de situatie dat er toegang zou moeten
worden verleend – er sprake is van onderhandelde toegang. Dit geeft de maximale ruimte
aan partijen om zelf te komen tot voorwaarden en tarieven voor de toegang tot de gasopslagen.14 Sommige gasopslagen, zoals gasopslag Bergermeer, werken met veilingen waar marktpartijen
kunnen bieden op toegang tot de opslagcapaciteit. De capaciteit van de opslagen Norg
en Grijpskerk is van oudsher volledig door GasTerra gecontracteerd, ten behoeve van
de L-gassturing op basis van het Norg akkoord, portfoliomanagement en optimalisatie.
Er zijn geen andere marktpartijen die gas opslaan in deze gasopslagen. Overigens kunnen
andere marktpartijen wel toegang vragen tot deze gasopslagen. Omdat GasTerra eind
2026 stopt15 wordt bekeken op welke manier ervoor gezorgd kan worden dat andere marktpartijen
gas kunnen opslaan in deze gasopslagen en dat ook daadwerkelijk gaan doen, voor zover
dat nodig is voor de leveringszekerheid van de krimpende L-gasmarkt. In eerste instantie
is dit iets voor marktpartijen om op te pakken. Eventueel kan EBN aanvullend een rol
pakken als vulagent. Het kabinet kijkt hiernaar in het kader van het wetsvoorstel
bestrijden energieleveringscrisis en komt in dit wetsvoorstel met enkele voorstellen.16 Dit wetsvoorstel is op 26 februari 2025 in internetconsultatie gegaan.

7.

Geen energiebelasting heffen op groen gas. Zodat de energiebelasting op gas rekening
houdt met de broeikasemissie van het gas, en de prijs van groen gas lager kan komen
te liggen dan van aardgas (mits er sprake is van een evenwichtige liquide groengasmarkt).

Bij de behandeling van het wetsvoorstel Belastingplan 2025 in de Tweede Kamer zijn
ook verschillende vragen gesteld over groen gas.17 Naar aanleiding van een vraag van de heer Vermeer (BBB) tijdens de plenaire behandeling
heeft de Minister van Financiën toegezegd dat het kabinet nog verder op groen gas
en de energiebelasting zou ingaan. Het kabinet maakt van de gelegenheid gebruik om
dat hier te doen. Om te beginnen is het goed om te benadrukken dat voor wat betreft
de biomassa die wordt gebruikt voor de productie van groen gas geldt dat over de levering
van die biomassa geen energiebelasting wordt geheven. Het verbranden van aardgas en
het gebruik van elektriciteit tijdens het productieproces is wel belast. Voor wat
betreft de levering en het verbruik van groen gas zelf, geldt het volgende. Fossiel
en groen gas kunnen niet op basis van fysieke kenmerken worden onderscheiden. Een
bijzondere regeling voor groen gas is daarom op dit moment niet op een uitvoerbare
en handhaafbare manier te introduceren. Voor specifiek een vrijstelling, zoals CE
Delft bepleit, geldt bovendien dat de EU-Richtlijn energiebelastingen hieraan in de
weg staat. Bij de vraag of een bijzondere regeling te overwegen is, zou in elk geval
moeten worden meegewogen waarom een fiscale regeling noodzakelijk is, om welke hoeveelheden
het gaat en wat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling is. Ook moet
worden bezien hoe een dergelijke maatregel zich verhoudt tot bestaand en aankomend
beleid, de uitvoerbaarheid en de extra complexiteit die de nieuwe fiscale regeling
aan de toch al complexe energiebelasting zou toevoegen. In het licht van het voorgaande
introduceert het kabinet op dit moment geen bijzondere fiscale regeling voor groen
gas.

8.

Bijmengverplichting groen gas verlengen tot tenminste 2035. Of breder: borgen dat
er een liquide en evenwichtige groengasmarkt ontstaat. Zodat er voldoende investeringszekerheid
is voor het tijdig vergroten van de groengasproductie, waardoor een liquide markt
ontstaat, en de prijzen als gevolg van het instrument van de bijmengverplichting niet
op de buy-outprijs uitkomen.

Het huidige wetsvoorstel kent geen einddatum en verplicht daarmee voor onbepaalde
tijd de bijmenging van voldoende groen gas om 3,8 Mton CO2-uitstoot te reduceren. Het vorige kabinet heeft eerder gecommuniceerd dat deze wet
ongewijzigd zou blijven tot 2030 en dat voor de periode na 2030 bezien zou worden
of deze doelgroep en hoogte nog steeds passend zouden zijn of dat aanpassing, door
bijvoorbeeld het doel te verhogen of verlagen of de doelgroep uit te breiden of in
te krimpen, wenselijk zou zijn. Dit laatste ook met het oog op alternatieve en hoogwaardige
inzet van biogrondstoffen voor bijvoorbeeld chemie en het zeker stellen van voldoende
groen-gasaanbod voor de ETS1-sectoren, in lijn met het duurzaamheidskader biogrondstoffen.
Om een geïnformeerd besluit te kunnen nemen over de doelgroep en hoogte van de bijmengverplichting
na 2030, is Guidehouse een studie gestart naar deze materie. Deze studie zal in het
eerste kwartaal van 2025 gereed komen. Wanneer aanpassing van de hoogte of de doelgroep
ten opzichte van de huidige hoogte (3,8 Mton) of doelgroep (ETS2) wenselijk is voor
de periode na 2030, kan dit later via een aanpassing van de wet worden geregeld. Zoals
ik bij het debat over de begroting van 2025 reeds heb aangegeven, wil ik er zorg voor
dragen dat de investeringszekerheid voor groen gas ondernemers, met inachtneming van
de prijsontwikkeling op de markt, richting 2040 wordt geborgd. We onderzoeken nog
of dit richting 2040 het beste kan met de bijmengverplichting of met andere instrumenten.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans