Brief regering : Reactie op initiatiefnota van de leden Krul en Stoffer over het vergroten van ouderbetrokkenheid in het onderwijs (Kamerstuk 36465-2)

Nr. 4
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2025

In het onderwijs zijn talloze professionals werkzaam die zich inzetten voor goed onderwijs:
van leraar tot schoolleider, van onderwijsassistent tot onderwijsbestuurder. Ook ouders
hebben vanzelfsprekend een cruciale rol.

Kamerleden Peters (CDA) en Bisschop (SGP), en later overgenomen door Kamerleden Krul
(CDA) en Stoffer (SGP), doen met hun initiatiefnota «Onderwijs met ouders» voorstellen
voor het vergroten van de ouderbetrokkenheid.

Deze brief gaat eerst in op waarom ouderbetrokkenheid belangrijk is en wat we tot
nu toe uit onderzoek weten over wat effectief is. Vervolgens komen de belangrijke
thema’s aan bod die de initiatiefnota raken: educatief partnerschap, bestuurlijke
inrichting, stichting van scholen en schaalgrootte. Per thema worden er voorstellen
gedaan door de initiatiefnemers.

Waarom is ouderbetrokkenheid belangrijk?

Ouderbetrokkenheid laat zich niet altijd goed in cijfers en meetbare resultaten uitdrukken,
maar ouders zijn belangrijk voor goed onderwijs. Vergelijkend internationaal onderzoek,
zoals Pisa, laat zien dat de leerprestaties momenteel dalen in Nederland. Daarom betrekken
we veel partijen uit het onderwijs, waaronder ouders, bij de totstandkoming van het
Herstelplan.

Het Nederlands Jeugdinstituut (hierna: NJi) heeft onderzoek gedaan naar wat werkt
voor ouderparticipatie en onderscheidt veertien indicatoren1. Aan de hand van deze indicatoren kan een school toetsen hoe effectief de ouderparticipatie
in de praktijk al is en wat daarin verder nodig is.

Er zijn verschillende manieren om ouders te betrekken bij het onderwijs van hun kind,
zowel formeel via de wet als op een meer informele manier. Het is belangrijk dat er
een formele rol in een school is voor ouders. Zij hebben de mogelijkheid om deel te
nemen in de medezeggenschapsraad (MR). In het primair onderwijs bestaat een MR voor
de helft uit ouders en voor de helft uit leerkrachten en in het voortgezet onderwijs
bestaat de helft van de MR uit ouders én leerlingen. De oudergeleding behartigt de
belangen van alle ouders op school en heeft daarmee een officiële plek in de aansturing
van de school. Ook kan een school of schoolbestuur zelf bijdragen aan het betrekken
van ouders door bijvoorbeeld een ouderraadpleging te houden. Daarnaast kunnen ouders
plaats hebben in een schoolbestuur of in het intern toezicht.

Bij grotere schoolbesturen dragen ouders ook bovenschools bij in een Gemeenschappelijke
Medezeggenschapsraad (GMR). In een GMR zitten ouders en leraren (of ander personeel)
van verschillende scholen behorend bij hetzelfde bestuur. De zaken waarmee een GMR
zich bezighoudt, zijn dus nog meer beleidsmatig en op een abstracter niveau dan bij
een MR van een school omdat het gaat over zaken waarmee een bestuur bezig is. Voor
ouders die in een GMR zitten, zal het minder gaan over het dagelijks reilen en zeilen
van hun eigen kind op school. Het gaat vooral over overkoepelende onderwerpen, bijvoorbeeld
het strategisch beleidsplan, dat de basis vormt voor alle scholen onder dat bestuur.

Waarschijnlijk ervaren de meeste ouders dat zij informeel worden betrokken bij de
school. Ouders en leerkrachten spreken elkaar regelmatig, in ieder geval bij het halfjaarlijkse
gesprek op school. Vervolgens kan een ouder ook (gevraagd worden) hulp (te) bieden
in de klas. Op sommige scholen bestaat er een ouderraad, waar betrokken ouders meedenken
en helpen bij activiteiten. Wat betreft de informele betrokkenheid van ouders is er
van alles mogelijk. Afhankelijk van de wensen van de school en de ouders.

Hieronder gaan wij in op de voorstellen uit de initiatiefnota «Onderwijs met ouders»
van de Kamerleden Peters (CDA) en Bisschop (SGP) waarin de leden een aantal voorstellen
doen waarmee ouders meer betrokken raken bij het onderwijs.

Educatief Partnerschap

De voorstellen voor educatief partnerschap gaan over de tevredenheids-onderzoeken
die scholen uitvoeren, de belangenvertegenwoordiging van ouders – nationaal en lokaal,
de betrokkenheid van ouders bij het lezen van hun kinderen en het belang van ouderbetrokkenheid
bij lerarenopleidingen.

Belangenvertegenwoordiging ouders

Educatief partnerschap gaat over het meedenken van ouders over het beleid op school
en de samenwerking tussen de school, leraar en ouders.

Het systeem is al zo ingericht dat ouders op elke school een formele positie hebben,
maar op veel plekken kan de praktijk beter. Te vaak zien wij nog dat de (G)MR in de
praktijk niet voor gedragen beslissingen zorgt. Dit kan bijvoorbeeld komen doordat
de kennis over hoe het medezeggenschapssysteem werkt onvoldoende is, of dat de onderwerpen
die in de (G)MR besproken worden te ver afliggen van de interesse en/of kennis van
de (G)MR-leden, of doordat (G)MR-leden zich niet uit durven spreken of doordat zij
geen afspiegeling zijn van de ouderpopulatie. De ouders die ervoor kiezen om plaats
te nemen in een MR, zullen vaker bijv. een financiële, onderwijskundige of beleidsachtergrond
hebben en/of zijn meer gewend om hun stem te laten horen, terwijl er heel veel ouders
zijn voor wie die drempel te hoog voelt. Ongeacht wat de reden is: het goede gesprek
tussen ouders, leerlingen, leraren en het bevoegd gezag komt dan onvoldoende tot stand.
Dat moet beter. Dat doen we door middel van de subsidie Sterk Medezeggenschap in te
zetten op professionalisering, inclusief een transparante veilige organisatiecultuur,
en door de medezeggenschapsraad nader te ondersteunen, bijvoorbeeld door een loket
dat ouders kunnen bellen als ze een concrete hulpvraag hebben ten aanzien van (hun
rol in) de medezeggenschapsraad. Daarvoor lopen gesprekken met het veld. Daarnaast
wil ik onderzoeken of het toevoegen van een ambtelijk secretaris aan de (G)MR voor
een kwaliteitsimpuls zorgt. Hiervoor wordt een pilot opgezet. Op deze manier kan het
goede gesprek op school effectiever worden gevoerd.

Op landelijk niveau stimuleren we ouderbetrokkenheid verder door een subsidie aan
Ouders en Onderwijs, de landelijke vertegenwoordiger van ouders in het funderend onderwijs.
Door deze subsidie is Ouders en Onderwijs in staat om een groot aantal ouders te raadplegen
en betrekken. Ouders en Onderwijs wordt inhoudelijk geadviseerd door de Ouders en
Onderwijsraad Ouderadviesraad, die bestaat uit vertegenwoordigers van landelijke en
regionale ouderorganisaties. Het landelijke ouderpanel bestaat uit circa 9.000 ouders.

Leesvaardigheid

Het is belangrijk dat iedereen in Nederland kan lezen en schrijven. Juist daarom zet
het Herstelplan Kwaliteit Onderwijs vol in op het verbeteren van de lees- en schrijfvaardigheid
van Nederlandse kinderen. Daarnaast is er al een aantal verschillende instrumenten
beschikbaar die bijdragen aan dit doel. Het kabinet investeert in de schooljaren 2023–2024
tot en met 2025–2026 € 74 miljoen uit het Masterplan basisvaardigheden in het bevorderen
van lezen. Het gaat om een impuls aan BoekStart in de kinderopvang en de Bibliotheek
op school. Dat zijn landelijke leesbevorderingsprogramma’s die bewezen effectief zijn.
Ik wil – juist omdat het hier om bewezen effectieve programma’s gaat – niet een extra
financieel instrument gericht op ouders toevoegen. Het geld komt nu ten goede aan
bibliotheken om scholen en instellingen voor kinderopvang te ondersteunen bij het
implementeren van een rijke leesomgeving, waarbij ook de samenwerking met ouders actief
wordt opgezocht. Ook worden ouders van jonge kinderen via Voor- en Vroegschoolse Educatie
gestimuleerd om betrokken te zijn bij onder andere de taalontwikkeling. Meer initiatieven
op dit gebied zou versnippering tot gevolg hebben en daarmee het effect en doelmatigheid
er niet duidelijker op maken.

Lerarenopleidingen

In de lerarenopleidingen is geborgd dat het belang van samenwerken met ouders wordt
overgedragen aan de leraren in opleiding. De lerarenopleidingen hebben zich gecommitteerd
aan de kennisbasis pabo, of aan de kennisbasis tweedegraads opleidingen.2 In de kennisbasis pabo staat dat de startbekwame leraar weet dat samenwerken met
ouders fundamenteel is voor de ontwikkeling van leerlingen. In de kennisbasis tweedegraads
opleidingen zijn gespreksvorming en de relatie tussen school en thuis kernconcepten
waar ook rekening gehouden wordt met ouders. Er wordt nu samen met het onderwijsveld
in de brede zin gekeken wat een startbekwame leraar echt moet beheersen qua kennis
en kunde. Wij gaan het veld in overleg of ook de samenwerking met ouders hierin nog
meer moet worden meegenomen.

Bestuurlijke inrichting

De voorstellen over de bestuurlijke inrichting gaan over de formele positie van ouders
binnen een school en binnen een schoolorganisatie. In de initiatiefnota worden voorstellen
gedaan die zien op i) zitting neming van ouders in het intern toezicht, ii) de rol
van ouders binnen de (G)MR en enkele alternatieve modellen hiervoor, iii) alsmede
op het stimuleren van ouderbetrokkenheid door de inspectie.

Ouders in het intern toezicht

Het governance systeem is momenteel zo ingericht dat elk bestuur een onafhankelijk
intern toezichtsorgaan moet hebben. De onafhankelijkheidseis sluit ouders in principe
niet uit om deel te nemen in het intern toezicht. Daar waar ouders daadwerkelijk over
de vereiste kennis en vaardigheden beschikken om deze rol goed uit te kunnen voeren,
moedigen wij het aan dat zij solliciteren op een rol in het intern toezicht.

Formele rol ouders in het governance systeem

De vraag hoe ouders het beste zitting kunnen hebben in het medezeggenschapssysteem
is niet nieuw. Bij het voortraject van de Wet Medezeggenschap op Scholen (WMS) is
bijvoorbeeld vaak gesproken over het geven van een eigen raad aan leraren en ouders
en binnen de schoolorganisatie. Hiervoor is destijds de Expertgroep Medezeggenschap
Primair Onderwijs om advies gevraagd. Deze groep pleitte voor een gezamenlijke medezeggenschapsraad,
die vervolgens in de wet verankerd is. De WMS is in 2012 geëvalueerd. Daarbij is niet
naar voren gekomen dat ouders of leerlingen hun eigen raad moeten hebben. Meer recent,
in 2023, is opnieuw met het veld gesproken over de governance en het medezeggenschapssysteem.
In het Breed gesprek Governance en (mede)zeggenschap was er consensus over dat het
medezeggenschapssysteem zoals dat er nu staat relatief goed werkt.

Bij de herijking van het bestuursmodel is wel vastgesteld dat het medezeggenschapsysteem
niet altijd tot gedragen besluiten leidt en dat een oplossing zou kunnen zijn dat
er vaker een gerichte achterbanraadpleging plaats vindt. Gegeven ook de zorgen van
de initiatiefnemers bij de inspraak van ouders, willen wij nader verkennen op welke
onderwerpen een ouderraadpleging opportuun is en wat medezeggenschapsraden nodig hebben
om dit goed uit te kunnen voeren.

Stimuleren ouderbetrokkenheid door inspectie

De inspectie stimuleert ouderbetrokkenheid al op verschillende manieren. Zo ziet de
inspectie er op toe dat ouders goed geïnformeerd worden door de school(organisatie)
over belangrijke ontwikkelingen op het gebied van de school, maar ook dat de school(organisatie)
de input van ouders, leraren en leerlingen daadwerkelijk meeneemt in de beleidsvorming.
Wanneer een school bijvoorbeeld een «zeer zwak» oordeel krijgt, dan moet de school
de ouders hierover informeren. Of wanneer er uit de tevredenheidsonderzoeken een specifiek
beeld komt, dan controleert de inspectie dat het bestuur daadwerkelijk iets doet met
hetgeen is opgehaald. Ook is een vast onderdeel van een kwaliteitsonderzoek op scholen
het gesprek met enkele ouders, waarbij ouderbetrokkenheid en het functioneren van
de MR standaard gespreksonderwerpen zijn. Mocht er bij een specifieke school(organisatie)
signalen zijn dat de ouderbetrokkenheid desondanks onder de maat is, dan kan dit aan
de inspectie gemeld worden. Maar uiteindelijk moet het ook vanuit de ouders zelf komen
om ouderbetrokkenheid op een goede manier uit te werken.

Stichten van scholen

In de initiatiefnota worden verschillende voorstellen gedaan om initiatieven van ouders
voor het stichten van nieuwe scholen een betere kans te geven. Daarvoor wordt opgeroepen
om de wet Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen (MRvNS) aan te passen en om terughoudend
te zijn bij het afwijzen van een aanvraag voor stichting van een nieuwe school vanwege
inhoudelijke criteria zoals burgerschapsonderwijs. Allereerst wil ik benadrukken dat
de rol van ouders, dankzij de ouderverklaringen, al groot ís bij het stichten van
een nieuwe school. Ik deel met de initiatiefnemers dat pluriformiteit van scholen
een groot goed is. Idealiter gaan leerlingen naar een school waar zij zich thuis voelen
en waar ook hun ouders zich thuis voelen. Het kan zijn dat in de directe omgeving
van een leerling een beperkt scholenaanbod is en dan kan het stichten van een nieuwe
school de oplossing zijn om toch in de behoefte van ouders en kinderen te voorzien.
Tegelijkertijd zitten er wel voorwaarden aan de nieuwe scholen die gesticht kunnen
worden: het moet om kwalitatief goede scholen gaan, waar ook voldoende belangstelling
voor is aangetoond. De nieuwe stichtingsprocedure wordt vanaf de zomer van 2021 gemonitord
en eind 2025 volgt het eindrapport.

Afbakening voedingsgebied

Ouders die via ouderverklaringen of deelname aan een marktonderzoek hun belangstelling
willen tonen in een schoolinitiatief, moeten wonen in het voedingsgebied van dat schoolinitiatief.
Het voedingsgebied wordt bepaald door de vier postcodecijfers van de door de initiatiefnemer
gewenste schoollocatie. Vanaf het viercijferige postcodegebied geldt voor het primair
en voortgezet onderwijs een straal van respectievelijk 6 en 15 kilometer. Hierbij
geldt dat het aantal ouderverklaringen dat benodigd is, samenhangt met de geldende
stichtingsnorm en de demografische ontwikkeling in de betreffende gemeente. Op deze
manier wordt al regionaal onderscheid gemaakt in de norm voor het primair onderwijs.
Voor het voortgezet onderwijs geldt de norm per schoolsoort en is er geen regionaal
onderscheid. De regels over het voedingsgebied dienen ervoor te zorgen dat het aantal
ouderverklaringen bij een schoolinitiatief een goede indicatie is voor het aantal
leerlingen dat zich daadwerkelijk op de school zal inschrijven en dus voor de levensvatbaarheid
van de school. Sinds de start van de nieuwe stichtingsprocedure, in 2021, zijn er
al tientallen scholen in geslaagd om voldoende ouderverklaringen te verzamelen. Een
risico van het vergroten van het voedingsgebied is dat er meer aanvragen worden gedaan
waarbij het aantal ouderverklaringen niet langer een goede indicatie is voor de levensvatbaarheid
van de school en dit is niet wenselijk.

Verruiming leeftijdscategorie ouderverklaringen vo

De leeftijdscategorieën in het voortgezet onderwijs zijn gekozen om een goede indicatie
te geven voor de levensvatbaarheid van een school. Ouders mogen enkel hun ouderverklaring
afgeven voor kinderen van 10 tot en met 12 jaar.3 Deze leeftijdsjaren zijn gekozen omdat ouders en hun kinderen in deze jaren op zoek
gaan naar een vo-school. Van kinderen jonger dan 10 jaar is nog niet zeker op welke
schoolsoort (bijvoorbeeld vmbo of havo) zij terecht gaan komen. Dat is relevant omdat
in het vo per schoolsoort wordt gesticht en een ouderverklaring dus op een schoolsoort
dient afgegeven te worden.

Afwijzen aanvragen

Ten aanzien van het afwijzen van aanvragen voor het stichten van nieuwe scholen op
inhoudelijke gronden, zie ik geen aanleiding voor versoepeling. De kwaliteit van de
nieuwe school moet centraal blijven staan bij de toekenning van financiering. Daarom
voert de inspectie een kwaliteitstoets uit in de aanvraagprocedure. Deze ziet toe
op de kwaliteit van onderwijs waaraan initiatieven vooraf moeten voldoen en die toets
zie ik als een wezenlijke verbetering van de stichtingsprocedure. De kwaliteit op
elke startende school, onafhankelijk van richting of initiatiefnemer, moet op orde
zijn. Hierin worden alle initiatiefnemers van nieuwe scholen gelijk behandeld.

Schaalgrootte

In de initiatiefnota wordt beschreven dat ouderbetrokkenheid gemakkelijker is wanneer
het bestuur van de school dicht bij de ouders staat. Hierbij wordt opgemerkt dat dit
vaker voorkomt bij kleine besturen zoals eenpitters. Er worden verschillende voorstellen
gedaan om scholen met een kleinere schaal te ondersteunen, daarnaast worden voorstellen
voor schaalverkleining gedaan.

Zoals ook aangegeven in de Kamerbrief over de herijking van de sturing in het funderend
onderwijs menen wij dat we kleine scholen in gebieden waar niet veel andere scholen
zijn, moeten ondersteunen. Om in de regio een voldoende aanbod te behouden en dat
waar nodig te versterken, is een omvorming van de kleinescholentoeslag naar een dunbevolktheidstoeslag4, zoals ook in het regeerprogramma staat, noodzakelijk. Bereikbaar onderwijs is in
kleine dorpen immers essentieel voor de ontwikkeling van kinderen én voor de leefbaarheid
van kleine kernen. Hierover is in december 2024 een eerste brief naar uw Kamer verstuurd5. Daarbij is het onze taak om scholen dusdanig te ondersteunen dat ook kleinere scholen
kwalitatief goed onderwijs kunnen leveren. Dat geldt bijvoorbeeld voor ondersteuning
zoals het ontsluiten van kennis over evidence-informed werken, ondersteuning via het
masterplan basisvaardigheden, maar ook voor ondersteuning vanuit de onderwijsregio.
De regio biedt daarmee een plek waar er bij uitstek samengewerkt kan worden tussen
scholen en ook met elkaar gedacht kan worden over thema’s als informatiepositie- en
veiligheid.

Ondersteuning voor digitalisering

Digitalisering is een bepalende rol gaan spelen in het onderwijs. Het nemen van voldoende
maatregelen ten aanzien van informatiebeveiliging en privacy blijft daarbij altijd
de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur, ook bij kleinere scholen en eenpitters.
Vanuit het programma Digitaal Veilig Onderwijs werkt OCW hier aan. Samen met de PO-Raad,
VO-raad, SIVON en Kennisnet bieden we ondersteuning, bestaande uit een uitgebreid
bewustwordingsprogramma, heldere normen, een voorgesteld groeipad en ondersteuningsmateriaal
bij de aanpak van informatiebeveiliging en privacy in het funderend onderwijs. Vanuit
het programma streven we naar een passend aanbod voor het hele funderend onderwijs
en hebben we oog voor de behoeftes van kleinere schoolbesturen.

Daarnaast roepen we alle schoolbesturen op om lid te worden van de coöperatie SIVON.
Via SIVON kunnen scholen veilig en betrouwbaar internet inkopen en worden krachten
gebundeld in het gezamenlijk uitvoeren van Data Protection Impact Assessments. Op
basis van die privacy-onderzoeken maakt SIVON sectorbrede afspraken met leveranciers
over het gebruik van persoonsgegevens in het onderwijs. Juist voor kleinere schoolbesturen
is deze samenwerking zeer waardevol.

Samenwerken in bestuurlijke netwerken

Het is wettelijk al mogelijk voor schoolbesturen om samen te werken binnen een bestuurlijk
netwerk, zoals het gebruik maken van samenwerkingsovereenkomst om de gemiddelde schoolgrootte
te verhogen en zo van deze uitzonderingsgrond gebruik te maken bij de opheffingsnorm.
Het staat een schoolbestuur vrij om de organisatie, passend bij zijn onderwijskundige
doelen, in te richten. Het is daarbij aan het bestuur om rekening te houden met de
verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag en de belangrijke functies van intern
toezicht en medezeggenschap. Echter, langdurige samenwerking heeft tot gevolg dat
de administratie van de betrokken scholen vervlochten raakt. In de gevallen waarin
dergelijke verregaande samenwerking gewenst is, past het beter om over te gaan tot
fusie.6 Dit voorkomt dat ouders, leraren en leerlingen te weinig inspraak hebben op besluiten
die in het bestuurlijk netwerk genomen worden, naast het verlies aan autonomie, onvoldoende
transparantie, de (schijn van) verstrengeling van belangen en risico’s voor de (financiële)
continuïteit7.

Initiatiefprocedure voor schaalverkleining

Op dit moment bestaat de mogelijkheid voor besturen om een school over te dragen aan
een bestaand of nieuw bestuur. Dit kan ook gebeuren op basis van een initiatief van
ouders en/of leraren, die hierover het gesprek aangaan met het huidige bestuur van
de school. Dit kan bijvoorbeeld zijn in een situatie dat een bestuur het besluit wil
nemen een school op te heffen. In alle situaties is het belangrijk dat dit proces
zorgvuldig wordt doorlopen. Het is van belang dat de medezeggenschap in deze processen
ook haar formele rol kan pakken en dat leerlingen, ouders en personeel voldoende worden
betrokken. Ook een besluit om niet te willen overdragen aan een ander bestuur dient
voldoende onderbouwd te zijn. Het schoolbestuur blijft eindverantwoordelijk voor besluiten
over overdracht of opheffing. Deze verantwoordelijkheid past ook bij de rol van besturen
in ons stelsel.

Positie ouders bij fusietoets

Voorafgaand aan een fusie komt de positie van de ouders formeel tweeledig tot uitdrukking:
i) er moet altijd een ouderraadpleging plaatsvinden, en ii) de medezeggenschapsraad
– met oudergeleding – heeft instemmingsrecht bij een fusie. Ook heeft de MR instemmingsrecht
op de fusie-effectrapportage. In de fusie-effectrapportage moet op dit moment al voor
onder andere ouders onderzocht worden wat het effect van de fusie zal zijn, en welk
beoogd doel hiermee bereikt wordt. Dit betekent dus dat de ouders hun stem kunnen
laten horen via de ouderraadpleging, en de ouders in de MR hun instemming moeten verlenen
voorafgaand aan de fusie. Ouders hebben dus al een stevige positie bij fusies.

Tot slot

Elk kind heeft recht op goed onderwijs. Iedereen heeft daar een rol in, zeker ook
ouders. Juist daarom werken we in gezamenlijkheid aan het Herstelplan Kwaliteit Funderend
Onderwijs. Want uiteindelijk willen we allemaal hetzelfde: goed onderwijs voor elk
kind. Ik dank de leden Peters en Bisschop nogmaals voor hun initiatiefnota ten aanzien
van dit belangrijke onderwerp.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M.L.J. Paul