Brief regering : Werkwijzer MKBA bij MIRT

Nr. 50 BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 februari 2025

Met deze brief wordt de nieuwe Werkwijzer MKBA bij MIRT aan de Tweede Kamer aangeboden.
Hiermee wordt de toezegging nagekomen uit de verzamelbrief MIRT voorjaar 20241. De nu aangeboden werkwijzer vervangt de werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen uit
2018 en het addendum Brede welvaart uit 2022. De werkwijzer wordt vanaf heden verplicht
voor gebruik bij maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) die als onderdeel
van de verkenningsfase in het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport
(MIRT) worden opgestart.

In de werkwijzer MKBA bij MIRT is de Algemene MKBA-leidraad van het Centraal Planbureau
(CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) voor MKBA’s bij MIRT-projecten
uitgewerkt. De werkwijzer bevat vaste regels voor het doen van een MKBA bij MIRT-projecten,
waardoor voor projecten steeds op soortgelijke wijze belangrijke informatie voor het
maken van beslissingen inzichtelijk wordt. Dit draagt bij aan het waarborgen van de
kwaliteit en de transparantie van de MKBA’s. Ook geeft de nieuwe werkwijzer praktische
adviezen voor opdrachtgevers en uitvoerders van MKBA’s op het gebied van infrastructuur,
mobiliteit en watermanagement bij het Rijk of bij medeoverheden.

De voornaamste reden om de werkwijzer uit 2018 te vernieuwen was de behoefte om brede
welvaart beter in de werkwijzer te integreren. Dit was ook het advies van CPB en PBL
in de aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad uit 20222. Daarnaast is ook een aantal nieuwe onderwerpen in de werkwijzer meegenomen, zoals
gebiedsontwikkeling en klimaat. Dit zorgt ervoor dat de richtlijnen en adviezen weer
de nieuwste inzichten en methodieken bevatten en passen bij het soort projecten dat
binnen het MIRT wordt gedaan. In dit licht is het kabinet ook voornemens om dit jaar,
in aanvulling op de aanpassing van de werkwijzer MKBA, mogelijkheden en beperkingen
in beeld te brengen om grote structuurversterkende infraprojecten van de grond te
krijgen die systeemsprongen ten behoeve van economie, mobiliteit en woningbouw mogelijk
maken.

Bij nieuwe versies van MKBA-werkwijzers wordt altijd door het CPB en het PBL gecontroleerd
of deze in lijn zijn met de algemene MKBA-leidraad. Het CPB en het PBL concluderen
dat de nieuwe Werkwijzer MKBA bij MIRT in grote lijnen aansluit bij de voorschriften
en richtlijnen van de algemene MKBA-leidraad en daarbij voldoende aandacht voor brede
welvaart heeft. Het toetsingsadvies voor de Werkwijzer MKBA bij MIRT is toegevoegd
als bijlage bij deze brief.

Het vervolg van deze brief beschrijft hoe de MKBA kan worden gebruikt om de besluitvorming
te ondersteunen. Daarna wordt toegelicht hoe brede welvaart in de werkwijzer terugkomt
en welke andere nieuwe onderwerpen zijn toegevoegd. Als laatste wordt ingegaan op
het toetsingsadvies van het CPB en PBL. Met deze brief worden vier moties afgedaan3.

Hoe helpt een MKBA de besluitvorming over mogelijke MIRT-investeringen

Een MKBA biedt een overzicht van de te verwachten effecten van een project of maatregel.
Deze effecten worden bepaald door verschillende beleidsalternatieven te vergelijken
met de situatie waarin hiertoe niet besloten zou worden, het zogenaamde nulalternatief.
Daarbij worden de effecten van deze beleidsalternatieven bepaald en zoveel als mogelijk
naar euro’s omgerekend. Het resultaat is een overzicht van de voor- en nadelen en
de financiële kosten van de beleidsalternatieven, ten opzichte van het nulalternatief.
De MKBA laat zien in hoeverre verschillende beleidsalternatieven binnen een project
doeltreffend en doelmatig zijn. In de MKBA wordt gekeken naar de effecten voor de
hele maatschappij. In het geval van MIRT-projecten betreft het veel soorten effecten,
zoals effecten op de bereikbaarheid, maar ook op de veiligheid en de leefomgeving.
Een MKBA geeft volgens vaste regels een overzicht van de voor- en nadelen van verschillende
mogelijke oplossingen binnen een project of maatregel, zodat deze met elkaar vergeleken
kunnen worden.

In het MIRT-proces wordt onderbouwd wat het effect is van een mogelijke investering
in een MIRT-project. In de verkenningsfase van het MIRT is een MKBA verplicht. In
de MKBA worden de kosten, effecten en baten voorafgaand aan de uitvoering van een
project of maatregel ingeschat. Bij voorspellingen zijn er altijd onzekerheden. De
uitkomsten van een MKBA kennen dus een bandbreedte. In de MKBA-rapportage wordt hierbij
stil gestaan.

De MKBA is niet het enige hulpmiddel dat bij IenW wordt gebruikt om te kijken welke
effecten een investering heeft. Een voorbeeld van een ander hulpmiddel is de Participatieve
waarde evaluatie (PWE). De werkwijzer beschrijft andere hulpmiddelen kort, zodat de
lezer kan kiezen welke aanvullende hulpmiddelen bij het vraagstuk passen. Informatie
uit andere onderzoeken kunnen ook onderdeel zijn van het besluit voor een voorkeursmaatregel
in het MIRT.

Het kabinet vindt de MKBA een waardevol en belangrijk hulpmiddel bij de besluitvorming
over MIRT-projecten. Dit betekent echter niet dat de voorkeursmaatregel altijd de
maatregel met de beste MKBA-score hoeft te zijn. Een MKBA is niet meer en niet minder
dan een instrument dat vooraf gaat aan politieke weging. De politieke prioriteiten,
zoals deze bijvoorbeeld in een regeerprogramma vastgelegd zijn, geven richting aan
de besluitvorming door het kabinet over de voorkeursbeslissing. Zo zal het kabinet
met name kijken naar de effecten van investeringsbeslissingen op de Nederlandse samenleving.
De Kamer vormt zich, onder meer via de notaoverleg MIRT en het begrotingsproces, een
eigenstandig oordeel over de voorkeursbeslissing.

Brede welvaart in de nieuwe werkwijzer

Brede welvaart gaat over de kwaliteit van leven hier en nu. Het gaat ook over wat
deze kwaliteit van leven latere generaties en mensen elders in de wereld aan kwaliteit
van leven kost. Brede welvaart is niet in een eenduidige meetbare norm te vatten.
Bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wordt Brede Welvaart ingevuld
langs de vier thema’s die PBL onderscheidt: veiligheid, bereikbaarheid, gezondheid
en leefomgeving4. Daarnaast is een belangrijk onderdeel van brede welvaart ook de aandacht voor de
verdeling van welvaart, in het heden maar ook tussen generaties. Het verzamelen van
informatie over brede welvaart, maakt het mogelijk om dit mee te nemen in een politieke
weging.

In 2022 hebben het CPB en het PBL de algemene MKBA-leidraad aangevuld met adviezen
om brede welvaart beter in de MKBA mee te nemen. In de werkwijzer MKBA bij MIRT zijn
deze adviezen meegenomen. De werkwijzer legt uit hoe je onder andere effecten op de
bereikbaarheid, veiligheid, leefomgeving en gezondheid goed meeneemt in een MKBA.
Ook beschrijft de werkwijzer dat er binnen het MKBA-onderzoek naar de verdeling van
de effecten moet worden gekeken. Dit onderzoek kan bijvoorbeeld gaan over hoe de effecten
verschillen voor buurtbewoners rond een nieuw spoor of voor mensen die met de trein
over het spoor gaan. Ook de gevolgen voor mensen met verschillende inkomens of inwoners
uit andere regio’s horen hierbij. De werkwijzer omschrijft ook hoe de brede welvaartseffecten
en verdelingseffecten in het MKBA-rapport kunnen worden laten zien.

De werkwijzer geeft ook aan hoe om te gaan met effecten die moeilijk in cijfers uit
te drukken zijn (kwantificeren) en/of te vertalen naar geld (monetariseren) zijn.
Zo neemt een MKBA niet alleen financiële effecten mee, maar ook een bredere set van
effecten. De werkwijzer schrijft voor dat de niet te kwantificeren en/of monetariseren
effecten duidelijk gepresenteerd moeten worden. Verder wordt het opnemen van verdelingseffecten
duidelijker voorgeschreven, die naast de kosten en baten ook relevante beslisinformatie
opleveren. In de nieuwe werkwijzer staat uitgelegd hoe de MKBA helpt bij het in beeld
brengen van de informatie om beslissingen te maken.

Overige nieuwe onderwerpen

Naast het beter meenemen van brede welvaartseffecten laat de nieuwe werkwijzer ook
zien hoe je een MKBA maakt bij gebiedsontwikkelingsprojecten. Bij steeds meer projecten
wordt een heel gebied aangepast, daarom is het belangrijk dat de werkwijzer hier aandacht
voor heeft en ook de baten van ruimtelijke ontwikkeling meeneemt. Verder geeft de
nieuwe werkwijzer meer informatie over het meenemen van verschillende effecten, zoals
effecten op natuur, water en klimaatadaptatie, in de MKBA.

Toetsingsadvies van het CPB en PBL

Uit de toets van het CPB en PBL blijkt dat de nieuwe Werkwijzer MKBA bij MIRT in grote
lijnen aansluit bij de voorschriften en richtlijnen van de algemene MKBA-leidraad
en daarbij voldoende aandacht voor brede welvaart heeft.

Verder worden er door CPB en PBL twee adviezen meegegeven:

1. De afgelopen tijd is niet beoordeeld hoe de MKBA in de praktijk wordt gebruikt bij
MIRT-projecten. Hierbij gaat het om het beantwoorden van vragen zoals: in hoeverre
worden de richtlijnen gevolgd? Welke vraagstukken liggen voor met betrekking tot de
methodiek? En welke misverstanden zijn er bij het gebruik van de MKBA? Het CPB en
PBL vragen ook specifiek aandacht voor het vergelijken van de werkelijke kosten van
aanlegprojecten met de kosteninschattingen die vooraf in een MKBA worden gemaakt.
Door dit te onderzoeken kan het gebruik van de MKBA worden verbeterd.

2. Het is belangrijk dat mensen die MKBA’s gebruiken bij het nemen van beslissingen goed
weten wat een MKBA is en hoe een MKBA daarbij helpt. Dit kan bijvoorbeeld door een
cursus te ontwikkelen met voorbeelden die aansluiten bij het werk van de deelnemers.

Deze twee adviezen maken duidelijk dat het belangrijk is dat de werkwijzer MKBA bij
MIRT in de praktijk goed wordt gebruikt en dat dit beter wordt onderzocht. Aan het
tweede advies wordt al gewerkt. Er wordt binnen het ministerie verder onder de aandacht
gebracht wat een MKBA is, wat er nieuw is aan de nieuwe werkwijzer en hoe een MKBA
helpt om besluiten te nemen.

Om te onderzoeken of het goed lukt om de nieuwe werkwijzer in de praktijk toe te passen,
zijn we voornemens om bij een lopend project te kijken welke nieuwe inzichten het
gebruik van de geactualiseerde werkwijzer verschaft en te kijken wat er nog beter
zou kunnen. In lijn met het eerste advies van het CPB en het PBL hoort dit bij een
grotere inventarisatie over hoe de MKBA in de praktijk wordt toegepast in het MIRT.
Hieruit komen mogelijk nieuwe acties voort om het gebruik van de werkwijzer te verbeteren,
zoals het ontwikkelen of vernieuwen van kengetallen.

Tot slot

De nieuwe werkwijzer MKBA bij MIRT zorgt ervoor dat de vaste regels voor MKBA’s die
bij MIRT-projecten worden gemaakt actueel zijn. In de werkwijzer staat hoe brede welvaartseffecten
in een MKBA binnen het MIRT kunnen en moeten worden meegenomen. Verder geeft de werkwijzer
ook informatie over hoe MKBA-opstellers een MKBA kunnen maken bij gebiedsontwikkeling
en hoe klimaatadaptie kan worden meegenomen. De bedoeling van de werkwijzer is dat
deze het proces van het opstellen van een MKBA verduidelijkt en dat het makkelijker
wordt om de nieuwste inzichten mee te nemen. Met de oplevering van deze nieuwe werkwijzer
zijn ook vier moties vanuit de Tweede Kamer afgedaan.

Het is vanaf nu de bedoeling dat iedereen die binnen het MIRT met een MKBA begint,
de nieuwe werkwijzer volgt. MKBA’s die eerder zijn geïnitieerd, kunnen gebruik blijven
maken van de vorige werkwijzer (MKBA bij MIRT-verkenningen, 2018) en het addendum
brede welvaart daarbij.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, B. Madlener

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, C.A. Jansen