Brief regering : Afbouwplan interlandelijke adoptie

Nr. 133
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2024

1. Inleiding

Op 16 april 2024 heeft uw Kamer een motie aangenomen die de regering verzocht om te
komen met een nieuw plan waarmee interlandelijke adoptie op zorgvuldige wijze wordt
afgebouwd.1 Zoals aangekondigd door mijn ambtsvoorganger in de brief van 21 mei 2024,2 is de afgelopen periode hard gewerkt aan de uitwerking van een afbouwplan. In deze
brief doe ik mijn voorstel voor de uitvoering van deze motie.

2. Reflectie op de afbouw

Het perspectief op interlandelijke adoptie is al langere tijd en in het bijzonder
sinds de verschijning van het rapport van de Commissie Joustra in februari 2021 in
beweging. Het aannemen van de motie door uw Kamer op 16 april 2024 illustreert dit
en luidde een omslag in van het verbouwen en aanscherpen van het systeem van interlandelijke
adoptie naar het afbouwen daarvan.

De motie sluit aan bij het uitgangspunt sinds de publicatie van het rapport van de
Commissie Joustra, dat interlandelijke adoptie in verband met de kwetsbaarheden in
het systeem geen duurzame oplossing meer vormt om de belangen van kinderen te beschermen.
De belangen van het kind worden het beste gediend wanneer het kan opgroeien in een
veilige omgeving in het eigen land, de eigen regio of de eigen cultuur. Volgens een
meerderheid van uw Kamer vormt het gegeven dat ook in een aangescherpt systeem de
kans op misstanden niet volledig kan worden uitgesloten reden om nu actief de afbouw
in gang te zetten. Dit betekent dat er niet meer voor wordt gekozen eerst de ontwikkelingen
in de landen van herkomst af te wachten binnen een aangescherpt systeem, zoals eerder
de beleidslijn was. Uw Kamer heeft verzocht met een nieuw plan te komen waarmee interlandelijke
adoptie op zorgvuldige wijze wordt afgebouwd, aan welk verzoek ik conform de toezegging
van mijn ambtsvoorganger in zijn brief aan uw Kamer van 21 mei 2024 gehoor geef.

Dit is een ingrijpend besluit dat volgens sommigen al eerder genomen had moeten worden,
en dat volgens anderen nooit genomen had mogen worden. De afgelopen maanden is mij
duidelijk geworden dat adoptie een breed pallet van emoties oproept, en dat dit vraagstuk
verschillende invalshoeken kent. Alleen al binnen de groep geadopteerden die in het
verleden is geadopteerd, wordt de wenselijkheid van adoptie heel verschillend ervaren.
Zo zijn er de invalshoeken van geadopteerden die zijn opgegroeid in een andere cultuur
en omgeving dan hun oorspronkelijke en die als gevolg van misstanden kampen met problemen
bij het achterhalen van hun afkomst en hun identiteit. Misstanden en hun gevolgen
willen we in de toekomst blijven voorkomen. Daarnaast pleiten deze misstanden en de
gevolgen daarvan ervoor om, met het oog op de blijvende kwetsbaarheden in het systeem,
niet door te gaan met interlandelijke adoptie. Daar tegenover staan geadopteerden
die positief zijn over hun adoptie en tevreden zijn met hun leven in Nederland sindsdien
en die pleiten voor een behoud van interlandelijke adoptie. Verder zie ik ook dat
in sommige landen van herkomst nog steeds beperkte middelen bestaan om kinderen een
veilig huis en een goed gezin te bieden, terwijl er binnen Nederland aspirant-adoptiefouders
zijn die deze kinderen graag zouden willen opnemen in hun gezin. Door onder meer de
vergunninghouders en de Centrale autoriteit is daarom met veel toewijding gewerkt
aan de kwaliteitswaarborgen in de procedures, sinds de totstandkoming van het Haags
Adoptieverdrag in 1993 en na het verschijnen van het rapport van de Commissie Joustra
in 2021. De wens van deze partijen en van aspirant-adoptiefouders dat een vorm van
interlandelijke adoptie met extra waarborgen kan worden voortgezet, is daarom goed
invoelbaar.

Zoals uw Kamer constateert, kan ook met extra waarborgen in het systeem geen garantie
worden gegeven dat zich in de toekomst geen misstanden meer zullen voordoen. Het internationale
aspect bemoeilijkt het voorkomen van misstanden en maakt dat er nooit volledig zicht
zal zijn op hoe in landen van herkomst wordt omgegaan met kwetsbare kinderen.

Ik respecteer daarom het verzoek van uw Kamer om interlandelijke adoptie op zorgvuldige
wijze af te bouwen. Daarbij pleit ik voor duidelijkheid en koersvastheid op dit terrein.
Sinds het verschijnen van het rapport van de Commissie Joustra hebben betrokkenen
zoals de geadopteerden zelf, de aspirant-adoptiefouders, de partners in de adoptieketen
en ook de landen van herkomst te maken gehad met wisselingen in de uitvoering. Eerst
was er de opschorting na de publicatie van het rapport van de Commissie Joustra, waarop
een fundamentele herbezinning op de toekomst en het systeem volgde. Vervolgens is
in april 2022 besloten interlandelijke adoptie te hervatten en zijn procedures na
een zorgvuldige landenselectie uiteindelijk in 2023 weer opgestart. Ook werd gewerkt
aan oprichting van een nieuwe centrale bemiddelingsorganisatie, versterkt toezicht
en een nieuwe adoptiewet. Op 16 april 2024 heeft een meerderheid van uw Kamer alsnog
de regering verzocht om interlandelijke adoptie af te gaan bouwen. Dat had tot gevolg
dat lopende verbetermaatregelen in het systeem meteen moesten worden heroverwogen
en dat enkele zijn stopgezet.3 Na al deze ontwikkelingen is het voor alle betrokkenen belangrijk om nu duidelijkheid
te bieden, waardoor hopelijk ook rust zal ontstaan.

Mijn voorganger heeft in zijn brief van 21 mei 2024 aangekondigd dat er vanuit het
perspectief van afbouw vanaf dat moment geen nieuwe inschrijvingen bij Fiom meer in
behandeling worden genomen.4 Op 21 mei 2024 waren er in totaal 587 aspirant-adoptiefouders bij Fiom aangemeld
voor de procedure ter adoptie van een kind uit het buitenland. Het afbouwplan moet,
zoals toegezegd, duidelijkheid bieden over de afbouwtermijn en de groep aspirant-adoptiefouders
die de procedure kunnen vervolgen. Uw Kamer heeft mij gevraagd dit zorgvuldig te doen
en die wens deel ik.

De afgelopen periode heeft op ambtelijk niveau overleg plaatsgevonden met de partners
in de adoptieketen (Fiom, de Raad voor de Kinderbescherming, de vergunninghouders,
de Centrale autoriteit internationale kinderaangelegenheden (hierna: Centrale autoriteit)),
vertegenwoordigers van belangenorganisaties van geadopteerden en aspirant-adoptiefouders,
Rijksinspecties en de betrokken organisaties in de landen van herkomst. Dat heeft
geleid tot een drietal uitgangspunten en een afbouwplan, die ik in deze brief verder
uiteenzet.

Ik neem uw Kamer eerst mee in deze uitgangspunten, waarna ik het voorstel voor de
afbouw toelicht. Vervolgens zal ik nader ingaan op de gevolgen en de randvoorwaarden.
Ten slotte licht ik het vervolgproces toe.

3. Uitgangspunten

De volgende drie uitgangspunten zijn leidend geweest bij de keuzes aangaande de afbouw
van interlandelijke adoptie:

1. zorgvuldigheid

2. duidelijkheid op korte termijn

3. uitvoerbaarheid

Ad 1. Zorgvuldigheid

Onder zorgvuldig afbouwen versta ik dat er rekening wordt gehouden met de positie
en de belangen van alle betrokkenen. Op de eerste plaats de nog te adopteren kinderen,
maar ook geadopteerden, aspirant-adoptiefouders, adoptiefouders, partners in de adoptieketen
en internationale relaties. Zij ervaren de gevolgen van de keuzes rondom de afbouw
en moeten erop kunnen vertrouwen dat de Nederlandse overheid als betrouwbare partner
hun positie en belangen heeft meegewogen bij de gemaakte keuzes.

Dit betekent dat er goed gekeken is naar het belang van kinderen, dat altijd de eerste
overweging vormt, zoals neergelegd in de artikelen 3 en 21 van het Internationaal
Verdrag inzake de rechten van het kind en dat tevens uitgangspunt vormt in het Haags
Adoptieverdrag uit 1993. Ik vind het belangrijk dat procedures waarin al kinderen
voor adoptie in beeld zijn, zorgvuldig kunnen worden vervolgd in een periode van afbouw.
Voor de kinderen die mogelijk nog geadopteerd zullen worden, geldt dat in hun belang
de adoptieprocedure met zoveel mogelijk waarborgen omkleed moet worden.

Daarnaast is ook rekening gehouden met de positie van de aspirant-adoptiefouders,
die veelal een langdurig en emotioneel proces doorlopen. Ik hecht eraan dat aspirant-adoptiefouders
die de procedure gedurende de afbouw kunnen vervolgen daarvoor nog een redelijke termijn wordt geboden. Ook moet daarbij de reële kans dat een lopende procedure in de resterende
tijd nog succesvol kan worden doorlopen worden meegewogen. Daarbij geldt uiteraard altijd dat een adoptieprocedure
nooit de garantie op een adoptie biedt, aangezien moet worden voldaan aan allerlei
voorwaarden en aangezien adoptie in een individueel geval afhankelijk is van allerlei
omstandigheden in Nederland en in het land van herkomst.

Zorgvuldigheid betekent ook kwaliteit. De focus op afbouwen mag uiteraard niet ten
koste gaan van de kwaliteit van de uitvoering van procedures. Het rapport van de Commissie
Joustra wees op kwetsbaarheden in het systeem, waarvoor in de afgelopen jaren maatregelen
in gang zijn gezet om het systeem strikter in te richten. Een deel van deze maatregelen,
zoals de oprichting van een nieuwe centrale bemiddelingsorganisatie, is nu niet langer
opportuun, zoals mijn ambtsvoorganger aan uw Kamer heeft medegedeeld.5 Des te belangrijker is het daarom dat kwaliteitswaarborgen gedurende de periode van
afbouw, waar nodig en mogelijk, worden versterkt.

Tot slot betekent zorgvuldig afbouwen ook dat de landen van herkomst tijd wordt gegund
om zich voor te bereiden op de situatie dat Nederland geen land van opvang meer zal
zijn. En dat er tijd is om de langer lopende verplichtingen als de periodieke rapportages
over het welzijn van het kind, ook wel progress-rapportages genoemd, te borgen. Met
de autoriteiten in de landen van herkomst is contact gelegd over de impact van stopzetting
van interlandelijke adoptie in Nederland en de behoeften aldaar.

Ad 2. Duidelijkheid op korte termijn

Sinds het verschijnen van het rapport van de Commissie Joustra in februari 2021 hebben
de betrokkenen bij adoptieprocedures als gevolg van de verschillende politieke en
beleidskeuzes te maken gehad met wisselingen bij de uitvoering van adoptieprocedures.
Dit leidt tot onzekerheid bij de aspirant-adoptiefouders over hun toekomst, en vraagt
veel van de wendbaarheid van de betrokken organisaties en van internationale samenwerkingsrelaties.
Ook op degenen die in het verleden zijn geadopteerd hebben deze wisselingen een grote
impact gehad. Het is voor alle betrokkenen daarom van belang dat zij op korte termijn
duidelijkheid krijgen over de wijze waarop het systeem van interlandelijke adoptie
wordt afgebouwd. Het is belangrijk dat er nu een periode van duidelijkheid en koersvastheid
aanbreekt.

Ad 3. Uitvoerbaarheid

Bij de uitwerking van het afbouwplan heeft de uitvoerbaarheid ook een rol gespeeld.
Daarbij gaat het om de impact op de betrokken organisaties (met name de vergunninghouders),
het borgen van langer lopende verplichtingen, de tijd die nodig is voor het beheren
en overdragen van adoptiedossiers en de financiële randvoorwaarden. Dit geldt ook
voor de juridische voorwaarden die vereist zijn en een bepalende rol spelen bij de
keuzes rondom de afbouw.

De huidige adoptieprocedure (aan Nederlandse zijde)

Fase 1. Aspirant-adoptiefouders melden zich aan bij Fiom. Fiom toetst of voldaan wordt
aan de voorwaarden om toegelaten te worden tot de adoptieprocedure. Bij aanmelding
krijgen de aspirant-adoptiefouders een BKA-nummer, wat staat voor Buitenlands Kind
ter Adoptie. Fiom geeft aan de aspirant-adoptiefouders de verplichte informatiebijeenkomst
en voorlichtingsbijeenkomsten.

Fase 2. Na de informatie- en voorlichtingsbijeenkomsten melden aspirant-adoptiefouders
zich aan bij de Raad voor de Kinderbescherming voor een gezinsonderzoek. Op basis
van dit gezinsonderzoek geeft de Raad voor de Kinderbescherming advies over de geschiktheid
van de aspirant-adoptiefouders om een adoptiekind op te voeden. Op basis van het gezinsrapport
besluit de Centrale autoriteit over de afgifte van de beginseltoestemming. Als de
beginseltoestemming wordt afgegeven, hebben aspirant-adoptiefouders toestemming om
een kind uit het buitenland te adopteren. Dit geeft geen recht of garantie op adoptie.

Fase 3. Vervolgens schrijven aspirant-adoptiefouders zich in bij een vergunninghouder
voor bemiddeling. Dat kan bij één van de drie vergunninghouders: A New Way, de Nederlandse
Adoptiestichting en Wereldkinderen. De vergunninghouder Meiling neemt al enige tijd
geen nieuwe bemiddelingsverzoeken meer aan. Bemiddeling houdt in: de werkzaamheden
van de vergunninghouder die zijn gericht op het vinden van een goede match tussen
de aspirant-adoptiefouders en een adoptiekind in de landen waar de betreffende vergunninghouder
actief is.

Fase 4. Wanneer deze match is gevonden, wordt dit voorstel voorgelegd aan de Centrale
autoriteit. De Centrale autoriteit kan, als zij bedenkingen heeft naar aanleiding
van het matchingsvoorstel, de Raad voor de Kinderbescherming vragen om aanvullend
onderzoek te doen. Indien de Centrale autoriteit geen bedenkingen heeft, geeft de
Centrale autoriteit de zogeheten approval af. Hierna kunnen aspirant-adoptiefouders
het voorstel al dan niet accepteren. Na acceptatie van het voorstel kan de procedure
worden gestart om het kind te laten afreizen naar Nederland.

Fase 5. Na aankomst van het kind in Nederland worden op verzoek van sommige landen
van herkomst progress-rapportages verstuurd aan het land van herkomst. Deze periodieke
rapportages over het welzijn van het kind zijn bedoeld om het land van herkomst én
in sommige landen ook de biologische familie op de hoogte te houden. De vergunninghouder
verleent voor ten minste een jaar na aankomst van het kind in Nederland nazorg.

4. Voorstel voor de afbouw

Mijn voorstel is dat het systeem van interlandelijke adoptie in een periode van zes
jaar wordt afgebouwd. Dit tijdspad heeft twee onderdelen:

Ten eerste: vergunninghouders worden in de gelegenheid gesteld om nog eenmaal de huidige
vergunning te verlengen met een reguliere periode van vijf jaar.6 Dat komt met het oog op de huidige vergunningen neer op een uiterlijke expiratiedatum
van 18 december 2030.

Ten tweede: om ervoor te kunnen zorgen dat waar mogelijk adopties voor die tijd zijn
afgerond, kunnen voorstellen voor bemiddeling tussen kind en aspirant-adoptiefouders
(het matchingsvoorstel) tot uiterlijk 1 mei 2030 door de vergunninghouder ter goedkeuring
worden ingediend bij de Centrale autoriteit.

Op deze manier wordt tijd geboden om de laatste stappen van de adoptieprocedure zoveel
als mogelijk zorgvuldig af te ronden, zoals het afreizen van het kind naar Nederland.
Waar dat door omstandigheden niet mogelijk blijkt in de periode tussen 1 mei en 18 december
2030, zal de Centrale autoriteit na 18 december 2030 de resterende bemiddelende werkzaamheden
overnemen en afronden.

Hieronder licht ik de overwegingen die ten grondslag liggen aan dit voorstel voor
de afbouw nader toe.

Termijn

De afbouwtermijn van zes jaar vanaf heden, tot eind 2030, sluit goed aan bij de hiervoor
in paragraaf 3 genoemde uitgangspunten.

Procedures waarin kinderen al in beeld zijn (fase 4) kunnen in deze periode zorgvuldig
worden afgerond. Ook kan aspirant-adoptiefouders nog een redelijke periode worden
geboden om de procedure te vervolgen. Tegelijkertijd zullen er onvermijdelijk aspirant-adoptiefouders
zijn (vooral ouders die nu in fase 1 van de procedure zitten) voor wie de bemiddeling
niet zal zijn afgerond binnen het voorgestelde tijdspad tot eind 2030.

Verder biedt het voorstel tijd voor een zorgvuldige en betrouwbare uitvoering van
de afbouw. Zo moet de benodigde wetswijziging in gang worden gezet en zal uiterlijk
aan het einde van de afbouwtermijn de nieuwe wet in werking moeten treden (zie verderop
onder paragraaf 6). Daarnaast moet de nazorg voor geadopteerden, adoptiefouders en
landen van herkomst worden geborgd en dienen adoptiedossiers te worden overgebracht
van de vergunninghouders naar het Nationaal Archief. Ik zal hier later in deze brief
op ingaan.

Ook de landen van herkomst krijgen hiermee voldoende tijd om lopende procedures zorgvuldig
af te ronden en om hun systeem aan te passen op de situatie dat zij uiteindelijk geen
Nederlandse ouderdossiers meer zullen ontvangen.

Het voorstel biedt tot slot ook ruimte aan de vergunninghouders. Naast de tijd die
zij nodig hebben voor de bemiddelingswerkzaamheden (de gemiddelde doorlooptijd van
bemiddeling vanuit de vergunninghouders is drie jaar), hebben zij op deze manier ook
tijd om hun werkzaamheden zorgvuldig af te ronden en waar nodig deels over te dragen
aan de Centrale autoriteit. Daarnaast is er tijd om de in de afgelopen jaren opgebouwde
kennis en ervaring over te dragen, zodat de kennis over het werk van vergunninghouders
beschikbaar blijft voor toekomstige vragen van onder andere degenen die in het verleden
zijn geadopteerd.

Overwegingen ten aanzien van de aspirant-adoptiefouders met een lopende adoptieprocedure

Een belangrijke vraag die voorligt is of het verantwoord is dat de reeds lopende procedures
gedurende de afbouw nog worden voortgezet, met name procedures die zich bevinden in
fase 1. Op 21 mei 2024 betrof het nog 587 procedures.7 Daarvan bevonden zich 293 aspirant-adoptiefouders in fase 1 van de adoptieprocedure,
namelijk de voorlichting van Fiom. 97 aspirant-adoptiefouders waren op dat moment
aangemeld bij de Raad voor de Kinderbescherming voor fase 2, het gezinsonderzoek.
De overige 197 aspirant-adoptiefouders – dat zijn dus de aspirant-adoptiefouders aan
wie reeds beginseltoestemming was verleend door de Centrale autoriteit – bevonden
zich op 21 mei 2024 in één van de laatste fasen van de adoptieprocedure, de bemiddeling.

Aan uw Kamer is toegezegd dat met deze brief duidelijkheid wordt verschaft over welke
procedures nog worden voortgezet. Hier is zorgvuldig naar gekeken en ik ben tot de
conclusie gekomen dat alle aspirant-adoptiefouders die zich op 21 mei 2024 in één
van de fases van de adoptieprocedure bevonden, de mogelijkheid moet worden geboden
de adoptieprocedure voort te zetten binnen de gestelde termijn tot eind 2030.

Ik heb hierbij ook de reële kans dat een lopende procedure in de resterende tijd nog
succesvol kan worden doorlopen meegewogen. Die kans is niet voor alle aspirant-adoptiefouders
dezelfde. Dat is het gevolg van de omstandigheid dat de afgelopen decennia sprake
is van een dalend aantal kinderen dat in de landen van herkomst voor adoptie in aanmerking
komt. Er worden thans ongeveer vijftig kinderen per jaar geadopteerd vanuit het buitenland.
De verwachting is dat het aantal adopties in de komende tijd verder zal afnemen. Dat
betekent dat de adoptieprocedure aan het einde van de afbouwtermijn voor een aanzienlijke
groep aspirant-adoptiefouders niet tot een afgeronde adoptie zal leiden. Dat geldt
met name voor de aspirant-adoptiefouders die nu nog aan het begin van de procedure
staan.

Voor aspirant-adoptiefouders die nu nog de eerste fase van de adoptieprocedure doorlopen
is de kans heel klein dat deze procedure uiteindelijk leidt tot een geslaagde adoptie.
Dit terwijl een adoptieprocedure een buitengewoon emotioneel proces is voor aspirant-adoptiefouders.
Gelet op de zeer beperkte kans op een feitelijke adoptie zou ik deze ouders willen
laten adviseren om, hoe moeilijk die beslissing ook moet zijn, de adoptieprocedure
niet te continueren. Ik begrijp dat dit een ingewikkelde keuze is die om uitgebreide
afweging vraagt. Toch wil ik hen de mogelijkheid ook niet onthouden om de adoptieprocedure
voort te zetten, nu niet met zekerheid is te stellen dat niemand van de aspirant-adoptiefouders
die zich nu in fase 1 bevinden, binnen de gestelde termijn tot eind 2030 tot een geslaagde
en afgeronde adoptie kan komen. Hoe onwaarschijnlijk ook, het komt mij voor dat het
redelijk en zorgvuldig is hen deze (kleine) kans niet te ontnemen.

Ik heb Fiom gevraagd om gedurende de voorlichting aspirant-adoptiefouders uitdrukkelijk
te wijzen op de (heel) beperkte kans dat de adoptieprocedure uiteindelijk tot een
geslaagde bemiddeling en dus een daadwerkelijke adoptie zal leiden.

Fiom neemt voorts op verzoek van mijn ambtsvoorganger sinds 21 mei 2024 geen nieuwe
aanvragen meer in behandeling. Het laten instromen van nieuwe aspirant-adoptiefouders
in de wetenschap dat het systeem van interlandelijke adoptie gaat worden afgebouwd
en definitief zal stoppen, is irreëel. Het aantal adopties per jaar is beperkt en
tegelijkertijd bevindt zich al een aanzienlijk aantal aspirant-adoptief ouders in
een adoptieprocedure, waarbij zeker niet in alle gevallen aan het eind van de afbouwtermijn
een adoptie is gerealiseerd. Personen die zich ondanks bovenstaande willen inschrijven
voor een nieuwe adoptieprocedure, wat ik hen ontraad, zullen door FIOM worden doorgeleid
naar de Centrale autoriteit. De Centrale autoriteit zal hen wijzen op het zeer beperkte
realiteitsgehalte van een nieuwe inschrijving voor interlandelijke adoptie in combinatie
met de (emotionele) belasting van een adoptieprocedure. Met de wetswijziging die in
het kader van de afbouw in voorbereiding is zal de mogelijkheid tot het indienen van
een aanvraag, hetgeen nu nog het geval is, volledig komen te vervallen.

Ik ben mij ervan bewust dat een afbouwtermijn van zes jaar en de grootte van de groep
aspirant-adoptiefouders die de procedure daarbinnen nog kan vervolgen, bij een deel
van de geadopteerden zwaar zal vallen, met name degenen die hebben moeten constateren
dat sprake is geweest van misstanden ten tijde van hun adoptie in het verleden. Onvermijdelijk
is immers dat er kwetsbaarheden zitten in het systeem, waaraan kinderen die in deze
afbouwperiode nog voor adoptie in aanmerking komen, gedurende de afbouw nog worden
blootgesteld. Om die reden blijven de al getroffen verbetermaatregelen die zien op
de kwetsbaarheden in het buitenland van kracht, zoals de landenselectie, een actiever
internationaal beleid en een striktere toets door de Centrale autoriteit op de matchingsvoorstellen.
Ook is extra toezicht en controle in het systeem vereist. Daar kom ik bij de randvoorwaarden
op terug.

Lopende procedures in landen van herkomst waarmee de samenwerkingsrelatie al wordt
afgebouwd

De afbouw heeft geen consequenties voor de procedures van aspirant-adoptiefouders
die op 2 november 2022 een dossier hadden liggen in de landen van herkomst waarmee,
naar aanleiding van de landenanalyse in november 2022 al is besloten de adoptierelatie
af te bouwen.8 Deze afbouw loopt tot uiterlijk 18 december 2025.

Ik heb de wens van aspirant-adoptiefouders om ook voor deze landen aan te sluiten
bij de afbouwtermijn tot eind 2030 gehoord. Dit vind ik, gelet op de uitkomsten van
de landenanalyse, echter niet wenselijk. Op grond hiervan is namelijk besloten de
relatie met deze landen te beëindigen en voor 18 december 2025 tot een afronding te
komen. Dit was een belangrijke stap die destijds is gezet in de transitie naar een
systeem met meer waarborgen. Hierover is toen ook uitgebreid gedebatteerd met uw Kamer.

De aspirant-adoptiefouders die op 2 november 2022 een dossier hadden liggen in de
landen van herkomst waarmee de adoptierelatie wordt afgebouwd, zijn vorig jaar geïnformeerd
over hun handelingsmogelijkheden. Eén van deze mogelijkheden betrof een gewijzigde
keuze voor een land waarmee de adoptierelatie wel voortgezet zou worden. Deze keuzemogelijkheid
blijft gedurende de afbouw bestaan. Dat betekent dat deze groep aspirant-adoptiefouders
ook gedurende een periode van afbouw nog de mogelijkheid hebben om over te stappen
naar één van de landen van herkomst waarmee de adoptierelatie na 18 december 2025
nog wordt voortgezet. Dat zijn Bulgarije, de Filipijnen, Hongarije, Lesotho, Portugal,
Taiwan, Thailand en Zuid-Afrika. Ik zal de vergunninghouders verzoeken deze groep
aspirant-adoptiefouders hierover nader te informeren.

5. Randvoorwaarden voor de afbouw

Kwaliteit: toezicht en controle

De afbouw vraagt veel van de betrokken ketenpartners en kent ook kwetsbaarheden. In
het licht van het rapport van de Commissie Joustra en de geconstateerde misstanden,
vind ik het belangrijk dat de kwaliteit van de werkzaamheden van deze partners geborgd
blijft, terwijl het aantal en de omvang van de werkzaamheden door de afbouw steeds
verder zullen afnemen. Dat betekent dat de al getroffen maatregelen die naar aanleiding
van de bevindingen van de Commissie Joustra zijn genomen, intact blijven. Zoals eerder
aangegeven, houdt dat ook in dat adoptie gedurende de afbouw alleen nog mogelijk is
uit de geselecteerde landen van herkomst die voldoen aan de vereisten van zorgvuldigheid.
De Centrale autoriteit zal deze samenwerkingsrelaties blijven monitoren en de landenanalyse
ook periodiek herhalen. Door middel van werkbezoeken en door het delen van ervaringen
in internationaal verband met ontvangende landen, blijft er zicht op de ontwikkelingen
binnen de geselecteerde landen van herkomst.

Toen de focus nog lag op de transformatie van het adoptiesysteem, zou met de komst
van de centrale bemiddelingsorganisatie met versterkt overheidsgezag meer grip en
zicht op de bemiddeling ontstaan. Ook was met een wetswijziging voorzien dat de Inspectie
Justitie en Veiligheid in de toekomst ketenbreed toezicht zou gaan houden. De afbouw
maakte verdere uitvoering hiervan niet meer mogelijk en zinvol, zoals al aan uw Kamer
is gemeld.9 Dat laat echter onverlet dat ook gedurende de afbouw het toezicht en de controle
op de uitvoering moeten worden vergroot. Daarom blijf ik met verschillende Rijksinspecties
in gesprek over de urgentie hiervan en de mogelijkheden daartoe vanuit de huidige
wettelijke kaders. In dat verband heb ik de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd gevraagd
en bereid gevonden om gedurende de afbouw een andere vorm van toezicht te houden op
de bemiddeling door de vergunninghouders die past bij de afbouw en toeziet op de risico’s.
Dit toezicht houdt in dat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd de afbouwplannen van
de vergunninghouders zal toetsen en vervolgens in dit proces periodieke monitoring
uitvoert. Vanuit deze monitoring wordt bekeken welke toezichtactiviteiten nodig zijn.
Ook zal vanuit mijn ministerie gedurende de afbouw frequent overleg plaatsvinden over
de uitvoering van de procedures gedurende de afbouw met de vergunninghouders alsook
met de ketenpartners gezamenlijk.

Overdracht dossiers

Bij brief van 26 maart 2024 (Kamerstuk 33 836, nr. 90) is uw Kamer geïnformeerd over het voornemen en de verkenning om adoptiedossiers
die zich nu onder meer bevinden bij de vergunningshouders, over te brengen naar het
Nationaal Archief. Deugdelijk beheer van dossiers is van groot belang, ook in een
periode van afbouw. Overdracht naar het Nationaal Archief zorgt hier voor en vergroot
bovendien de vindbaarheid van dossiers en de eenduidigheid van het inzagebeleid. Dit
voornemen richt zich naast de binnenlandse adoptiedossiers ook op de dossiers van
interlandelijk geadopteerden. Het betreft onder meer circa 26.500 adoptiedossiers
die thans grotendeels worden bewaard bij de vergunninghouders. Momenteel loopt een
project dat ernaar streeft om deze adoptiedossiers onder te brengen bij het Nationaal
Archief. Voor zorgvuldige overdracht wordt een plan opgesteld om deze dossiers de
komende jaren gefaseerd over te brengen naar het Nationaal Archief. In wetgeving zal
dit moeten worden verankerd. Het kader voor de toegang tot en inzage in deze dossiers
vloeit voort uit de Archiefwet- en regelgeving.

Ondersteuning landen van herkomst

Via het Permanent Bureau van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht
worden landen van herkomst gedurende een periode van vijf jaar ondersteund bij de
implementatie van de uitgangspunten van het Haags Adoptieverdrag, zoals het subsidiariteitsbeginsel.
Deze inzet past bij het uitgangspunt dat kinderen primair op een adequate en veilige
wijze kunnen worden opgevangen in landen van herkomst zelf. Daarom zet ik deze ondersteuning
voort. Zoals al aan uw Kamer gemeld is ten aanzien van de ondersteuning van landen
van herkomst voor de komende vijf jaar ruim 750.000 euro gereserveerd.10

Financieel

Dit afbouwplan heeft ook financiële consequenties. Na het rapport van de Commissie
Joustra zijn de adoptieprocedures opgeschort en geleidelijk bij minder landen gecontinueerd.
Dat heeft ertoe geleid dat is besloten de vergunninghouders deels te subsidiëren teneinde
de kwaliteit van de dienstverlening te kunnen blijven garanderen. Dat zal ook in de
komende jaren nodig blijven aangezien de inkomsten van de vergunninghouders met een
afnemend aantal bijdragende aspirant-adoptiefouders zullen aflopen. Ook andere partners
in de keten, zoals de Raad voor de Kinderbescherming en de Centrale autoriteit, zullen
zich moeten voorbereiden op de afbouw. Tot slot brengen de overdracht en het beheer
van dossiers ook kosten met zich. Deze kosten zullen worden gedekt vanuit de begroting
van Justitie en Veiligheid.

6. Uitvoeringsconsequenties

De afbouw van interlandelijke adoptie heeft voor verschillende organisaties en de
landen van herkomst uitvoeringsconsequenties. Dit licht ik hieronder nader toe.

Partners in de keten

• Fiom. Aspirant-adoptiefouders die in fase 1 de voorlichting zullen willen vervolgen, zullen
door Fiom nadrukkelijk gewezen worden op de beperkte kans op een daadwerkelijke adoptie.
In 2025 zullen de laatste groepsgewijze voorlichtingstrajecten zijn afgerond.

• Raad voor de Kinderbescherming. De Raad voor de Kinderbescherming zal naar verwachting in de eerste jaren van de
afbouw nog nieuwe gezinsonderzoeken voor de eerste afgifte van een beginseltoestemming
uitvoeren. De Raad voor de Kinderbescherming zal daarna nog onderzoeken verrichten,
bijvoorbeeld bij de verlenging van een beginseltoestemming of als er nader onderzoek
nodig is bij een specifieke matching.

• Vergunninghouders. Voor de vergunninghouders geldt dat de huidige vergunning afloopt op uiterlijk 18 december
2025. Omdat een zorgvuldige afbouw voor die datum niet realiseerbaar is, krijgen de
vergunninghouders nog eenmalig de gelegenheid de vergunning te verlengen voor de wettelijke
termijn van vijf jaar. Daartoe kunnen de vergunninghouders een aanvraag doen, mede
op basis van een afbouwplan. De vergunninghouders worden financieel ondersteund via
subsidieverzoeken, zodat zij ook gedurende de afbouw een financieel gezonde organisatie
met voldoende gekwalificeerd personeel in stand kunnen houden. De voorwaarden voor
de subsidie van 2025 tot 2030 worden momenteel uitgewerkt. De vergunninghouders kunnen
tot 1 mei 2030 matchingsvoorstellen indienen bij de Centrale autoriteit. Daarna vindt
een zorgvuldige overdracht van de taken plaats naar de Centrale autoriteit. Daarnaast
worden afspraken gemaakt over zorgvuldige overdracht van dossiers naar het Nationaal
Archief (zie randvoorwaarden).

• Centrale autoriteit.

a. Met de voorgestelde afbouwtermijn zullen de taken van de Centrale autoriteit onverminderd
voort blijven duren. Dat betekent dat zij gedurende de afbouwperiode in ieder geval
verantwoordelijk blijft voor het toe- of afwijzen van de beginseltoestemming en de
beoordeling van de matchingsvoorstellen. Daarbij blijft het intensievere internationale
beleid dat door de Centrale autoriteit gevoerd wordt van kracht. Dat houdt in dat
de Centrale autoriteit regelmatig werkbezoeken zal afleggen aan de landen van herkomst
en zal monitoren dat het Haags Adoptieverdrag wordt nageleefd zoals bedoeld.

b. Ook zal de Centrale autoriteit na de periode van afbouw een rol blijven spelen. In
ieder geval zal de Centrale autoriteit vanaf 18 december 2030 de resttaken overnemen
voor lopende bemiddelingen waarvoor een matchingsvoorstel is ingediend en uiteindelijk
een approval kan worden afgegeven, zoals het begeleiden van de aspirant-adoptiefouders
bij het afreizen naar het land van herkomst en de overkomst van het kind naar Nederland.
Bovendien wordt de Centrale autoriteit verantwoordelijk voor het verzenden van de
progress-rapportages naar de landen van herkomst. Ten slotte zal de Centrale autoriteit
een vraagbaak blijven voor burgers, collega-Centrale autoriteiten en organisaties.

De landen van herkomst

Zoals mijn voorganger in zijn brief van 21 mei 2024 heeft aangegeven, blijft de selectie
van de acht landen waar de adoptierelatie mee wordt voortgezet, van kracht.11 De landenselectie is namelijk een belangrijke waarborg in het systeem die eraan bijdraagt
dat procedures zorgvuldig verlopen.

De Centrale autoriteit heeft de afgelopen periode contacten gehad met de landen van
herkomst waarmee een samenwerkingsrelatie bestaat. Hieruit blijkt dat landen van herkomst
het besluit om af te bouwen respecteren. Deze landen hebben het belang benadrukt van
de kinderen die reeds in beeld zijn voor een adoptie. Gelet op de voorbereiding en
de bereidheid van de Nederlandse aspirant-adoptiefouder om kinderen met een speciale
zorgbehoefte op te nemen, konden en kunnen deze kinderen een plek vinden in een gezin
in Nederland. Met name is er door enkele landen van herkomst de zorg uitgesproken
over het versturen van progress-rapportages na de afbouw termijn.

7. Na de afbouw

Haags Adoptieverdrag

Nederland is zoals bekend partij bij het Haags Adoptieverdrag uit 1993 (hierna: HAV).12 Aan het HAV ligt het subsidiariteitsbeginsel ten grondslag: een kind moet zoveel
als mogelijk worden groot gebracht in het eigen land, de eigen cultuur en binnen het
eigen familieverband, zodat interlandelijke adoptie wordt beperkt tot uitzonderlijke
gevallen waarin niet in het land van herkomst kan worden voorzien in een bevredigende
oplossing. Het HAV voorziet ook in een systeem van samenwerking tussen centrale autoriteiten
in alle verdragslanden.13 Voor de afbouw is het niet nodig om het HAV op te zeggen en ik zie daarvoor ook geen
aanleiding. Het HAV verplicht de aangesloten staten niet tot het tot stand brengen
van interlandelijke adopties, maar voorziet er slechts in dat als een interlandelijke
adoptie plaatsvindt, dit gebeurt met inachtneming van de procedurele waarborgen van
het HAV. Ik vind het belangrijk dat Nederland blijft samenwerken met de andere verdragsstaten
in verband met de eventuele werkzaamheden van de (Nederlandse) Centrale autoriteit
na de afbouw (bijvoorbeeld rond de progress-rapportages) en als gesprekspartner op
de hoogte blijft van de internationale ontwikkelingen op dit terrein, bijvoorbeeld
als het gaat om de ondersteuning van volwassen geadopteerden.

Wet- en regelgeving

Het besluit om interlandelijke adoptie te beëindigen maakt wijziging van wet- en regelgeving
noodzakelijk. De Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie (Wobka)14 moet worden ingetrokken. Hiervoor moet nieuwe wetgeving in de plaats komen.Het wetgevingstraject
start ik hiertoe op. De nieuwe wet voor de afbouw van interlandelijke adoptie zal
een overgangsregeling bevatten. Daarnaast zal onder meer een regeling worden opgenomen
voor de overbrenging van adoptiedossiers naar het Nationaal Archief. Toegang en inzage
in de overgebrachte dossiers gaat in overeenstemming met de Archiefwet en de (Uitvoeringswet)
Algemene Verordening Gegevensbescherming ((U)AVG). In het wetsvoorstel zal een aantal
overige voorzieningen worden opgenomen ter ondersteuning van (volwassen) geadopteerden.

De Uitvoeringswet HAV zal worden aangepast aan de nieuwe positie van de Centrale autoriteit,
die een aantal taken van de vergunninghouders zal overnemen zoals de werkzaamheden
rond de progress-rapportages in het kader van het HAV.

De afbouw van interlandelijke adopties zal niet kunnen voorkomen dat sommige aspirant-adoptiefouders
vanwege hun blijvende kinderwens op zoek gaan naar andere wegen om een kind uit een
ander land in hun gezin op te nemen en als hun eigen kind te verzorgen en op te voeden.
Alternatieve routes worden in kaart gebracht en bepalingen worden zo nodig opgenomen
om onwenselijke routes tegen te gaan of te reguleren.

Beheer dossiers

Na het aflopen van de vergunningstermijn kunnen geadopteerden en hun adoptiefouders
niet vanzelfsprekend meer terecht bij de vergunninghouders om een toelichting te krijgen
op het adoptiedossier. Adoptiedossiers zijn vaak complex en uitleg over adoptieprocessen
kan behulpzaam zijn om informatie goed te kunnen duiden. Het is dan ook belangrijk
dat ook deze informatie voor toekomstige generaties beschikbaar blijft. Om ervoor
te zorgen dat de kennis over de werkzaamheden van vergunninghouders na 2030 niet verloren
gaat ben ik in overleg met INEA, het expertisecentrum interlandelijke adoptie, om
na te gaan wat er nodig is om de komende periode in samenwerking met de huidige vergunninghouders
en de belangenorganisaties van geadopteerden kennis over deze werkzaamheden van vergunninghouders
op te bouwen, zodat deze kennis voor geadopteerden, adoptiefouders en latere generaties
beschikbaar blijft.

Waarborgen nazorg en progress-rapportages

Op dit moment kan de vergunninghouder, nadat de adoptiefouders met hun geadopteerde
kind in Nederland zijn aangekomen, nog een bepaalde periode nazorg bieden. Deze nazorg
houdt onder andere in dat periodiek wordt gepolst hoe het gaat met het gezin na overkomst
van het kind naar Nederland en dat vragen van adoptiefouders worden beantwoord, zowel
praktisch als pedagogisch van aard. Met het aflopen van de vergunningen is dat voor
de groep die na het verlopen van de vergunningstermijn (18 december 2030) nazorg behoeft
niet meer vanzelfsprekend. Om ervoor te zorgen dat de laatste groep ouders die met
het geadopteerde kind in Nederland aankomt niet tussen wal en schip valt, is Fiom
verzocht een extra inspanningsverplichting op zich te nemen, zodat deze adoptiefouders
direct ergens terecht kunnen met vragen en problemen.

Met de landen van herkomst zijn afspraken gemaakt over het opstellen van progress-rapportages.
Deze taak ligt thans bij de vergunninghouders om hier met de adoptiefouders gevolg
aan te geven. Het betreft rapportages op basis waarvan het land van herkomst en de
biologische ouders (indien bekend) periodiek op de hoogte worden gehouden van de voortgang.
Zoals reeds vermeld, zal na het aflopen van de vergunningstermijn deze taak worden
overgenomen door de Centrale autoriteit.

Ondersteuning geadopteerden

In deze brief ben ik ingegaan op de afbouw van interlandelijke adoptie en de gevolgen
daarvan voor alle betrokkenen. De uitvoering ervan raakt ook degenen die in het verleden
zijn geadopteerd, waaronder degenen die meer willen weten over hun afkomst en de omstandigheden
van hun adoptie. Graag benoem ik in deze brief dat ik naast de afbouw ook werk aan
een voorstel voor verbeteringen in het ondersteuningsaanbod aan geadopteerden. Uw
Kamer heeft op 16 april 2024 ook een motie aangenomen die de regering verzoekt om
aanvullende ondersteunende maatregelen voor interlandelijk geadopteerden.15 Ik streef ernaar om uw Kamer spoedig en uiterlijk in februari 2025 ook nader te informeren
over de invulling van deze motie. Daarbij zal ik ook het recent ontwikkelde ondersteuningsaanbod
betrekken, zoals het aanbod van het expertisecentrum INEA en de subsidieregeling voor
belangenorganisaties voor interlandelijke geadopteerden.

8. Vervolgproces

Met dit afbouwplan zetten we een nieuwe koers in, waarmee de afbouw van het systeem
voor interlandelijke adoptie in gang wordt gezet. Een beladen keuze, die velen raakt.
Ik acht het van groot belang rekening te houden met de belangen en de gevoelens van
de verschillende betrokkenen, die de gevolgen van dit besluit rechtstreeks ondervinden.
De kinderen in lopende procedures, geadopteerden die zich al in Nederland bevinden,
aspirant-adoptiefouders, partners in de uitvoeringsketen en ook de landen van herkomst.
Graag bied ik met dit plan definitief duidelijkheid en kan er koersvast en onomkeerbaar
op een zorgvuldige wijze aan de afbouw worden gewerkt.

Ik zal de komende periode verder over de afbouw in gesprek gaan met de partners in
de keten, de Rijksinspecties en vertegenwoordigers van belangenorganisaties om samen
uitvoering te geven aan het afbouwplan.

Ik zal uw Kamer volgend voorjaar informeren over de stappen die zijn gezet.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken