Brief regering : Verkenning beprijzen watergebruik

Nr. 691 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 november 2024

Hierbij ontvangt u het rapport «Verkenning beprijzen watergebruik», opgesteld door Witteveen+Bos en PwC1. Deze brief beschrijft de bevindingen, de beleidsreactie en sluit af met de voorgenomen
vervolgstappen.

Aanleiding

We hebben de afgelopen periode meerdere droge tot zeer droge zomers ervaren. In de
toekomst zullen die niet minder vaak optreden2. In de «Kamerbrief Water en Bodem Sturend»3 van 2022 zijn verschillende maatregelen aangekondigd om te zorgen dat er ook in de
toekomst nog voldoende zoetwater is. Voorbeelden van maatregelen zijn verlagen van
het verbruik van grondwater en zoet oppervlaktewater en het verminderen van het drinkwaterverbruik.

Voor het tegengaan van waterverspilling zijn in het Nationaal Plan van Aanpak Drinkwaterbesparing
maatregelen benoemd op het vlak van communiceren, stimuleren en reguleren.4In dit kader is de toezegging gedaan dat onderzocht wordt hoe beprijzing als een stimuleringsinstrument
kan worden ingezet voor het toekomstbestendig maken van de drinkwatervoorziening,
met waarborgen voor de betaalbaarheid.

Het rapport «Verkenning beprijzen watergebruik» is gericht op het beleidsinstrument beprijzing. Onderzocht is welk effect beprijzing
van water heeft op het waterverbruik en op de belastinginkomsten. Hierbij is gekeken
naar alle bronnen van watergebruik: leidingwater (alle soorten water die via een leiding
worden geleverd), grondwater en oppervlaktewater.

Bevindingen in het onderzoek

Het onderzoek laat zien dat de prijselasticiteit van water laag is. De prijselasticiteit
van (drink)watergebruik bij huishoudens is waarschijnlijk nog lager dan bij bedrijven.
Een lage prijselasticiteit betekent dat een verhoging van de prijs van water slechts
een zeer beperkt effect heeft op de vraag naar water. Een kleine prijsverhoging om
het gebruik van water te verminderen is voor huishoudens niet effectief en voor zakelijke
afnemers slechts beperkt effectief. Als er bij bedrijven (zeer) forse prijsprikkels
worden toegepast, dan kan er meer effect worden bereikt.

Ook een andere heffingsstructuur (bijv. een waterketentarief5 of staffel) waarbij de gebruiker meer betaalt voor het verbruik is effectiever. Daarnaast
kan een combinatie van instrumenten (bijvoorbeeld financiële prikkels en informeren
of reguleren) de effectiviteit vergroten.

Voor zakelijke gebruikers is de beschikbaarheid van water op dit moment belangrijker
dan de prijs van water omdat de kostprijs van water nihil is (grondwater en oppervlaktewater)
of hooguit een zeer klein deel van de kosten vormt (leidingwater). Prijsverhogingen
op water kunnen bijdragen aan toekomstige investeringsbeslissingen gericht op meer
waterbesparende apparatuur en aan het circulair inrichten van watergebruik in productieprocessen.
Een effect op waterbesparing kan daardoor op langere termijn pas merkbaar zijn. Zakelijke
gebruikers kunnen na een prijsverhoging mogelijk overstappen op een andere bron (bijv.
van grond- naar oppervlaktewater, of van leiding- naar grondwater).

Beperkende factoren zijn de beschikbaarheid van andere bronnen en de benodigde waterkwaliteit
voor de bedrijfsvoering. In de praktijk is overstappen naar een andere bron alleen
mogelijk voor hele grote afnemers waar een prijsprikkel een rendabele investering
in waterbesparing oplevert. Prijsverhogingen op water kunnen voor een relatief kleine
groep water-intensieve bedrijven een grote impact hebben. Bij hen kan de concurrentiepositie
in het gedrang komen.

Het beprijzen van het innemen van water vraagt om een sluitend systeem van bemetering,
toezicht en handhaving. Voor grondwater en oppervlaktewater bestaan dergelijke systemen
op dit moment alleen voor de grote onttrekkers (enkele tientallen).

Beleidsreactie

In Nederland is meestal voldoende zoet (oppervlakte)water beschikbaar. De kwaliteit
en beschikbaarheid van water levert in droge perioden wel uitdagingen op, ook voor
drinkwaterbedrijven. Om problemen in de toekomst te beperken wordt er gewerkt aan
het verminderen van de knelpunten in de beschikbaarheid van drinkwaterbronnen, en
het beperken van verspilling.

Tegengaan van verspilling is de goedkoopste en duurzaamste manier om bij te dragen
aan voldoende zoetwater, ook in de toekomst. Het kabinet heeft als uitgangspunt: «het
juiste water voor het juiste gebruik»6. Dit betekent dat het doel bepaalt welk water gebruikt wordt. Drinkwater, met de
hoogste kwaliteit, wordt dan gebruikt om te drinken. Een bedrijf koelen doe je met
oppervlaktewater.

Op dit moment is de prijs van water zeer laag en in sommige gevallen zelfs nihil.
Dat zorgt voor weinig bewustzijn hoe met water wordt omgegaan, en het geeft geen stimulans
om verspilling van schaars water te voorkomen. Beprijzen kan dienen als instrument
om waterbewustzijn te vergroten, waarmee indirect ook verspilling wordt tegengegaan.
Om het juiste water voor het juiste gebruik te stimuleren, is het wenselijk dat water
met een hogere kwaliteit ook een hogere prijs heeft. Voor drinkwater geldt de hoogste
prijs, die wordt bepaald door de tarieven van de drinkwaterbedrijven7. Grond- en oppervlaktewateronttrekkingen zijn nu zeer goedkoop of zelfs gratis.

Verhogen heffingsplafond

Voor huishoudens is er geen voornemen om een lastenverzwaring door te voeren. De Belasting
op Leidingwater (BoL) is een milieubelasting8 waarmee de Rijksoverheid zelf direct kan sturen op de prijs van leidingwater voor
gebruikers. Deze milieubelasting kent een heffingsplafond dat nu is vastgesteld op
300 kubieke meter geleverd leidingwater per jaar. Dat betekent dat het verbruik boven
deze grens op dit moment niet wordt belast.

Om ook grootverbruikers te stimuleren waterverspilling tegen te gaan, kan het een
logische stap zijn het heffingsplafond te verhogen. Ook vanuit budgettair oogpunt
is dit te overwegen. De Ministeries van IenW en van Financiën gaan samen onderzoeken
wat de mogelijkheden daarvan zijn. Hierbij moet in ieder geval worden gekeken naar
staatssteunaspecten en effecten op de uitvoering van leveringen aan bepaalde distributienetten
die op dit moment onbelast zijn. Dit zal meegenomen worden in de voorjaarsbesluitvorming
van 2025.

Verkennen verbreding grondwaterheffing

Oppervlaktewater is het grootste deel van het jaar ruim voldoende beschikbaar, behalve
tijdens droge periodes, terwijl het grondwatersysteem steeds verder uit balans raakt.
De prijs van grondwater is nu slechts 1–3% van de prijs van drinkwater (1–4 cent per
m3). Het is belangrijk dat er voldoende grondwater beschikbaar blijft voor de drinkwaterproductie.
De provinciale grondwaterheffing stimuleert zuinige omgang met grondwater onvoldoende
en geeft geen volledige invulling van het principe «de gebruiker betaalt». Daarom
start het Ministerie van IenW een verkenning naar de mogelijkheden van het verhogen
en verbreden van de provinciale grondwaterheffing, in overleg met de stakeholders.

Aanpassen regelgeving onttrekkingen

Gezien de druk die op het drinkwater en het grondwater ligt, heeft het gebruik van
oppervlaktewater wanneer dat mogelijk is de voorkeur. Op dit moment is er geen aanleiding
om te kijken naar de beprijzing van zoet oppervlaktewater.

Met het oog op toenemende watertekorten in droge perioden is er wel het voornemen
om de nationale wet- en regelgeving voor vergunningverlening in verband met onttrekkingen
uit grond- en oppervlaktewater aan te passen. Hierover zal de Kamer op korte termijn
geïnformeerd worden.

Door deze stappen kunnen we ons beter voorbereiden op de droge maanden van het jaar,
voeren we geen lastenverzwaring in voor burgers en zetten we een stap naar een meer
robuuste (drink)watervoorziening.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, B. Madlener