Brief regering : Toepassing van het draagkrachtbeginsel bij de oplegging van geldboetes door de strafrechter

Nr. 924 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2025

In 2020 is op verzoek van mijn ambtsvoorganger een onderzoek verricht naar de toepassing
van het draagkrachtbeginsel bij de oplegging van geldboetes in strafprocedures.1 In deze brief zal ik, mede namens de Staatssecretaris Rechtsbescherming, ingaan op
de naar aanleiding van het onderzoek gedane adviezen.

Het draagkrachtbeginsel is neergelegd in artikel 24 van het Wetboek van Strafrecht
en houdt in dat de rechter bij de vaststelling van de geldboete rekening houdt met
het vermogen van de verdachte om een geldboete van een bepaalde hoogte in één keer
te voldoen.2 Tot het onderzoek naar de toepassing van het draagkrachtbeginsel is opdracht gegeven
na advisering van de Raad voor de rechtspraak3 over het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel herziening regels meerdaadse
samenloop in strafzaken.4 De Raad voor de rechtspraak adviseerde destijds om onderzoek te doen naar de invulling
en toepassing van het draagkrachtbeginsel bij de oplegging van geldboetes.

Het hiervoor genoemde onderzoek is in de periode tussen januari en november 2020 in
opdracht van het WODC door de DSP-groep verricht. Eén van de in het rapport opgenomen
conclusies is dat rechters in de strafrechtspraktijk bij het opleggen van geldboetes
niet altijd rekening houden met het draagkrachtbeginsel en dat dit leidt tot een risico
op rechtsongelijkheid. De onderzoekers dragen verschillende alternatieve mogelijkheden
aan om rekening te houden met de draagkracht van de verdachte en doen in dat verband
enkele aanbevelingen. Het eindrapport is op 9 december 2020 aan uw Kamer gezonden.5 Bij brief van 29 maart 2021 ontving uw Kamer een beleidsreactie op voornoemd onderzoeksrapport.6 Daarin is een overzicht gegeven van de aanbevelingen van de onderzoekers. Verder
is aangegeven dat deze aanbevelingen verdere uitwerking en concretisering behoefden
en dat de Raad voor de rechtspraak daarin een voortrekkersrol was voorbehouden.

Op 6 juli 2021 is door Kamerlid Van Nispen een motie ingediend waarin is verzocht
om nader te onderzoeken welke objectiveerbare gegevens nodig zijn om een betere weging
van de draagkracht bij boeteoplegging mogelijk te maken, welke consequenties dit zou
hebben voor de uitvoering, wat eventuele knelpunten daarbij zijn en hoe deze kunnen
worden weggenomen (Kamerstuk 29 279, nr. 665). Mijn ambtsvoorganger heeft in zijn appreciatie van deze motie erop gewezen dat
de Raad voor de rechtspraak – naar aanleiding van het WODC-rapport – een werkgroep
heeft ingesteld om deze vragen verder te doordenken en dat zal worden onderzocht of
het door Van Nispen gedane onderzoek daarin kan worden ingepast.

Op 29 maart 2022 leverde de Adviescommissie van het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht
(LOVS) het adviesrapport «Verantwoorde toepassing draagkrachtbeginsel» op. Bij brief
van 4 juli 2023 heeft het Openbaar Ministerie op dit advies gereageerd.

Nu de Raad voor de rechtspraak advies heeft uitgebracht en het Openbaar Ministerie
op dat advies heeft gereageerd, kan ik ingaan op de vraag op welke wijze opvolging
wordt gegeven aan het onderzoeksrapport. Daartoe zal ik eerst het hiervoor genoemde
advies van de Raad voor de rechtspraak en de reactie daarop van het Openbaar Ministerie
bespreken. Beide stukken worden als bijlage bij deze brief aan uw Kamer meegezonden.

Adviesrapport «Verantwoorde toepassing draagkrachtbeginsel» en reactie Openbaar Ministerie

De adviescommissie ziet aanleiding voor een meer verantwoorde toepassing van het draagkrachtbeginsel,
ondanks dat er in de prakrijk geen zwaarwegende knelpunten worden ervaren. Deze kan
volgens haar het beste worden bewerkstelligd door introductie van een stelsel met
een grove boete aanpassingsfactor. In dit stelsel worden enkele inkomenscategorieën
geïntroduceerd waarbij aan de hand van het inkomen van de verdachte wordt bepaald
in welke categorie hij valt. De geldboetes die binnen dit stelsel als vertrekpunt
gelden, zijn afgestemd op verdachten met een modaal inkomen. Vanuit dat vertrekpunt
kan met behulp van een bij een bepaalde inkomenscategorie vastgestelde aanpassingsfactor
(bijvoorbeeld 0,5 of 2) een geldboete worden bepaald die past bij de draagkracht van
de verdachte. Dit stelsel leidt volgens de adviescommissie tot een meer rechtvaardige
strafoplegging, sluit volgens haar goed aan bij de huidige systematiek van strafoplegging
en zou voldoende mogelijkheden bieden tot het leveren van maatwerk. Er moeten volgens
de adviescommissie verschillende stappen binnen de strafrechtketen worden gezet om
uiteindelijk te kunnen komen tot toepassing van een stelsel met zo'n grove boete aanpassingsfactor.
Zo zullen de politie en het Openbaar Ministerie een informatielijn moeten ontsluiten
met de Belastingdienst die voldoet aan de regels van privacy en strafvordering en
zullen zij hun boetesystemen daarop moeten aanpassen. Dit vereist een flinke keteninspanning.

In reactie op het rapport van de adviescommissie van het LOVS merkt het Openbaar Ministerie
op dat te weinig vaststaat dat de gedane voorstellen de oplossing zijn van een reëel
praktijkprobleem en dat het huidige artikel 24 van het Wetboek van Strafrecht bovendien
voldoende mogelijkheden biedt om rekening te houden met de draagkracht van de verdachte.
Het Openbaar Ministerie constateert verder dat het introduceren van een nieuw boetestelsel
ingrijpende gevolgen zal hebben voor de strafrechtketen. Zo is betrouwbare, verifieerbare
informatie over de draagkracht van verdachten op dit moment niet beschikbaar binnen
de strafrechtketen en zullen het Openbaar Ministerie en de politie hun boetesystemen
moeten aanpassen. Daarnaast wijst het Openbaar Ministerie erop dat de aanbevelingen
van de adviescommissie van het LOVS ingrijpende gevolgen hebben als het gaat om de
noodzakelijke tijdsinvestering ten behoeve van het onderzoek naar de draagkracht van
verdachten en het extra werk dat kan worden verwacht naar aanleiding van een te verwachten
toegenomen aantal draagkrachtverweren tijdens zittingen. Het Openbaar Ministerie wijst
er bovendien ook op dat in dit verband er naar inschatting een belangrijke keteninspanning
noodzakelijk is, terwijl op basis van de aanbevelingen onduidelijk blijft hoe ingrijpend
en omvattend deze inspanning precies zal zijn.

Reactie op advies van de rechtspraak en de reactie van het Openbaar Ministerie

Uit het WODC-onderzoeksrapport en de door het Kamerlid Van Nispen ingediende motie
spreekt de wens om een nadere invulling te geven aan het draagkrachtbeginsel. Op basis
van het advies van zowel de adviescommissie van het LOVS als de reactie daarop van
het Openbaar Ministerie, kom ik echter tot de conclusie dat op dit moment onvoldoende
aanleiding bestaat om de geschetste opties nader uit te laten werken. In de huidige
strafrechtpraktijk beschikt de rechter over voldoende ruimte om een passende geldboete
op te leggen, waarbij rekening kan worden gehouden met alle omstandigheden van het
concrete geval.7

Met het Openbaar Ministerie deel ik daarnaast de mening dat het aanpassen van de manier
waarop geldboetes worden toegemeten zeer ingrijpend zal zijn voor de praktijk. Dit
levert een extra werkbelasting op, die gevolgen zal hebben voor verschillende partners
in de keten. De daadwerkelijke omvang daarvan is op dit moment moeilijk in te schatten.
De druk op de strafrechtketen is tegelijkertijd onverminderd hoog en de komende jaren
zal onder andere de implementatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering grote
inspanningen vragen van de organisaties in de strafrechtketen.8 Daarnaast wordt doorgewerkt aan andere grote ketendoelstellingen op het gebied van
doorlooptijden en digitalisering.9 De eventuele invoering van een nieuw boetestelsel vereist naar verwachting dermate
grote inspanningen van alle betrokken partijen, dat dit bij afweging van alle relevante
aspecten niet opportuun is.

Met het bovenstaande zeg ik nadrukkelijk niet dat er geen aandacht hoeft te bestaan
voor de toepassing van het draagkrachtbeginsel bij geldboetes en dat er op dit terrein
geen verbeteringen mogelijk zijn. Eerder schreef mijn voorganger hierover al dat door
rekening te houden met het draagkrachtbeginsel, de strafdoelen vergelding en speciale
preventie beter kunnen worden gerealiseerd. Dat onderschrijf ik.

Zoals ik hiervoor heb benadrukt, beschikt de rechter op grond van de wet over de ruimte
om rekening te houden met de draagkracht van verdachten. Om die ruimte op een juiste
en rechtvaardige wijze te kunnen benutten, is het van belang dat rechters beschikken
over voldoende informatie over de justitiabele. Door de informatiepositie van de strafrechter
te verbeteren, kan deze beter in staat worden gesteld om op verantwoorde wijze toepassing
te geven aan het draagkrachtbeginsel. In dit verband wijs ik op de stappen die bijvoorbeeld
gezet worden in het kader van het traject «Straffen op maat», waarover de voormalig
Minister voor Rechtsbescherming uw Kamer in juli 2023 informeerde.10

Een van de ontwikkellijnen van Straffen op maat behelst het verbeteren van de informatiepositie
van de strafrechter. Dit is namelijk onlosmakelijk verbonden aan het op maat kunnen
straffen. In de hiervoor genoemde brief gaf mijn voorganger onder meer aan dat in
dit kader wordt gewerkt aan het verbeteren van de informatievoorziening aan de strafrechter
en de officier van justitie over de slagingskans van een geldboete. Om bijvoorbeeld
te voorkomen dat de rechter een geldboete oplegt die een veroordeelde (bijvoorbeeld
door meerdere openstaande geldboetes) niet zal (kunnen) betalen, wordt uitgewerkt
hoe de informatiepositie van de officier van justitie en de rechter over betaalhistorie
en openstaande geldboetes van verdachten kan worden verbeterd.

Graag wijs ik in dit verband bovendien op de adviseringspositie van de reclassering.
In de gevallen waarin de reclassering om advies wordt gevraagd, wordt de financiële
situatie van een verdachte in kaart gebracht en zo nodig betrokken bij het strafadvies.

Daarnaast is het van belang om het draagkrachtbeginsel in een bredere context te bezien;
niet alleen dient te worden gekeken naar de berechtingsfase maar ook naar de fase
van tenuitvoerlegging. Juist in die tenuitvoerleggingsfase bestaan tal van mogelijkheden
om maatwerk te bieden bij de inning van geldelijke sancties. Denk bijvoorbeeld aan
de mogelijkheid van het afspreken van betalingsregelingen en het verlenen van uitstel
van betaling. Het CJIB heeft de afgelopen jaren grote stappen gezet richting een meer
persoonsgerichte inning en blijft werken aan het versterken van deze persoonsgerichte
benadering.

Rekening houden met de draagkracht van verdachten bij het opleggen van geldboetes
kan bijdragen aan het realiseren van de strafdoelen vergelding en speciale preventie.
Het huidige draagkrachtbeginsel geeft de rechterlijke macht mijns inziens voldoende
ruimte om hier invulling aan te geven, terwijl een alternatieve invulling van de toepassing
zeer ingrijpend zou zijn voor de uitvoerende praktijk. Tegelijkertijd wordt in het
kader van «Straffen op maat» ingezet op het verder verbeteren van de informatie die
een rechter tot zijn beschikking heeft om invulling te geven aan deze ruimte. Door
te blijven werken aan het verbeteren van deze informatiepositie, kan worden bewerkstelligd
dat de rechter bij de sanctieoplegging op basis van objectiveerbare gegevens de draagkracht
van de verdachte kan bepalen, zoals ook de wens is van uw Kamer.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel