Brief regering : Kabinetsreactie op het advies nr. 48 van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV)

Nr. 63
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 maart 2025

Graag bied ik u hierbij de kabinetsreactie aan op het advies van de Commissie van
advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV): «Confiscatie van eigendommen
van vreemde staten» (nr. 48).

Met CAVV-advies 48 en de kabinetsreactie daarop wordt uitvoering gegeven aan de motie
Van der Lee (Kamerstuk 36 027 (R2160), nr. 12) over een nader advies van de CAVV over de rechtmatigheid van confiscatie van vreemde
staatseigendommen in het licht van andere (juridische) regimes dan het VN-verdrag
inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen.

Het advies, dat ik op 20 december 2024 ontving in de Nederlandse versie, is als bijlage
gevoegd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

Kabinetsreactie op het CAVV advies «Confiscatie van eigendommen van vreemde staten.»

Op 20 december 2024 bood de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
(CAVV) mij haar advies Confiscatie van eigendommen van vreemde staten (bijlage 1) aan.1 Met waardering heeft de regering kennis genomen van dit advies, dat de CAVV op mijn
verzoek heeft uitgebracht. Met CAVV-advies nr. 48 en de kabinetsreactie daarop wordt
uitvoering gegeven aan de motie Van der Lee (Kamerstuk 36 027 (R2160), nr. 12) over een nader advies van de CAVV over de rechtmatigheid van confiscatie van vreemde
staatseigendommen in het licht van andere (juridische) regimes dan het VN-verdrag
inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen.

In dit advies beschouwt de CAVV de (on)rechtmatigheid van confiscatie van vreemde
staatseigendommen onder het internationaal recht, en minder ingrijpende maatregelen,
zoals het aanwenden van buitengewone inkomsten op vreemde staatseigendommen voor financiering
van een lening aan een andere staat. De achtergrond van het advies is de vraag naar
de mogelijkheden tot het inzetten van tegoeden van de Russische Centrale Bank ten
behoeve van Oekraïne. Meer specifiek is de vraag of derde staten, waaronder Nederland,
onder internationaal recht Russisch staatseigendom zouden mogen confisqueren, als
steun aan Oekraïne of om de door de Russische Federatie aan Oekraïne verschuldigde
herstelbetalingen te bewerkstelligen. Daarbij tekent het kabinet wel aan dat het bepalen
van het standpunt door Nederland hierover een beperkt effect zal hebben op het daadwerkelijk
nemen van deze maatregelen: tegoeden van de Russische Centrale Bank bevinden zich
niet in Nederland maar voornamelijk in België en Luxemburg. De tenuitvoerlegging van
dergelijke dwangmaatregelen zou dus in de eerste plaats aan deze landen zijn.

In haar advies heeft de CAVV drie soorten dwangmaatregelen overwogen: beslaglegging
op tegoeden van de Russische Centrale Bank, beslaglegging op of «belasting» van buitengewone
inkomsten op geïmmobiliseerde tegoeden van de Russische Centrale Bank, en het gebruik
van tegoeden van de Russische Centrale Bank als onderpand voor leningen aan Oekraïne.

Het kabinet deelt de conclusie van de CAVV dat de tegoeden van de Russische Centrale
Bank immuniteit genieten onder internationaal recht (punt 1 en 3 van het advies).
Derhalve kunnen alle genoemde maatregelen, met uitzondering van een extra afdracht
door Centrale Effectenbewaarstellingen als gevolg van buitengewone inkomsten op geïmmobiliseerde
tegoeden van de Russische Centrale Bank (punt 2 van het advies), alleen gerechtvaardigd
worden met een beroep op een andere regel van internationaal recht die de schending
van deze immuniteit rechtvaardigt. De extra afdracht van de buitengewone inkomsten
is inmiddels al ingevoerd.

Het kabinet deelt ook de conclusies van de CAVV over de mogelijke rechtvaardigingen
van de in het advies besproken dwangmaatregelen. De CAVV identificeert drie mogelijkheden:
(collectieve) zelfverdediging, terrorismebestrijding, en tegenmaatregelen. Ook volgens
het kabinet sluit het internationaal recht een beroep op (collectieve) zelfverdediging
of terrorismebestrijding uit: de geldende regels voor terrorismebestrijding zijn niet
van toepassing (op staatsterrorisme) en bieden geen grondslag voor een uitzondering
op immuniteit (punt 6 van het advies); en het recht op zelfverdediging biedt onvoldoende
houvast voor niet-militaire maatregelen en niet-omkeerbare maatregelen (punt 5 van
het advies).

Het kabinet begrijpt de conclusie van de CAVV dat de rechtvaardiging van de dwangmaatregelen
als tegenmaatregel «kwetsbaar» is (punt 4 van het advies), maar het kabinet acht het
risico dat dergelijke maatregelen met succes kunnen worden aangevochten voor een (internationale)
gerechtelijke instantie minder groot dan de CAVV. Ik licht dit nader toe. De rechtmatigheid
van de dwangmaatregelen als tegenmaatregel hangt af van de vraag of Nederland gerechtigd
is de maatregel te nemen en of de uitvoering van de maatregel conform de regels over
tegenmaatregelen is. De CAVV herhaalt haar positie, gesteund door het kabinet, dat
het nemen van tegenmaatregelen in het algemeen belang is toegestaan.2 Volgens de CAVV, en ook volgens het kabinet, is Nederland dus gerechtigd de maatregel
te nemen. Dit is echter niet een positie die universele steun geniet in de statengemeenschap,
en de ontwerpartikelen inzake staatsaansprakelijkheid van de VN Commissie voor Internationaal
Recht3 voorzien alleen indirect in dit recht. Daarom acht het kabinet het wenselijk ook
andere grondslagen voor het nemen van tegenmaatregelen te betrekken ter rechtvaardiging
van dwangmaatregelen. Ter versterking van de positie dat andere staten, waaronder
Nederland, en de Europese Unie (EU) als geheel, gerechtigd zijn tegenmaatregelen te
nemen zou ook overwogen kunnen worden of zij gekenmerkt kunnen worden als «bijzonder
benadeelde staten». Beargumenteerd kan worden dat de agressie van de Russische Federatie
de EU en daarmee ook Nederland in het bijzonder benadeeld heeft, vanwege de economische,
politieke, en militaire schade die de EU geleden heeft als gevolg van de agressie
tegen Oekraïne, waarbij ook in acht kan worden genomen dat Oekraïne een buurland is
van de EU. De ontwerpartikelen inzake staatsaansprakelijkheid voorzien direct in het
recht van een bijzonder benadeelde staat tot het nemen van tegenmaatregelen. Voor
die staten die geen tegenmaatregelen in het algemeen belang aanvaarden, waaronder
ook sommige staten binnen de EU, zou dit (ook) een grondslag kunnen zijn.

In de beoordeling of de uitvoering van de tegenmaatregelen voldoet aan het internationaal
recht stelt de CAVV dat tegenmaatregelen naast proportioneel ook noodzakelijk zouden
moeten zijn. De CAVV lijkt met de term «noodzakelijkheid» hier te bedoelen dat in
de uitvoering van een tegenmaatregel aan verschillende procedurele voorwaarden voldaan
moet worden, en niet, zoals gebruikelijk in andere leerstukken van het internationaal
recht, te suggereren dat een tegenmaatregel de enige effectieve en/of beschikbare
maatregel is. Hoewel het kabinet uiteraard onderschrijft dat aan de procedurele voorwaarden
voor tegenmaatregelen voldaan moet worden, acht het kabinet de term «noodzakelijkheid»
in deze context minder geschikt.

Voorts constateert de CAVV terecht dat een rechtmatige tegenmaatregel vereist dat
deze bedoeld is om een staat aan te sporen tot naleving van het internationaal recht.
Hoewel de rechtmatigheid van een tegenmaatregel niet beoordeeld wordt op of dit effect
ook bereikt wordt, is een tegenmaatregel die dat doel nadrukkelijk niet heeft niet
rechtmatig. De CAVV stelt vervolgens dat de voorgestelde dwangmaatregelen tegen de
Russische Federatie niet uitsluitend bedoeld zijn voor het aansporen tot naleven van
haar verplichtingen, waaronder het voorzien in rechtsherstel aan Oekraïne. In plaats
daarvan, aldus de CAVV, effectueren de maatregelen deze verplichting, door zelf in
het uitblijvende rechtsherstel te voorzien. Dat de beoogde dwangmaatregelen tegen
de Russische Federatie niet uitsluitend bedoeld zijn voor aansporing tot naleving
maakt ze inderdaad kwetsbaar. Tegelijkertijd acht het kabinet deze kwetsbaarheid niet
onoverkomelijk. Zolang de genomen tegenmaatregel omkeerbaar is – dat wil zeggen dat
de maatregel ingetrokken kan worden zodra de Russische Federatie weer aan haar verplichtingen
jegens Oekraïne voldoet – en zolang de maatregel de Russische Federatie in haar belangen
raakt, maakt het feit dat de maatregel meerdere doelen dient niet dat zij niet voldoet
aan de voorwaarden.

De VN Commissie voor Internationaal Recht heeft in haar commentaar bij de ontwerpartikelen
inzake staatsaansprakelijkheid al opgemerkt dat het nemen van tegenmaatregelen voor
risico is van de staat die ze neemt. Het kabinet is daarom zorgvuldig in zijn beoordeling
van de rechtmatigheid van alle voorgenomen reacties op de voortdurende agressie tegen
Oekraïne en ernstige schendingen van het humanitair oorlogsrecht door de Russische
Federatie. Ook een eventuele confiscatie van Russisch staatseigendom zal telkens zorgvuldig
beoordeeld worden op conformiteit met het internationaal recht. In het licht van de
hier besproken kwetsbaarheden, en ook vanwege het feit dat de maatregelen in het algemeen
belang getroffen worden, blijft het kabinet zich inzetten om dergelijke maatregelen
in collectief verband, bijvoorbeeld in de EU, te nemen.

In dit verband is het relevant dat Nederland, in samenwerking met Oekraïne en het
Schaderegister voor Oekraïne, het voortouw heeft genomen tot oprichting van een internationale
claimscommissie voor Oekraïne. Een dergelijke commissie is bedoeld om schadeclaims
te beoordelen die zijn geregistreerd door het Schaderegister. Aan dit proces nemen
tot dusver 55 landen alsook de EU en de Raad van Europa deel. In dit kader wordt tevens
gesproken over de wijze waarop door een claimscommissie toegekende schadeclaims ook
daadwerkelijk kunnen worden uitbetaald. Een optie die daarbij nadrukkelijk in beeld
is, is de oprichting van een schadefonds. Indien overeenstemming kan worden bereikt
over een rechtsgrondslag daarvoor, dan zou dit fonds de bevroren tegoeden van de Russische
Centrale Bank kunnen omvatten.

Tenslotte merkt het kabinet op dat de CAVV, in deze juridische analyse van de confiscatie
van de tegoeden van de Russische Centrale Bank, ook kort enkele financieel-economische
risico’s benoemt, waaronder de risico’s voor de stabiliteit van de euro en de mogelijk
beperkte herstelbetalingen en terugbetaalcapaciteit van Oekraïne.

Het kabinet herkent een aantal van deze financieel-economische risico’s, zoals de
risico’s voor de reservepositie van de euro en een beperkte terugbetaalcapaciteit
van Oekraïne. Het kabinet onderzoekt op dit moment nog de volle breedte van de mogelijke
financieel-economische risico’s van confiscatie en welke mitigerende maatregelen genomen
kunnen worden om deze risico’s te beperken. Het kabinet vraagt in de Europese gesprekken
over dit onderwerp ook om meer duidelijkheid over de risico’s. Er is ook een aantal
andere risico’s dat de CAVV benoemt waarin het kabinet zich niet herkent. De CAVV
benoemt bijvoorbeeld het risico dat de EU de financiële lasten van het EU-aandeel
in de ERA-leningen afwentelt op Oekraïne op het moment dat de buitengewone rente inkomsten
over de centrale-banktegoeden tegenvallen. Lidstaten van de Europese Unie staan echter
garant voor deze leningen middels de garanties die zijn afgegeven uit de headroom
van het Eigenmiddelenbesluit. De uiteindelijke financiële risico’s liggen in dit geval
dus niet bij Oekraïne, maar bij de EU Lidstaten. Daarmee zullen de leningen hoe dan
ook worden terugbetaald.

Voor het kabinet staat vast dat Rusland uiteindelijk moet betalen voor de schade die
het aanricht in Oekraïne. Het kabinet kijkt daarom conform meerdere Kamermoties4 serieus naar het onderzoeken van aanvullende mogelijkheden voor het gebruik van de
bevroren Russische Centrale-banktegoeden. Hiertoe roept het kabinet in Europees verband
en in bilaterale contacten op. Eventuele aanvullende maatregelen zullen genomen moeten
worden in EU- en G7-verband. Gedegen onderzoek naar de juridische, en financieel-economische
mogelijkheden en risico’s blijft hierbij van belang. Het kabinet is voornemens om
op ambtelijk niveau een technische groep met verschillende EU landen op te zetten
om de details verder uit te werken.