Brief regering : Voortgang versterking toezicht in het funderend onderwijs 2024 (herdruk)

31 289 Voortgezet Onderwijs

Nr. 780 HERDRUK1
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2024

Dag in, dag uit werken honderdduizenden onderwijsprofessionals in ons land met volle
energie aan goed onderwijs. Leraren zorgen ervoor dat talenten van leerlingen worden
ontplooid. Begeleiders, ondersteuners, conciërges, roostermakers en vele anderen realiseren
de best mogelijke werkomstandigheden voor hun collega’s en leerlingen. En schoolleiders
en bestuurders houden vaste koers richting verdere verbetering en professionalisering
van het onderwijs op hun scholen.

Onderwijstoezicht is een cruciale factor in het samenspel van maatregelen en actoren
om goed onderwijs te organiseren. Het is belangrijk dat het toezicht robuust is, zodat
we ervan op aan kunnen dat het zicht op de kwaliteit van het onderwijs op scholen
op orde is. Daarom is er de afgelopen jaren hard gewerkt aan verdere versterking van
het toezicht, zowel op stimulerend als op handhavend vlak, in lijn met de eerder aangekondigde
voornemens.2

Via deze brief blik ik graag terug op wat er dit jaar is bereikt. Ook kijk ik vooruit,
om uw Kamer te schetsen welke ontwikkelingen op het vlak van toezicht nog te verwachten
zijn. Dat doe ik aan de hand van drie thema’s. Ik begin met een update van het traject
waarin eisen worden gesteld aan bestuurders. Vervolgens ga ik in op de onderzoekskaders
van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de verwachtingen ten aanzien
van de onderwijskwaliteit. Ten slotte wordt beschreven hoe de inspectie de onderwijskwaliteit
de komende tijd beter in beeld houdt. Daarbij realiseer ik me met hoeveel inzet onderwijsinspecteurs
hier aan werken.

De afgelopen periode was er de nodige aandacht voor toezicht naar aanleiding van het
onderzoek van het programma Nieuwsuur naar het aantal schoolbezoeken door de inspectie in het primair onderwijs. In deze
brief reflecteer ik – in aanvulling op de Kamerbrief van 31 oktober jl.3 – op de ontstane situatie en de stappen die gezet worden.

1. Wetsvoorstel eisen aan bestuur en accreditatiestelsel

Bestuurders en intern toezichthouders zijn niet alleen verantwoordelijk voor de kwaliteit
van het onderwijs, maar moeten ook zorgen dat de randvoorwaarden in het onderwijs
op orde zijn. Vanzelfsprekend moeten ze zich ook houden aan de regels. Het gaat immers
om de ontwikkeling, veiligheid en toekomst van leerlingen én om gemeenschapsgeld waar
zorgvuldig en doelmatig mee moet worden omgegaan. Het kabinet vindt het belangrijk
om niet alleen duidelijkheid te bieden aan besturen over wat er van hen verwacht wordt,
maar ook te kunnen ingrijpen wanneer zij de wettelijke eisen niet naleven. Daarom
kom ik met een wetsvoorstel waarin scherpere eisen worden gesteld aan het bestuur
en intern toezicht. Met dit wetsvoorstel stel ik onder meer eisen aan de kwaliteit
van schoolbesturen en worden meer richtlijnen en verduidelijkingen opgenomen over
wat ten aanzien van het intern toezicht wordt verwacht. Bovendien komt er een VOG-verplichting
voor bestuurders en intern toezichthouders, zoals aangekondigd in de Kamerbrief «Stand
van zaken rond de Verklaring Omtrent het Gedrag in het primair en voortgezet onderwijs».4 Dit is de minimale basis voor een bestuurder en intern toezichthouder van een onderwijsorganisatie.
Ook krijgt de inspectie met het wetsvoorstel omtrent eisen aan bestuurders meer mogelijkheden
voor toezicht en handhaving. Het streven is dat het wetsvoorstel in de eerste helft
van 2025 voor internetconsultatie wordt aangeboden.

Daarnaast worden er vanuit de onderwijssector initiatieven genomen. Deze zijn gericht
op voortdurende professionalisering en ontwikkeling om de kwaliteit van bestuurders
in het funderend onderwijs verder te verhogen, bovenop de bovenstaande minimale wettelijke
eisen. De PO-Raad, de VO-raad en de VvOB (Vereniging voor Onderwijsbestuurders) ontwikkelen
gezamenlijk een stelsel van accreditatie voor bestuurders in het funderend onderwijs.
Er zijn inmiddels twee pilots uitgevoerd waaraan dertig bestuurders uit het primair
en voorgezet onderwijs deelnamen. Het beroepsprofiel voor bestuurders in het funderend
onderwijs en de methodiek voor de accreditatie zijn al eerder vastgesteld. Het beroepsprofiel
beschrijft wat bestuurders horen te weten, te kunnen en te doen om hun taak goed te
kunnen uitoefenen en vormt de inhoudelijke basis voor de op ontwikkeling gerichte
accreditatie. Momenteel werken de drie partijen aan de oprichting van een onafhankelijke
organisatie die de accreditatie gaat uitvoeren. Het streven van de betrokken sectororganisaties
is dat de accreditatietrajecten de eerste helft van 2025 starten.

2. Heldere verwachtingen ten aanzien van de onderwijskwaliteit

Voor iedereen die bij het onderwijs betrokken is moet helder zijn wat goed en veilig
onderwijs is en welke verwachtingen er op dat vlak zijn. De navolgende trajecten maken
efficiënt(er) toezicht van de inspectie op de kwaliteit en de veiligheid van het onderwijs
mogelijk.

2.1 Toepassing standaard basisvaardigheden

Uit onderzoek blijkt dat veel leerlingen het lezen, schrijven en rekenen niet goed
beheersen. De focus van het kabinet ligt dan ook daar: op het verbeteren van deze
cruciale competenties bij leerlingen en studenten. Ook het onderwijstoezicht kan daaraan
bijdragen. Sinds augustus 2023 bevatten de onderzoekskaders van de inspectie de standaard
Basisvaardigheden (Onderwijsproces 0 ofwel OP0). Aan de hand van de standaard kijkt
de inspectie vaker en diepgaander naar het lees-, schrijf- en rekenonderwijs en burgerschap.

Op dit moment geeft de inspectie wel herstelopdrachten op de standaard Basisvaardigheden,
maar de standaard weegt – net als in het schooljaar 2023–2024 – nog niet mee in het
eindoordeel. De reden daarvoor is dat de verplichting tot burgerschapsonderwijs pas
op 1 augustus 2023 is ingevoerd. Daarom scoren nu nog veel scholen niet voldoende
op het onderdeel burgerschap. Om draagvlak te houden voor deze standaard, is besloten
om tot 1 augustus 2025 nog geen oordeel te geven. Wel worden er herstelopdrachten
gegeven, zodat scholen weten wat ze te doen staat om burgerschap goed in te bedden
in hun onderwijs. Vanaf 1 augustus 2025 zal de inspectie OP0 wel meewegen in het eindoordeel.

2.2 Aandacht voor veiligheid op school in het toezicht

Vrij en veilig jezelf kunnen zijn; voor het kabinet is dit een absolute voorwaarde
voor het kunnen volgen én verzorgen van goed onderwijs. Naast het onderwijs in de
basisvaardigheden heeft het thema veiligheid daarom prioriteit binnen het toezicht
van de inspectie. Veiligheid op school komt altijd aan de orde bij kwaliteitsonderzoeken.

De monitor sociale veiligheid is een cruciaal instrument voor scholen om inzicht te
krijgen in de veiligheidsbeleving en om het veiligheidsbeleid op af te stemmen. Daarnaast
kan de inspectie deze gegevens gebruiken bij het maken van een risico-inschatting
die wordt gebruikt om te bepalen of vervolgstappen van de inspectie nodig zijn. De
inspectie handhaaft strikter op de monitoring van de sociale veiligheid van leerlingen
door scholen. Er wordt sneller gerappelleerd als gegevens niet tijdig worden aangeleverd.
De inzet van scholen en inspectie laat zich merken. In het schooljaar 2022–2023 was
bij slechts 28 van de ruim 9.000 scholen een voornemen tot sanctionering nodig, alvorens
de gegevens werden aangeleverd. Bij geen enkele school hoefde daadwerkelijk tot sanctionering
te worden overgegaan. Ook nu speelt een beperkt aantal voornemens tot sanctionering.

Verder heeft de inspectie vanaf januari 2024 de eigen procedure voor binnenkomende
signalen5 omtrent sociale veiligheid aangescherpt. Signalen die opvolging behoeven, krijgen
dat op korte termijn. Bij zeer ernstige signalen gebeurt dit direct. Er wordt dan
contact gelegd met een bestuur of een onderzoek gestart.

Na een daling tijdens de coronapandemie is er weer een toename te zien van het totaal
aantal schorsingen en verwijderingen van leerlingen op school. Specifiek zien we dat
dit toeneemt vanwege (intimidatie of dreiging met) fysiek geweld tegen personeel en
leerlingen.6 Het is nooit een lichtzinnige beslissing voor scholen om over te gaan tot schorsing
of verwijdering. Maar wanneer een leerling een risico vormt voor de veiligheid van
anderen moet een school actie ondernemen. Ik vind het belangrijk dat dit gebeurt en
dat hierover duidelijk wordt gecommuniceerd, ook naar de leerling die het betreft.
Zeker als diens leeftijd en ontwikkelfase dat mogelijk maken. Naar aanleiding van
een toezegging aan het lid Rooderkerk (D66)7 heb ik intensief gesproken met de inspectie, om leerlingen bij incidenten beter mee
te nemen in bestaande protocollen. Dit heeft geresulteerd in een aanvulling van bestaande
informatie die online staat over schorsen en verwijderen, waardoor de stem van de
leerling prominenter aan bod komt.

2.3 Concretisering deugdelijkheidseisen

Deugdelijkheidseisen zijn de wettelijke eisen op het vlak van onderwijskwaliteit en
onderwijsorganisatie, die gesteld worden aan schoolbesturen en op basis waarvan de
inspectie toezicht houdt op deze besturen. Het kabinet wil duidelijkheid en focus
aanbrengen in wat we verwachten van het onderwijs en alle onderwijsprofessionals.
Daarom wordt momenteel gewerkt aan het concretiseren van een aantal deugdelijkheidseisen
rondom onderwijskwaliteit, zoals toegelicht in de Kamerbrief Van heldere verwachtingen naar betere resultaten.8 De termen «ononderbroken ontwikkelingsproces» en «stelsel van kwaliteitszorg» worden
geconcretiseerd, zodat duidelijker wordt wat binnen de eisen van de scholen verwacht
wordt. Daarbij wordt evidence-informed werken opgenomen in de wet als onderdeel van
het stelsel van kwaliteitszorg.

2.4 Aanpassing onderzoekskaders

In de onderzoekskaders beschrijft de inspectie hoe zij haar onderzoeken uitvoert én
wat zij precies onderzoekt en beoordeelt. De huidige onderzoekskaders voor het funderend
onderwijs zijn sinds 2021 van kracht. Jaarlijks worden de onderzoekskaders geactualiseerd
om ze in lijn te brengen met onder andere nieuwe wet- en regelgeving, en in te spelen
op actuele ontwikkelingen. Periodiek vindt een grotere aanpassing plaats. De inspectie
werkt momenteel aan nieuwe onderzoekskaders die in 2027 in werking zullen treden.
Het is belangrijk van tijd tot tijd de onderzoekskaders aan te passen om zo te blijven
aansluiten bij ontwikkelingen in het onderwijs en de maatschappij. De inspectie maakt
daarbij gebruik van interne en externe evaluaties van het toezicht. Het doel is om
te komen tot compacte, duidelijke en duurzame onderzoekskaders, waarin – binnen het
wettelijk kader – inzichten uit de wetenschap en uit het werkveld een plek krijgen.

In de periode tot en met juni 2026 worden de nieuwe onderzoekskaders verder uitgewerkt,
onder andere via raadplegingen en in wisselwerking met belangrijke actoren, waaronder
het werkveld, de wetenschap, beleid en andere interne en externe bronnen. In deze
periode start ook de implementatie- en communicatiefase en vindt er een test van het
kader plaats. Vanaf juli 2026 zullen de opbrengsten getoetst worden in het veld.

2.5 Bijstelling onderwijsresultatenmodel

Onderwijsresultaten zijn de resultaten van leerlingen en de voortgang in hun ontwikkeling.
In het toezicht van de inspectie spelen de onderwijsresultaten van een school ook
een belangrijke rol. De onderzoekskaders van de inspectie bevatten daarom een standaard
voor onderwijsresultaten (OR1). Om deze standaard te kunnen beoordelen, gebruikt de
inspectie een onderwijsresultatenmodel. Voor het voortgezet onderwijs omvat dit model
vier indicatoren: de doorstroom in de onderbouw, de doorstroom in de bovenbouw, de
eindexamencijfers en of leerlingen in het derde leerjaar minimaal op hetzelfde niveau
zitten als dat van het schooladvies van de basisschool.

Het kabinet vindt het belangrijk dat voorspelbaar en duidelijk is wat we vragen van
het onderwijs. Dat betekent ook dat het voor scholen volstrekt duidelijk moet zijn
langs welke lat de onderwijsresultaten van hun leerlingen gelegd worden: waarop worden
scholen beoordeeld en hoe wordt het inspectieoordeel over de leerresultaten berekend.
De stip op de horizon is duidelijk: een model dat bijdraagt aan het beste onderwijs
voor alle leerlingen en dat goed werkt voor de scholen, besturen en de inspectie.

Vorig jaar heeft de inspectie het onderwijsresultatenmodel geëvalueerd om te bezien
of en hoe het kan worden verbeterd. Belangrijke aandachtspunten hierbij waren mogelijke
ongewenste neveneffecten en ervaringen uit het onderwijs zelf. Op basis van deze evaluatie
brengt de inspectie in beeld welke onderdelen heroverweging verdienen. Hierbij worden
de moties Kwint en Soepboer betrokken met als voorwaarde dat ze uitvoerbaar zijn en
passen binnen het onderzoekskader.9 Op dit moment worden verschillende aspecten nader verkend, zoals de positie van de
standaard in de integrale beoordeling van scholen en een betere correctie van de normen
van het model op basis van leerlinggegevens met het oog op kansengelijkheid. Ook besteedt
de inspectie aandacht aan de communicatie over het model om te voorkomen dat het model
leidt tot eenzijdige sturing op resultaten door scholen en besturen. In dit kader
zal de inspectie in het voorjaar van 2025 een webinar organiseren. Daarmee komt de
inspectie ook tegemoet aan de resultaten van de evaluatie en de uitgangspunten van
de herziening.

De mogelijke wijzigingen moeten uiteraard binnen de huidige wettelijke kaders passen.
Bezien wordt wat nodig is om deze te implementeren. Het voornemen is dit in te voeren
per 2027, gelijktijdig met de nieuwe onderzoekskaders.

3. Onderwijskwaliteit beter in beeld

Goed zicht op de onderwijskwaliteit op scholen, zowel op landelijk niveau als op individuele
scholen, is essentieel. De afgelopen jaren heeft het kabinet daarom geïnvesteerd in
het versterken van het toezicht op scholen door de inspectie.

3.1 Voortgang betere verantwoording en informatievoorziening schoolbezoeken

Het is cruciaal dat de verantwoording en informatievoorziening over de toezichtactiviteiten
van de inspectie op orde zijn. Na onderzoek van het programma Nieuwsuur heeft de inspectie geconstateerd dat zij in de periode tussen 2014 en 2019 niet elke
vier jaar alle basisscholen heeft bezocht. Dat betreur ik, hierover is uw Kamer op
31 oktober jl. per brief geïnformeerd.10 Hierin is ook aangegeven dat de informatievoorziening aan de Kamer onvolledig is
geweest. Tevens is uw Kamer in die brief geïnformeerd over welke maatregelen worden
getroffen om dit te verbeteren.

Zoals toegezegd in antwoorden op vragen van de leden Soepboer (NSC) en Kisteman (VVD)11 informeer ik u nader over het starten van een onafhankelijk extern onderzoek naar
rapportages over de bezoeken van de inspectie aan scholen in het funderend onderwijs.
De Auditdienst Rijk (ADR) is reeds gestart met de voorbereidingen voor dit onderzoek.
Op korte termijn vindt ook de formele opdrachtverlening plaats, zodra de onderzoeksopzet
– conform de regels van de ADR – zorgvuldig is afgerond. Op basis van de eerste planning
geeft de ADR aan dat zij de bevindingen in juli 2025 verwacht. Verder laat de inspectie
een externe peer-review op haar toezichtsaanpak verrichten. Dit zal in het eerste
kwartaal van 2025 plaatsvinden. De inspectie was al gestart met het verbeteren van
de kwaliteit en volledigheid van de registratie van de toezichtactiviteiten, maar
hier zal zij de komende periode extra inzet op plegen om ervoor te zorgen dat dit
zo snel mogelijk helemaal op orde is. Deze verbeterslag moet ertoe leiden dat de inspectie
zich te allen tijde volledig kan verantwoorden over haar activiteiten. De inspectie
zal extern laten controleren of de aanpassingen dit doel bereiken.

3.2 Meer onderzoeken op scholen

Een belangrijk onderdeel in de versterking van het toezicht is het toenemende aantal
onderzoeken op scholen. Van iedere school wordt een jaarlijkse prestatie- en risicoanalyse
gemaakt. Op basis van de waargenomen risico’s worden vervolgens kwaliteitsonderzoeken
op scholen gedaan. Bij kwaliteitsonderzoeken wordt bijvoorbeeld gekeken naar het pedagogisch-didactisch
handelen, veiligheid, basisvaardigheden, en andere onderdelen, om een goed zicht te
krijgen op de kwaliteit; dit mondt uit in een oordeel over de kwaliteit op de betreffende
school. Daarnaast is de inspectie begonnen met steekproefsgewijze kwaliteitsonderzoeken.
Dit nieuwe instrument draagt bij aan een representatief beeld van de onderwijskwaliteit
op schoolniveau en op landelijk niveau en zorgt er tevens voor dat de inspectie feedback
krijgt op haar jaarlijkse prestatie- en risicoanalyse van alle scholen. Dit representatieve
beeld is ook terug te vinden in de Staat van het Onderwijs. Beide soorten kwaliteitsonderzoeken
zijn de afgelopen jaren snel in aantal toegenomen, door de scherpere afstelling van
de risicoanalyse en met name ook door de introductie van de steekproef-kwaliteitsonderzoeken
per augustus 2023. Om ervoor te zorgen dat de extra schoolbezoeken niet tot teveel
toezichtslast leiden, gaat de inspectie extra voorlichting verzorgen over het verloop
van inspectiebezoeken. Deze aanvulling op haar werkwijze zal de inspectie op korte
termijn doorvoeren.

3.3 Onderzoeken naar besturen

Sinds 2017 is het toezicht van de inspectie (ook) bestuursgericht. Het is de bedoeling
dat alle schoolbesturen in Nederland eens per vier jaar onderzocht worden door de
inspectie. De inspectie kijkt dan onder andere naar de kwaliteitszorg en het financieel
beheer en voert ook op enkele onder het bestuur ressorterende scholen verificatieactiviteiten
uit. Gezien het belang van meer zicht op schoolniveau heeft de inspectie ruimte gecreëerd
voor intensiever toezicht op scholen. Daarom is het in 2024 en ook in 2025 niet mogelijk
de bestuursgerichte vierjaarscyclus volledig uit te voeren. De inspectie zet in op
risico-onderzoek bij risicobesturen en wil daarnaast bestuursgesprekken voeren met
circa een kwart van de besturen.

De werkwijze ten aanzien van besturen is op dit moment nog in ontwikkeling, waarbij
het de intentie is dat vanaf 2026 de vierjaarscyclus weer wordt uitgevoerd.

3.4 Onaangekondigde toezichtactiviteiten

Onaangekondigde toezichtactiviteiten kunnen – naast aangekondigde onderzoeken – een
waardevol instrument zijn binnen het toezicht. Daarom wordt het onaangekondigd toezicht
door de inspectie momenteel al ingezet bij (ernstige) risico’s ten aanzien van de
onderwijskwaliteit of de veiligheid. Dit gebeurt conform de wet (art. 11, 5e lid, Wet op het onderwijstoezicht) die bepaalt dat de inspectie haar onderzoeken
aankondigt en ook onderzoek zonder aankondiging kan doen als zij dit nodig oordeelt.

Het is van belang dat steeds gewogen wordt wat de toegevoegde waarde van dit instrument
is en onder welke voorwaarden het ingezet kan worden. Uw Kamer heeft in moties uitgesproken
meer onaangekondigd toezicht te willen en de uitwerking hiervan te baseren op onderzoek
van de inspectie.12 Naar aanleiding van deze moties heeft de inspectie een verkenning uitgevoerd naar
onder meer de effectiviteit en (on)mogelijkheden van onaangekondigd toezicht, die
als bijlage bij deze brief met uw Kamer gedeeld wordt.

De gerichte inzet van het instrument van onaangekondigd toezicht zorgt voor meerwaarde
binnen het al bestaande instrumentarium van de inspectie. De inspectie is gezien de
uitkomsten van de verkenning wel terughoudend om onaangekondigd toezicht als generiek
instrument meer in te zetten. In de verkenning komt namelijk naar voren dat er op
basis van de uitgevoerde pilot geen aanwijzingen zijn dat onaangekondigde bezoeken
leiden tot andere oordelen dan aangekondigde bezoeken. Ook constateert de inspectie
dat er in het veld zeer wisselend draagvlak is voor onaangekondigde toezichtactiviteiten.
Van belang is verder dat de inspectie concludeert dat juist het aankondigen van kwaliteitsonderzoeken
het mogelijk maakt om ze op grote schaal te kunnen blijven uitvoeren.

Tegelijkertijd heeft de verkenning waardevolle interventieopties opgeleverd om onaangekondigd
toezicht gericht, vaker en effectief in te zetten: bij (ernstige) risico’s ten aanzien
van de onderwijskwaliteit of de veiligheid, als een kort en stimulerend bedoeld schoolbezoek
en in het kader van naleving van relatief snel te controleren normen. Voorbeelden
hiervan zijn de normen voor de onderwijstijd en de bevoegdheid van leraren. Deze vormen
van onaangekondigd toezicht kunnen een meerwaarde hebben voor effectief toezicht.
De inspectie zal in 2025 een begin maken met de ontwikkeling en invoering van deze
vormen van onaangekondigd toezicht, in de vorm van een pilot in het primair onderwijs.
Precieze vormen en aantallen zullen mede afhankelijk zijn van de mogelijkheden om
alle opgaves binnen de beschikbare capaciteit vorm te geven.

Tot slot

Via bovenstaande stappen wordt het toezicht de komende tijd verder versterkt. Ik bericht
uw Kamer opnieuw over de voortgang indien daar aanleiding toe bestaat. Zo zal ik uw
Kamer in het najaar van 2025 informeren over de uitkomsten van het onderzoek van de
ADR naar de rapportage over schoolbezoeken door de inspectie.

Daarnaast laat uw Kamer zich ook informeren door de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs
in een hoorzitting op 16 januari 2025.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M.L.J. Paul