Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport “Mozaïek van Belangen” van prof. dr. Caelesta Braun en dr. Bert Fraussen

29 362
Modernisering van de overheid

Nr. 282
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 maart 2025

Op 20 december 2024 heb ik aan uw Kamer de evaluatiestudie «Mozaïek van Belangen»
aangeboden (bijlage bij Kamerstuk 28 844, nr. 280). Deze studie betreft de mate waarin de openbare agenda’s van bewindspersonen en
advies- en consultatieparagrafen in memories van toelichting de betrokkenheid van
externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk kunnen maken. Het evaluatieonderzoek
is uitgevoerd door prof. dr. Caelesta Braun en dr. Bert Fraussen van de Universiteit
Leiden, in opdracht van mijn ministerie. Deze studie is aan uw Kamer toegezegd tijdens
een debat van de vaste Kamercommissie van Binnenlandse Zaken met mijn ambtsvoorganger
Bruins Slot op 9 mei 2023 jl. (Kamerstuk 28 844, nr. 266) Uw Kamer verzocht toen om deze evaluatie, om zo te kunnen beoordelen in hoeverre
de openbare agenda’s van bewindspersonen en advies- en consultatieparagrafen in memories
van toelichting als een goed alternatief voor een lobby- of transparantieregister
kunnen worden beschouwd.

Deze brief bestaat uit twee delen. Allereerst zal ik de belangrijkste bevindingen
uit het rapport samenvatten. Vervolgens zal ik ingaan op hoe ik, samen met de Minister
van Algemene Zaken en de Staatssecretaris Rechtsbescherming, de belangrijkste aanbevelingen
uit het rapport ten aanzien van de openbaarmaking van de agenda’s en de advies- en
consultatieparagrafen zal gaan uitvoeren. Ook reageer ik op de aanbeveling uit het
rapport om, in aanvulling op andere instrumenten, een vorm van een transparantieregister
te ontwikkelen.

Samenvatting belangrijkste bevindingen Braun en Fraussen

De betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming is essentieel in een democratie.
Besluitvorming wordt hier effectiever en responsiever van. Het is echter zaak dat
deze betrokkenheid transparant is, zodat er geen ongelijk speelveld ontstaat of een
specifiek deelbelang boven het publieke prevaleert. Daarom is het belangrijk dat inzicht
wordt geboden in de betrokkenheid van externen bij besluitvorming. Dit inzicht omvat
drie elementen: inzicht in toegang, inzicht in de beleidsinbreng van externen en inzicht
in de (ambtelijke en politieke) belangenafweging. Het besef dat legitieme belangenvertegenwoordiging
een wisselwerking is die een gedeelde verantwoordelijkheid tussen het openbaar bestuur
en betrokken externen behelst, is hier tevens van belang.

Uit het rapport blijkt dat de openbare agenda’s van bewindspersonen en advies- en
consultatieparagrafen op dit moment een beperkt inzicht in deze betrokkenheid van
externen geven. De openbare agenda’s van bewindspersonen geven allereerst geen volledig
beeld van de toegang van externen tot besluitvorming en hun beleidsinbreng daarbij.
Dit heeft verschillende redenen, zoals complexe werkprocessen binnen ministeries met
betrekking tot de openbaarmaking van agenda’s, verschillen in interpretaties van de
uitzonderingsgronden voor publicatie van afspraken, en te algemene onderwerpsbeschrijvingen
waaruit niet altijd duidelijk wordt met wie waarover is gesproken. Bovendien betreffen
de openbare agenda’s alleen afspraken van bewindspersonen, waardoor andere betrokkenen
die een rol spelen bij de totstandkoming van wetten, regelgeving en beleid buiten
beeld blijven.

De advies- en consultatieparagrafen kunnen potentieel meer inzicht bieden in de beleidsinbreng
van externen en de belangenafweging die op basis daarvan is gemaakt, maar in de praktijk
geven deze de brede belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluitvorming onvolledig
weer. Dit komt onder meer doordat de beleidsinbreng lang niet altijd aan specifieke
externen gekoppeld wordt, zeker wanneer het brede consultaties met een groot aantal
reacties betreft. De huidige schrijfwijzer voor de paragrafen staat beschrijving van
inbreng in algemene termen toe, waardoor deze beperkt inzicht in de betrokkenheid
van externen kunnen bieden.

Het rapport concludeert dat de huidige instrumenten beperkt inzicht bieden in de inbreng
van externen bij besluitvorming. Het is daarom nodig om de bestaande instrumenten
beter toe te passen en samenhang aan te brengen tussen bestaande en nieuwe instrumenten,
met duidelijke doelstellingen. Het rapport doet daartoe de volgende aanbevelingen:

– De openbare agenda’s moeten duidelijk reflecteren welke afspraken er wel en niet in
worden opgenomen, de afspraken moeten beter vindbaar en doorzoekbaar zijn, en de werkprocessen
omtrent publicatie moeten worden geharmoniseerd.

– Een bredere invulling van de advies- en consultatieparagrafen/memories van toelichting
helpt om de rol van externen bij specifieke besluitvormingstrajecten inzichtelijk
te maken. Het moet dan niet alleen gaan om een onderbouwing van het wetsvoorstel,
maar om een bredere belangenafweging.

– Aandacht voor instrumenten die andere besluitvormingstrajecten dan wetgeving inzichtelijk
maken, bijvoorbeeld het Beleidskompas en beslisnota’s, is van belang om betrokkenheid
van externen weer te geven.

– Naast een meer doelgerichte invulling van bestaande instrumenten zijn nieuwe instrumenten
nodig om de leemtes op te vullen. Een combinatie van openbare agenda’s met een vorm
van een transparantieregister zou goed inzicht geven in de toegang van externen tot
het publieke besluitvormingsproces, en de beleidsinbreng die ze daarbij leveren.

– Om echt een venster te bieden op het actieve speelveld van externen dat toegang heeft
tot de publieke besluitvorming, zouden ook topambtenaren en Kamerleden hun agenda’s
inzichtelijk moeten maken.

Tot besluit stelt het rapport dat legitieme belangenvertegenwoordiging en vertrouwen
in het openbaar bestuur naast uitvoering van bovenstaande aanbevelingen ook een bepaalde
houding vergen van zowel de overheid als van externen. Het rapport wijst in dat verband
op een goede bestuurscultuur, moreel bewustzijn, een vitale maatschappelijke democratie
en goed burgerschap.

In het vervolg van deze brief ga ik in op hoe ik de aanbevelingen ten aanzien van
het verbeteren van de openbare agenda’s van bewindspersonen en advies- en consultatieparagrafen
zal uitvoeren, in samenwerking met de Minister van Algemene Zaken en de Staatssecretaris
Rechtsbescherming.

Verbeteren openbare agenda’s

Braun en Fraussen stellen in hun rapport dat het allereerst belangrijk is om bestaande
instrumenten beter af te bakenen en doelgerichter in te vullen, waarbij de doelstellingen
helder moeten zijn. Voor de openbare agenda’s geldt ten eerste dat deze mettertijd
geëvolueerd zijn van een instrument om de activiteiten van bewindspersonen inzichtelijk
te maken, tot een instrument om inzichtelijk te maken wie toegang heeft tot bewindspersonen
en welke beleidsinbreng zij hebben. Vooral het behalen van deze laatste doelstelling
vergt additionele inspanningen. Het kabinet zal de openbare agenda’s, als instrument
om meer inzicht te geven in toegang en beleidsinbreng van externen, als volgt verbeteren:

– Er wordt een handleiding op elke agendapagina toegevoegd die duidelijk maakt hoe de
agenda werkt en welke afspraken gepubliceerd dienen te worden op basis van de Uitvoeringsrichtlijn
openbare agenda’s bewindslieden. Zo wordt de toegankelijkheid van de openbare agenda’s
vergroot.

– Op de agendapagina’s van de bewindspersonen wordt verwezen naar hun bewindspersonenpagina
op rijksoverheid.nl, waarop links staan naar hun sociale media-accounts. Hiermee kunnen
de openbare agenda’s en de activiteiten waarover op de sociale mediakanalen worden
bericht gemakkelijker met elkaar worden vergeleken.

– De werkprocessen om de agenda’s van bewindspersonen openbaar te maken zullen zoveel
mogelijk worden vereenvoudigd en geharmoniseerd. Dit gebeurt door het belang van de
openbaarmaking van agenda’s regelmatig in de Voorlichtingsraad en in het Hoofden bureau
SG-overleg aan de orde te stellen, en een interdepartementale bijeenkomst te organiseren
voor medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het bijhouden van de agenda’s. In
deze bijeenkomst zal het belang van de openbare agenda centraal staan en aandacht
worden besteed aan de wijze van aanlevering en het belang van een relevante omschrijving
bij de agenda-items. Denk hierbij aan een uitgebreidere omschrijving van het gespreksonderwerp
en de gesprekspartners. Na de bijeenkomst zal deze werkwijze periodiek onder de aandacht
worden gebracht bij de verantwoordelijke medewerkers.

– De uitvoeringsrichtlijn en de praktische handleiding worden geactualiseerd, waarbij
de uitzonderingsgronden op basis van de Wet open overheid1 explicieter worden opgenomen zodat deze door de ministeries eenduidiger worden toegepast.
Daarbij kunnen de uitzonderingsgronden met behulp van concrete voorbeelden worden
toegelicht.

– Ik zal met mijn ambtsgenoot van Algemene Zaken bezien hoe we de aanbeveling om de
doorzoekbaarheid en ontsluiting van de agenda’s te verbeteren, het beste gevolg kunnen
geven.

Het rapport stelt dat enkel de openbare agenda’s van bewindspersonen een beperkt inzicht
geven op de toegang tot publieke besluitvorming. Andere segmenten van het openbaar
bestuur blijven buiten beeld. Inzicht in toegang tot topambtelijk niveau en het parlement
kunnen waardevolle aanvullingen zijn, aldus de onderzoekers. Ook (top)ambtenaren zijn
immers betrokken bij beleidsvorming en kunnen voor de totstandkoming van gedragen
beleid contact hebben met vertegenwoordigers van bedrijven en maatschappelijke organisaties.
De openbaarmaking van agenda’s van (top)ambtenaren zou verder inzicht kunnen geven
in toegang tot publieke besluitvorming. (Top)ambtenaren kennen een andere rechtspositie
dan bewindspersonen en zijn vanuit hun functie politiek neutraal. Voor (top)ambtenaren
geldt een apart integriteitsbeleid, dat zijn basis vindt in de Ambtenarenwet. Zij
dienen zich daarnaast te houden aan de Gedragscode Integriteit Rijk (GIR), waarin
onder meer aandacht wordt besteed aan de omgang met lobbyisten en de objectieve houding
van ambtenaren.2 Hierom ziet het kabinet geen noodzaak om de aanbeveling om de agenda’s van topambtenaren
ook openbaar te maken over te nemen. Openbaarmaking van de agenda ’s van Kamerleden
zou naar de mening van het kabinet echter ook voor de hand liggen, aangezien Kamerleden
evenzeer als bewindspersonen een groot aandeel in de publieke besluitvorming hebben.
Over de vraag hoe het parlement de eigen rol ziet in het vergroten van transparantie,
ga ik graag met uw Kamer in gesprek.

Advies- en consultatieparagrafen

Wat betreft de advies- en consultatieparagrafen raden de onderzoekers aan om het volle
potentieel te benutten om de toegang, beleidsinbreng en belangenafweging bij besluitvormingsprocessen
voor wetgevingstrajecten inzichtelijk te maken. Allereerst is inbreng in het kader
van een internetconsultatie reeds openbaar en te raadplegen via de website internetconsultatie.nl.
Verder wijs ik erop dat met de Wet open overheid ook verdergaande verplichtingen worden
geïntroduceerd over openbaarmaking van adviesaanvragen en ontvangen adviezen. Naar
aanleiding daarvan worden sinds mei 2022 de ontwerpen waarover advies wordt gevraagd
aan de Afdeling advisering van de Raad van State alsmede de bij die adviesaanvraag
overgelegde stukken, gepubliceerd op het portaal Wetgevingskalender (wetgevingskalender.overheid.nl).
Het kabinet is ook voornemens inbreng die langs andere kanalen dan via internetconsultatie
is ontvangen, langs deze weg te ontsluiten, voor zover dat nu al niet gebeurt bij
gelegenheid van de adviesaanvraag aan de Raad van State.

In dit licht zie ik niet voldoende meerwaarde in de aanbeveling om alle bij een consultatie
ontvangen reacties integraal weer te geven in of bij de toelichting van een ontwerpregeling.
Het rechtvaardigt het extra beslag op de wetgevingscapaciteit dat hieruit zou voortvloeien
niet. In de volgende wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving zal het gebruik
van de Wetgevingskalender worden gecodificeerd door voor te schrijven in toelichtingen
standaard verwijzingen op te nemen naar deze centrale vindplaats.

Andere instrumenten: Beleidskompas en beslisnota’s

Voorts geven de onderzoekers aan dat een explicietere koppeling met andere bestaande
kaders en instrumenten zoals het Beleidskompas en beslisnota’s een waardevolle aanvulling
kunnen zijn op memories van toelichting om de bredere belangenafweging in beeld te
krijgen, zeker in het voortraject.

Beleidskompas

Het Beleidskompas is de centrale werkwijze voor het maken en herzien van beleid bij
de rijksoverheid. Het bestaat uit vijf stappen om beleid te ontwikkelen (de probleemanalyse,
het bepalen van doelen, het verkennen van opties om het doel te realiseren, het bepalen
van gevolgen van de opties en het bepalen van de voorkeursoptie om de doelen te bereiken).
Het steeds terugkerende element bij die vijf stappen is het nagaan wie de belanghebbenden
zijn. Het Beleidskompas bevordert met dat terugkerende element dat nagedacht wordt
over wie belang hebben bij het beleidsmatige vraagstuk en op welke wijze en in welke
fase zij in een beleidsproces worden betrokken. Daarmee kan het Beleidskompas een
belangrijke bijdrage leveren aan (het inzichtelijk maken van) de brede belangenafweging
in beleidstrajecten en – als wetgeving onderdeel is van de voorkeursoptie om het beleidsdoel
te realiseren – wetsvoorstellen.

Het gebruik van het Beleidskompas is evenwel nog geen vanzelfsprekendheid. Recent
heeft de Staatssecretaris Rechtsbescherming in de Kamerbrief inzake de kabinetsreactie
op het WODC-rapport op het gebruik van het Beleidskompas binnen de rijksoverheid aangegeven
welke acties de komende tijd worden ondernomen om de bekendheid en het correcte gebruik
van het Beleidskompas te vergroten en te versterken.3 Zo zal ingezet worden op communicatie, opleidingen en het gebruiksvriendelijker maken
van de website. Ook wordt verkend hoe de rol van leidinggevenden bij de implementatie
van het Beleidskompas kan worden geïntensiveerd en hoe gezamenlijk bewogen kan worden
richting het minder vrijblijvend sturen op het gebruik.

Beslisnota’s

Sinds 2021 worden beslisnota’s actief openbaar gemaakt.4 Hiermee wil het kabinet meer inzicht bieden in de overwegingen die ten grondslag
liggen aan besluitvorming. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de onderhandelingen met
derden die hebben geleid tot beleidswijzigingen. Met de actieve openbaarmaking van
beslisnota’s wordt daarmee ook meer inzicht gegeven in de betrokkenheid van derden
bij publieke besluitvorming. Op dit moment wordt een evaluatie uitgevoerd naar het
openbaar maken van beslisnota’s. Deze evaluatie wordt naar verwachting in het voorjaar
van 2025 afgerond en aan uw Kamer aangeboden.

Transparantieregister

Braun en Fraussen hebben verschillende leemtes beschreven die zich voordoen in de
bestaande instrumenten, waarvoor zij onder meer een vorm van een transparantieregister
als mogelijke oplossing zien. Tegelijkertijd zien zij in de bestaande instrumenten,
zoals hiervoor reeds uitvoerig beschreven, veel ruimte voor verbetering met het oog
op hetzelfde doel: het verbeteren van inzicht in betrokkenheid van externen bij publieke
besluitvorming. Het kabinet gaat veel van die aanbevelingen doorvoeren en vertrouwt
erop dat de bestaande instrumenten daardoor meer effect zullen hebben. Op dit moment
acht het kabinet het niet proportioneel om daarbovenop een vorm van een transparantieregister
te ontwikkelen.

Overigens is mede van belang dat er de komende periode in EU-verband wordt onderhandeld
over de richtlijn uit het Defence of Democracy Package, die voorziet in een transparantieregister
voor organisaties die voor derde landen belangen behartigen.5 Deze richtlijn heeft een andere doelstelling, namelijk het tegengaan van ongewenste
buitenlandse beïnvloeding vanuit derde landen. De onderhandelingen worden nog wel
gevoerd en niet kan worden uitgesloten dat de richtlijn uiteindelijk een breder doel
krijgt. Het kabinet acht het niet raadzaam om vooruitlopend op het Europese traject
stappen te ondernemen die zijn gericht op de ontwikkeling van een nationaal transparantieregister.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark