Brief regering : Appreciatie van het rapport van de Europese Rekenkamer: ‘Het EU-trustfonds voor Afrika – Ondanks nieuwe benaderingen bleef de steun ongericht’

Nr. 118
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSHULP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2024

Langs deze weg ontvangt u de kabinetsappreciatie van het Europese Rekenkamer rapport:
«Het EU-trustfonds voor Afrika – Ondanks nieuwe benaderingen bleef de steun ongericht»1 dat op 25 september 2024 is gepubliceerd. U ontvangt deze appreciatie op uw verzoek
en mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken.

Het rapport van de Europese Rekenkamer biedt een waardevolle evaluatie van een complex
en belangrijk fonds dat gericht is op het bevorderen van stabiliteit en de aanpak
van de diepere oorzaken van irreguliere migratie en ontheemding in Afrika. Het rapport
brengt zowel de successen als de tekortkomingen van de EUTF in kaart, hetgeen kan
bijdragen aan de verbetering van toekomstige Europese initiatieven op het gebied van
migratie, ontheemding en ontwikkelingshulp.

In de onderstaande appreciatie reageert het kabinet op het rapport. De appreciatie
bestaat uit een samenvatting van het rapport, een beoordeling van de vier aanbevelingen
die de Europese Rekenkamer doet en een conclusie.

Samenvatting van het rapport

Het rapport van de Europese Rekenkamer beoordeelt de prestaties van het EU trust-funds
voor Afrika (het EUTF), dat in 2015 werd opgericht ter bevordering van stabiliteit
en de aanpak van de diepere oorzaken van irreguliere migratie en ontheemding in Afrika.
De aandacht van het EUTF gaat uit naar de crisissituatie in drie Afrikaanse regio’s:
de Sahel en het Tsjaadmeer, de Hoorn van Afrika en Noord-Afrika. Het fonds bevordert
de stabiliteit en een beter beheer van migratiestromen en is erop gericht de diepere
oorzaken van destabilisatie, gedwongen ontheemding en irreguliere migratie in 27 landen
aan te pakken. Dit rapport vormt een vervolg op de eerste doelmatigheidscontrole van
de Europese Rekenkamer uit 2018, waarin werd vastgesteld dat het EUTF een flexibel
instrument is, maar dat een gerichtere opzet wenselijk was. In dit rapport wordt er
een vervolg gegeven aan de eerdere aanbevelingen, waarvan inmiddels is geconstateerd
dat deze gedeeltelijk zijn uitgevoerd. Op basis van een steekproef van 16 projecten
uit een totaal van 248 projecten stelt de Europese Rekenkamer: «dat de EUTF-projecten
veel van de geplande outputs hebben gerealiseerd en dat de doelstellingen gedeeltelijk
zijn bereikt»» (samenvatting, punt V).Tegelijkertijd stelt de Rekenkamer dat de steun
nog steeds onvoldoende gericht is: er wordt een te breed scala aan acties op het gebied
van ontwikkelingssamenwerking, humanitaire hulp en veiligheid gesteund. Daarnaast
zijn er tekortkomingen met betrekking tot de nauwkeurigheid en duurzaamheid van de
gerapporteerde resultaten en was er geen integrale aandacht voor de risico’s voor
de mensenrechten (samenvatting, punt IV).

• Te brede inzet van middelen: De Europese Rekenkamer bekritiseert dat het EUTF middelen
inzet voor een breed scala aan projecten, variërend van humanitaire hulp tot veiligheidsinitiatieven,
zonder een duidelijke prioritering.

• Gebrek aan nauwkeurige monitoring: De Rekenkamer stelt dat «projecten vaak te breed en zonder voldoende haalbaarheidstoets worden uitgevoerd,
wat kan leiden tot verspilling van middelen». Deze lacune in monitoring heeft ertoe geleid dat bepaalde projecten hun gestelde
doelen niet halen of voortijdig worden verlaten, zoals blijkt uit het voorbeeld van
een gefinancierde solar-energiefaciliteit die leeg kwam te staan, omdat het initiatief
niet levensvatbaar bleek.

• Risico’s op mensenrechtenschendingen: De Rekenkamer stelt dat de Commissie de eerste
stappen heeft gezet om de impact van de EUTF-activiteiten op de mensenrechten te monitoren.
Monitoringverslagen van derden zijn een nieuwe, potentieel nuttige bron van informatie
over risico’s voor de mensenrechten, maar de Rekenkamer constateert dat het niet is
aangetoond dat er follow-up aan wordt gegeven. Bovendien heeft de Commissie nog geen
formele procedures gedefinieerd voor het melden van en het geven van follow-up aan
aantijgingen van mensenrechtenschendingen en zijn er ook geen praktische richtsnoeren
vastgesteld om te bepalen in welke situaties EU-steun kan worden opgeschort. Het rapport
illustreert dit met voorbeelden. In Libië werd bijvoorbeeld een project gefinancierd
in samenwerking met lokale veiligheidstroepen die later betrokken bleken te zijn bij
misstanden tegen migranten.

De belangrijkste aanbevelingen richten zich op het verbeteren van de effectiviteit
en duurzaamheid van de steun, de noodzaak van nauwkeurigere monitoring en het aanscherpen
van de focus van de projecten om beter zichtbare resultaten te behalen. Verschillende
media rapporteerden ook over de bevindingen van de Europese Rekenkamer en benoemden
incidenten en de risico’s op mensenrechtenschendingen.

Appreciatie

Aanbeveling 1: Selecteer geografische gebieden en begunstigden meer op basis van empirisch
onderbouwde informatie

Appreciatie:

De Rekenkamer benadrukt dat de steun te breed was verspreid over verschillende thema’s
en regio’s, wat leidde tot een gebrek aan focus en minder optimale resultaten. Om
prioriteit te geven aan en focus aan te brengen in haar toekomstige steun voor de
preventie en het beheer van irreguliere migratie, zou de Europese Commissie zich volgens
de Europese Rekenkamer moeten richten op de meest relevante geografische gebieden
en behoeften door gebruik te maken van migratie-specifieke gegevens en op onderzoek
gebaseerde informatie.

Het kabinet ondersteunt deze aanbeveling. De aanbeveling van de Rekenkamer om hiervoor
ook de informatie over migratie die via EUTF projecten is verzameld te gebruiken is
waardevol. Het kabinet stelt ook vast dat de analyse van de Rekenkamer beter had kunnen
ingaan op de specifieke omstandigheden en keuzes die de genoemde versnippering verklaren.
De uitdagingen van werken in volatiele omgevingen zijn immers vaak aanzienlijk en
vereisen maatwerk als het gaat om activiteiten; enige versnippering is niet altijd
te voorkomen. Hierbij is het van belang om zorgvuldig te blijven afwegen of de projecten
daarmee nog voldoende impact hebben.

Tevens constateert het kabinet dat de resultaten beperkt gekwantificeerd zijn. Hoewel
de Europese Rekenkamer stelt dat «veel» van de geplande outputs zijn gerealiseerd,
ontbreekt een heldere kwantitatieve definitie van wat dit precies inhoudt. Dit maakt
het moeilijk om de werkelijke impact van het programma op een gestructureerde manier
te beoordelen, hoewel de indicatie dat een aantal doelen gedeeltelijk zijn bereikt
positief is.

Aanbeveling 2: Neem EUTF-documenten op in een centrale databank, zodat ze als input
kunnen dienen voor toekomstige acties, en besteed in actiedocumenten meer aandacht
aan getrokken lessen

Appreciatie:

De Europese Rekenkamer roept op om EUTF-documenten op te nemen in een centrale databank
en meer aandacht te besteden aan de lessen die uit eerdere projecten zijn getrokken.
De Europese Rekenkamer stelt dat deze kennis onder meer kan worden ingezet voor toekomstige
migratie-gerelateerde projecten die vanuit het instrument voor nabuurschapsbeleid,
ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI) – Europa in de wereld worden gefinancierd.

Het kabinet ondersteunt deze aanbeveling. Door de informatie over eerdere projecten
centraal te beheren, kunnen toekomstige acties beter worden gebaseerd op ervaringen
en goede voorbeelden uit het verleden. Dit zal bijdragen aan een betere besluitvorming
en effectievere interventies. Nederland zal er op aandringen dat de Europese Commissie
deze aanbeveling opvolgt.

Aanbeveling 3: Breng risico’s voor de mensenrechten beter in kaart neem en risicobeperkende
maatregelen

Appreciatie:

Het rapport wijst op de risico’s van mensenrechtenschendingen in volatiele omgevingen
en beveelt aan om deze beter in kaart te brengen en risico beperkende maatregelen
te nemen.

De Europese Rekenkamer stelt voor om het do-no-harm beginsel (het rekening houden met mogelijke onbedoelde neveneffecten van hulpinterventies)
beter te verankeren in de besluitvorming over toekomstige ontwikkelingsprojecten.
Om deze verankering te bewerkstelligen zou de Europese Commissie systematisch het
specifieke risiconiveau voor de mensenrechten moeten beoordelen. De Europese Commissie
kan dit doen in onder andere de ontwerp- en formuleringsfase, het opstellen en verspreiden
van duidelijke interne procedures en het analyseren van informatie met betrekking
tot mensenrechtenrisico’s.

Het kabinet vindt dit een terechte aanbeveling. De Europese Commissie is verantwoordelijk
voor de besteding van de EU-middelen voor migratie. Nederland dringt erop aan dat
de Europese Commissie middelen voor ontwikkelingshulp en migratie effectief en binnen
de kaders van het internationaal en humanitair recht besteedt. Nederland zal dit via
de gebruikelijke gremia bij de Europese Commissie blijven benadrukken en zal in EU-kader
erop aandringen dat de toetsing en monitoring van de mensenrechtensituatie in het
ontvangende land wordt versterkt. Daarnaast zal het kabinet, in lijn met de bevindingen
uit het rapport, er bij de Europese Commissie op aandringen om procedures inzichtelijk
te maken voor het melden van en het geven van follow-up aan aantijgingen van mensenrechtenschendingen
en het eventueel opschorten van EU-steun.

Aanbeveling 4: Verbeter de nauwkeurigheid van gerapporteerde resultaten

Appreciatie:

Om de nauwkeurigheid van de verslaglegging over de verwezenlijkingen te verbeteren,
stelt de Europese Rekenkamer dat de Europese Commissie onder andere zou moeten nagaan
hoe ervoor kan worden gezorgd dat projectuitvoerders meer gedetailleerde informatie
uitwisselen. Ook zou de Commissie in haar monitoring en projectevaluatie controles
moeten opnemen van de nauwkeurigheid en duurzaamheid van de gerapporteerde resultaten.
Tot slot zou de Commissie moeten vaststellen welke projecten ten onrechte zijn beoordeeld
als volledig in aanmerking komend voor de kwalificatie van official development assistance (ODA) en indien dit niet het geval is dit moeten corrigeren bij de rapportage over ODA-bestedingen
bij de OESO-DAC.

Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling om de rapportage van resultaten te verbeteren.
Het rapport wijst op het feit dat de gerapporteerde resultaten te vaag waren om een
duidelijk inzicht te bieden in de werkelijke impact van de projecten. Een nauwkeurigere
en transparantere rapportage is van groot belang voor de verantwoording naar zowel
de Europese burgers als andere betrokkenen. Dit zal ook helpen om beter inzicht te
krijgen in wat werkt en wat verbetering behoeft in toekomstige migratieprogramma's.
Het kabinet onderschrijft ook het belang van zorgvuldige ODA-rapportages bij de OESO-DAC.

Conclusie

Het betreft hier een kritisch rapport van de Europese Rekenkamer dat tekortkomingen
bloot legt in de programmering van de Europese Commissie. Dit gaat ten koste van de
effectiviteit van de uitgaven en draagt soms bij aan mensenrechtenschendingen. Om
dit te voorkomen is het cruciaal dat alle aanbevelingen met hoge urgentie worden opgevolgd.
De Europese Commissie heeft aangegeven dat ze dat wil gaan doen. Nederland zal er
bij de Europese Commissie stevig op aandringen dat dit ook gebeurt en zal de Europese
Commissie vragen de lidstaten hierover te informeren.

Het is wel positief dat over het geheel genomen de Europese Rekenkamer concludeert
dat de EUTF-projecten veel van de geplande outputs hebben gerealiseerd en dat de doelstellingen
gedeeltelijk zijn bereikt. Het niet effectief gebruiken van middelen is echter ongewenst
en moet te allen tijde zoveel mogelijk voorkomen worden. Tegelijkertijd is realisme
geboden: niet alle effecten van beleid zijn duidelijk meetbaar, zeker niet als het
effecten op de langere termijn betreft. Wel kunnen kan het monitoren van outputs helpen
om voortgang te volgen en zijn ze relevant voor bredere evaluatie. Het kabinet zal
dit ook zo communiceren richting de Europese Commissie. De aanbevelingen kunnen de
EU helpen de inzet van middelen in de toekomst effectiever te maken. Het kabinet verwelkomt
dan ook het voornemen van de Europese Commissie om de bevindingen en aanbevelingen
uit het rapport op te volgen, en zal hierop toezien.

Het kabinet erkent dat er uitdagingen zijn geweest, zoals benoemd in het rapport.
De brede en soms versnipperde inzet van middelen en de risico’s op mensenrechtenschendingen
in volatiele omgevingen vormen aandachtspunten. Het kabinet deelt de visie dat het
van belang is de effectiviteit van de inzet te vergroten en de transparantie richting
Europese burgers te waarborgen.

Er bestaat geen pasklare formule om migratie te beheersen. Het is een leerproces waarin
uitvoerders nog zoeken naar de meest effectieve manier om deze middelen binnen de
kaders van het internationaal en humanitair recht in te zetten. De effectiviteit kan
mogelijk verder worden vergroot door programma’s onderdeel maken van bredere partnerschappen
met derde landen. Deze partnerschappen moeten gebaseerd zijn op wederzijdse belangen,
waarbij de EU onder andere streeft naar een betere grip op migratie. Nederland zal
de discussie daarover met Europese partners vervolgen.

Al met al is het rapport een waardevol instrument om de lessen van de EUTF in kaart
te brengen en biedt het concrete aanbevelingen voor de toekomst.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp, R.J. Klever