Brief regering : Evaluatie Wet biometrie vreemdelingenketen

Nr. 11
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 november 2024

1. Inleiding

De Wet biometrie in de vreemdelingenketen (Wbvk) trad op 1 maart 2014 in werking met
een geldigheidsduur van zeven jaar. De Wbvk is diverse keren geëvalueerd alvorens
te beslissen over eventuele verlenging van de wet. Op verzoek van de Eerste Kamer
vond er in 2017 een tussenevaluatie plaats.

Daaruit bleek dat o.a. vanwege het ontbreken van een nulmeting een vervolgevaluatie
nodig was om de effecten van de Wbvk beter in kaart te brengen. Uit de vervolgevaluatie
in 2019 bleek dat vanwege het ontbreken van een nulmeting en de aanwezigheid van eenduidige
meetgegevens de doelmatigheid van de Wbvk niet kon worden vastgesteld. Uit deze evaluatie
bleek ook dat het belang van de inzet van biometrie over de volle breedte werd onderschreven.

Derhalve is per 1 maart 2021 de geldigheidsduur van de wet verlengd tot 1 maart 2026,
met de toezegging van het kabinet aan het parlement dat er drie jaar na de verlenging
een nieuwe evaluatie zou plaatsvinden.

Deze evaluatie dient uitsluitsel te geven over de effectiviteit, de proportionaliteit,
het nut en de noodzaak van de nationale bevoegdheid tot het afnemen, opslaan en verwerken
van biometrische gegevens van vreemdelingen, en om een afweging te maken over de definitieve
voortzetting van de Wbvk.

Op 26 juli jl. is de evaluatie van de Wbvk aangeboden aan het Ministerie van Asiel
en Migratie.

Ik spreek mijn dank uit aan de onderzoekers en het WODC voor hun waardevolle inzet
en deskundige bijdrage.

2. Onderzoeksvragen in de evaluatie

In de evaluatie zijn twee kernonderzoeksvragen geformuleerd:

– Hoe verhoudt de Wbvk zich tot relevante andere (EU-) wet- en regelgeving?

– Welke bijdrage levert de Wbvk aan de identiteitsvaststelling van de vreemdeling en
daarmee aan de werking van de Vreemdelingenwet 2000?

De eerste onderzoeksvraag richt zich op de verhouding van de Wbvk tot de relevante
EU-verordeningen op het gebied van migratiebeleid en biometrie. Artikel 106a, eerste
lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw2000) bepaalt dat de Wbvk slechts van
toepassing is voor zover biometrie niet op grond van Europese verordeningen kan worden
afgenomen en verwerkt.

De tweede onderzoeksvraag beoogt inzicht te verschaffen in de bijdrage van de Wbvk
aan de werking van de Vw2000. Hierbij is gekeken naar de registratie, de opslag en
het beheer van biometrische gegevens, evenals naar de wijze waarop deze gegevens worden
gebruikt en de kwaliteit ervan wordt gemonitord en geborgd. Daarnaast is onderzocht
welke informatie beschikbaar is over geconstateerde onregelmatigheden door het gebruik
van biometrie en wat deze gegevens betekenen voor de effectiviteit van de Wbvk.

In mijn reactie ga ik in op de antwoorden die de evaluatie op bovengenoemde vragen
geeft.

Tot slot ga ik in op de doeltreffendheid en de eventuele voortzetting van de wet.

3. Evaluatievraag 1: Hoe verhoudt de Wbvk zich tot relevante andere (EU-) wet- en
regelgeving?

De evaluatie concludeert dat de Wbvk gedeeltelijk door EU-verordeningen die betrekking
hebben op biometrische gegevens wordt overlapt, maar dat er nog steeds onderdelen
van het ketenproces zijn waarin de Wbvk een cruciale rol vervult.

Daarnaast biedt de Wbvk een wettelijke grondslag voor de afname en opslag van vingerafdrukken
en gezichtsopnames bij reguliere aanvragen. De Verordening betreffende het Visuminformatiesysteem
(VIS) voorziet immers niet in een toereikende grondslag voor het verzamelen van dergelijke
biometrische gegevens. Daarnaast verleent de Wbvk een aanvullende bevoegdheid tot
het afnemen van vingerafdrukken ter verificatie van identiteit en verblijfstatus bij
asielaanvragen. Naast de interoperabiliteit tussen Europese systemen en de gegevensuitwisseling
die hieruit voortvloeit, biedt artikel 107 Vw2000 een grondslag voor de opname van
gegevens in de nationale vreemdelingenadministratie.

Bovendien beperken bepaalde EU-verordeningen, zoals de Entry Exit System (EES)-verordening,
het afnemen van vingerafdrukken in gevallen tot een bepaald aantal, en biedt de huidige
European Asylum Dactyloscopy (EURODAC)-verordening geen mogelijkheid om gezichtsopnamen
af te nemen. Verder voorzien de EU-verordeningen niet in alle procesoverstijgende
toepassingen van biometrie. Bijvoorbeeld, wanneer een vreemdeling geregistreerd staat
in EURODAC, kan bij terugkeer en een opvolgende nieuwe aanvraag voor een mvv niet
worden gezocht in dat systeem.

De Wbvk blijft derhalve noodzakelijk om te waarborgen dat biometrische gegevens door
de gehele migratieketen worden gebruikt in alle relevante processen.

Ik onderschrijf de conclusie van de onderzoekers dat zich in de afgelopen jaren belangrijke
ontwikkelingen hebben voorgedaan op EU-niveau met betrekking tot biometrie, waardoor
de reikwijdte van de EU-verordeningen in de migratieketen is toegenomen. Een nadere
analyse laat evenwel ook zien dat er nog categorieën vreemdelingen zijn die niet zijn
gedekt door Europese verordeningen.

Dit betreft met name vreemdelingen die het inburgeringsexamen in het buitenland afleggen
en vreemdelingen die een aanvraag indienen voor een machtiging tot voorlopig verblijf
(mvv) en/of een verblijfsvergunning regulier.

Ik concludeer dan ook dat, hoewel de reikwijdte van EU-verordeningen is vergroot,
deze de Wbvk niet volledig vervangen.

4. Evaluatievraag 2: Welke bijdrage levert de Wbvk aan de identiteitsvaststelling
van de vreemdeling en daarmee aan de werking van de Vreemdelingenwet 2000?

Het onderzoek toont aan dat de Wbvk een relevante juridische basis biedt voor de afname
van biometrische gegevens bij bepaalde categorieën vreemdelingen, de opslag van deze
gegevens in de Basis Voorziening Vreemdelingen (hierna: BVV) en de koppeling aan een
vreemdelingennummer.

Zoals de evaluatie aantoont, vormt het gebruik van de BVV en de daarin geregistreerde
biometrische gegevens een integraal onderdeel van alle processen binnen de migratieketen.

Terwijl identiteitsdocumenten kunnen veranderen, vervalst kunnen worden of niet authentiek
kunnen zijn, en persoonsgegevens zoals naam en nationaliteit kunnen veranderen, blijven
vingerafdrukken constant en vormen zij het meest betrouwbare middel om de identiteit
van een persoon vast te stellen. Het onderzoek laat tevens zien dat de kwaliteit van
de biometrische gegevens in de BVV over het algemeen als voldoende wordt beschouwd
en dat de slagingspercentages voor identiteitsverificaties hoog zijn.

De jaarlijkse rapportage onregelmatigheden biometrie in de migratieketen biedt een
waardevol inzicht in het aantal gevallen van mogelijke identiteitsfraude en administratieve
onregelmatigheden.

Uit het onderzoek blijkt tevens dat, hoewel hiermee een uniforme rapportage is opgezet,
de informatie verder kan worden verfijnd, een meer structureel karakter kan krijgen
en eventuele trends mogelijk in de toekomst kunnen worden geconstateerd.

De onderzoekers concluderen voorts dat het van belang is om telkens kritisch te kijken
waarom informatie wordt verzameld en of de verzameling van gegevens proportioneel
is ten opzichte van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van vreemdelingen.

Ik onderschrijf de constatering van de onderzoekers dat de (jaarlijkse) rapportage
onregelmatigheden, die is ingevoerd en die inzicht biedt in de aantallen onregelmatigheden
die met behulp van biometrie naar boven komen, kan worden verfijnd, zodat deze nog
meer relevante en gestructureerde informatie over mogelijke gevallen van identiteitsfraude
biedt.

Ook is de «dark number» problematiek onverminderd relevant; het aantal onregelmatigheden
dat door de Wbvk is voorkomen, is niet eenduidig vast te stellen. De kern is natuurlijk
dat biometrie objectief en concludent is bij identiteitsvaststelling.

Ik bevestig de constatering van de onderzoekers dat partners binnen de migratieketen
unaniem de toegevoegde waarde van biometrie onderstrepen. De juridische basis die
de Wbvk biedt voor het opslaan en gebruiken van biometrie in een nationaal bestand,
buiten de reikwijdte van EU-regelingen om, is essentieel. Zonder biometrie op nationaal
niveau zouden processen minder doelmatig verlopen, waardoor er meer beroep zou moeten
worden gedaan op documentatie en verklaringen van vreemdelingen, die fraudegevoelig
zijn. Biometrie is dat niet. Dit zou leiden tot enerzijds een aanzienlijke toename
van de benodigde capaciteit voor ketenpartners en anderzijds een afname van de doeltreffendheid
van de processen. Biometrie is vaak het enige middel om de identiteitsregistratie
van vreemdelingen goed te waarborgen, en is daarom zo geïntegreerd in de processen
dat ketenpartners – en ik beaam deze constatering – zich een alternatief scenario
nauwelijks kunnen voorstellen.

Ik onderschrijf de conclusie van de onderzoekers dat het gebruik van biometrische
gegevens een inbreuk vormt op het recht op persoonlijke levenssfeer, zoals gewaarborgd
in artikel 8 EVRM en artikel 10 van de Grondwet.

Deze inbreuk is zorgvuldig afgewogen en gerechtvaardigd, aangezien de Wbvk erop gericht
is de identiteit van vreemdelingen eenduidig vast te stellen en fraude te bestrijden.
Deze toepassing vindt dan ook plaats binnen de wettelijke kaders en voldoet aan de
eisen van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).

5. Doeltreffendheid van de Wbvk

Het onderzoek toont aan dat het gebrek aan (eenduidige) kwantitatieve gegevens over
de effectiviteit van de Wbvk, evenals de uitdaging om onregelmatigheden en fraudegevallen
volledig in kaart te brengen, blijft bestaan. Het blijft onduidelijk hoeveel gevallen
van identiteitsfraude daadwerkelijk voorkomen worden dankzij de wet.

Zoals eerder vastgesteld in de voorgaande evaluaties, vormt het ontbreken van cijfers
van vóór de inwerkingtreding van de Wbvk een obstakel voor het maken van een goede
vergelijking. Desalniettemin kunnen de volgende conclusies op basis van het onderzoek
worden getrokken:

1. De Wbvk biedt een fundamentele juridische grondslag voor het gebruik van biometrie,
met name in situaties waarin EU-verordeningen niet van toepassing zijn, hetgeen de
efficiëntie van diverse processen binnen de migratieketen aanzienlijk verhoogt.

2. Hoewel de exacte impact van de Wbvk moeilijk kwantitatief vast te stellen is, erkennen
ketenpartners unaniem de waarde van biometrische gegevens voor de identiteitsregistratie
van vreemdelingen. Zonder de Wbvk zouden deze processen minder effectief verlopen
en meer capaciteit vergen.

3. Kwalitatief onderzoek wijst uit dat de Wbvk bijdraagt aan een doelmatige uitvoering
van vreemdelingenprocessen, waarbij het gebruik van biometrie een integraal onderdeel
vormt. De rapportage onregelmatigheden biedt inzicht in de gevallen van potentiële
identiteitsfraude.

4. Kwantitatief onderzoek wijst uit dat biometrie een aanzienlijke bijdrage levert aan
de kwaliteit van de uitvoering van identificatie- en verificatieprocessen doordat
de kans op fouten wordt verkleind en daarmee de nauwkeurigheid, betrouwbaarheid en
zorgvuldigheid wordt verhoogd.

Ik sluit mij aan bij de constatering van de onderzoekers dat de Wbvk een essentiële
juridische basis is voor het gebruik van biometrie, waardoor processen binnen de migratieketen
efficiënter verlopen.

Biometrie speelt een cruciale rol in de identiteitsvaststelling door de hoge mate
van nauwkeurigheid en betrouwbaarheid, waardoor fraude met biometrische gegevens vrijwel
onmogelijk is.

Aangezien fraude voornamelijk op het gebied van biografische gegevens kan plaatsvinden,
biedt biometrie een onmisbaar alternatief.

Voor ketenpartners – een standpunt dat ik deel – is het evident dat de Wbvk in grote
mate bijdraagt aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van het
vreemdelingenbeleid.

6. Conclusie

De Wbvk bevordert de veiligheid en betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling, -registratie
en -verificatie, hetgeen cruciaal is voor de handhaving van de openbare orde en nationale
veiligheid. Bovendien ondersteunt de wet een uniforme benadering van biometrische
gegevens, wat de samenwerking tussen de ketenpartners en internationale partners bevordert.

De wet draagt tevens bij aan de bestrijding van fraude en van identiteitsdiefstal
door het gebruik van onmiskenbare biometrische kenmerken.

Daarnaast faciliteert de Wbvk de efficiëntie en accurate afhandeling van asiel- en
verblijfsaanvragen door een betrouwbare identificatie van vreemdelingen mogelijk te
maken.

Gezien het voorgaande ben ik van oordeel dat de wet moet worden voortgezet. Het streven
is om zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel gereed te hebben, dat ten doel heeft de
Wbvk na 1 maart 2026 definitief voort te zetten.

De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst