Brief regering : Gevolgen van de invoering van de minimumbelasting op fiscale stimuleringsmaatregelen

Nr. 214 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 oktober 2024

Tijdens de behandeling van het pakket Belastingplan 2024 in de Eerste Kamer is door
Kamerlid Geerdink c.s. een motie ingediend. In deze op 19 december 2023 aangenomen
motie verzoeken de indieners het kabinet onderzoek te doen naar de gevolgen van de
invoering van de minimumbelasting voor het fiscale investerings- en innovatie-instrumentarium
en daarnaast te onderzoeken met welke maatregelen Nederland uit de Europese achterhoede
kan komen en de Eerste Kamer daarover te informeren.1

In het rapport «Belastingen in maatschappelijk perspectief: Bouwstenen voor een beter
en eenvoudiger belastingstelsel» (hierna: het Bouwstenenrapport) is nader ingegaan
op de in de motie Geerdink c.s. genoemde materie.2 Daarbij zijn in de fichebundel bij het Bouwstenenrapport de kaders omschreven voor
een maatregel in de vorm van een kwalificerend restitueerbaar belastingtegoed.3

Bij brief van 12 maart 2024, heeft de vaste commissie voor Financiën van de Eerste
Kamer op initiatief van het Kamerlid Geerdink mijn ambtsvoorganger gevraagd om een
nadere uitwerking te geven van de motie Geerdink c.s. over het onderzoek naar de gevolgen
van de invoering van de minimumbelasting, met daarin een verduidelijking van de overwegingen,
conclusies en oplossingsrichtingen die berusten op het Bouwstenenrapport. Met deze
brief voldoe ik aan dit verzoek van uw Kamer. Daarnaast heb ik tijdens het commissiedebat
Belastingen in maatschappelijk perspectief van 11 september 2024 in de Tweede Kamer
(Kamerstuk 32 140, nr. 213) aan het Kamerlid Maatoug toegezegd om schriftelijk te reageren op de vraag of tax
credits een ondermijnende werking hebben op de minimumbelasting. Met deze brief voldoe
ik ook aan deze toezegging. Tot slot informeer ik u in Bijlage I bij deze brief over
de cijfers met betrekking tot het stimuleren van investeringen in klimaat en innovatie,
zoals toegezegd tijdens het commissiedebat Internationale Fiscaliteit van 4 april
2024 (Kamerstuk 25 087, nr. 340).

Deze brief is als volgt opgebouwd. Eerst ga ik in algemene zin in op het verschil
tussen fiscale regelingen en subsidies (paragraaf 1). Vervolgens zet ik de hoofdlijnen van de minimumbelasting (Pijler 2) uiteen (paragraaf 2). Daarna ga ik in op de invloed van de minimumbelasting op bestaande fiscale regelingen
in de vennootschapsbelasting, subsidies en (kwalificerende) belastingtegoeden (paragaaf 3). Vervolgens behandel ik de huidige stand van zaken in Nederland ten aanzien van kwalificerende
belastingtegoeden en welke afwegingen relevant zijn bij het introduceren van een dergelijk
tegoed (paragraaf 4). Tot slot rond ik deze brief af met een korte conclusie (paragraaf 5).

1. Fiscale regelingen versus subsidies

Fiscale regelingen zijn, net als subsidies, een financieel middel van de overheid
om een grote variëteit aan beleidsdoelen te bereiken. In sommige gevallen kan een
beleidsdoel zowel met een subsidie aan de uitgavenkant als met een fiscale regeling
worden behaald.

Sinds de Miljoenennota 2018 is de term «belastinguitgave» vervangen door het bredere
begrip «fiscale regelingen».4 Het gaat om bijzondere regelingen, zoals aftrekposten of heffingskortingen die de
belastingopbrengsten verminderen en over het algemeen een specifiek beleidsdoel nastreven.
Een belangrijk begrotingstechnisch verschil met subsidies is dat fiscale regelingen
in beginsel niet gemaximeerd zijn tot een gegeven budget en tijdvak, zoals bij subsidies
doorgaans wel het geval is. Andere verschillen zijn er bijvoorbeeld op het vlak van
de uitvoering aangezien de Belastingdienst grotendeels verantwoordelijk is voor de
uitvoering van fiscale regelingen5, terwijl dit voor subsidies via diverse uitvoeringsinstanties kan worden ingeregeld.
Voor een uitgebreidere toelichting met betrekking tot de uitvoering en gerichtheid
van fiscale regelingen wordt ook verwezen naar het ambtelijk rapport «Aanpak fiscale
regelingen».6 Daar worden de verschillen in: 1) budgettaire beheersing, 2) zekerheid voor burgers
en bedrijven, 3) doorwerking naar het verzamelinkomen, 4) uitvoering, toezicht en
handhaving, 5) gerichtheid, 6) flexibiliteit en 7) doenvermogen/transparantie behandeld.

Het ambtelijk rapport «Aanpak fiscale regelingen» is op 7 juli 2023 met de Kamer gedeeld.7 Het rapport geeft aanleiding om kritisch te kijken naar fiscale regelingen die negatief
zijn geëvalueerd, regelingen waarbij de reden tot overheidsingrijpen ter discussie
staat en de complexiteit van regelingen met het oog op de uitvoering of voor burgers.
Daarbij kan gedacht worden aan aanpassing of afschaffing van een regeling dan wel
het omzetten in een subsidie. De keuze om fiscale regelingen om te zetten in subsidies
is afhankelijk van verschillende factoren. Vanuit budgettaire beheersing en complexiteit
van het belastingstelsel bezien verdient een subsidie in beginsel de voorkeur boven
een fiscale regeling. Er kunnen echter goede redenen zijn om hiervan af te wijken.
Zo kunnen met fiscale regelingen omvangrijke groepen belastingplichtigen op een efficiënte
manier worden bereikt en bieden fiscale regelingen meer zekerheid voor de gebruikers,
aangezien deze niet gemaximeerd zijn. Ook kunnen subsidies soms met extra administratieve
lasten en uitvoeringskosten gepaard gaan. Het ambtelijk rapport «Aanpak fiscale regelingen»
gaat uitgebreider in op de afwegingen bij het vormgeven van een regeling. Uiteindelijk
zullen de voor- en nadelen per situatie afgewogen moeten worden.8

2. De hoofdlijnen van de minimumbelasting (Pijler 2)

2.1. Achtergrond invoering minimumbelasting

Het tegengaan van belastingontwijking is en blijft een speerpunt van het kabinet.
Internationale belastingontwijking is het meest effectief aan te pakken met een gecoördineerde
internationale aanpak. Bij unilaterale maatregelen bestaat namelijk het risico dat
belastingontwijking zich alleen verplaatst naar andere landen. Daarom ligt de focus
van het kabinet nog steeds op internationaal overeengekomen maatregelen. Het internationale
akkoord van oktober 2021 over de wereldwijde minimumbelasting (de zogenoemde Pijler
2-regels) is in dit kader een belangrijke mijlpaal omdat het belastingontwijking tegengaat
en een ondergrens stelt aan de belastingconcurrentie tussen staten.9

Dit akkoord is het resultaat van meerjarige en intensieve onderhandelingen in het
Inclusive Framework («IF»), georganiseerd door de OESO. Dit is historisch een belangrijke
gebeurtenis, omdat meer dan 140 landen dit akkoord onderschrijven. Het doel van deze
Pijler 2-regels is tweeledig: het tegengaan van belastingontwijking door multinationale
groepen en het uitbannen van schadelijke belastingconcurrentie tussen landen.

Op 15 december 2022 hebben de EU-lidstaten unaniem een akkoord bereikt over een richtlijnvoorstel
van de Europese Commissie om de minimumbelasting in de EU te implementeren (EU-richtlijn
minimumniveau van belastingheffing).10 Deze richtlijn is gebaseerd op de OESO-modelregels over de minimumbelasting11 en komt daarmee (in hoofdzaak) overeen. De EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing
moest op 31 december 2023 in nationale wetgeving zijn omgezet.

Nederland heeft de doelstelling van de minimumbelasting volledig en vroegtijdig omarmd
en is voortvarend aan de slag gegaan met de implementatie van de EU-richtlijn minimumniveau
van belastingheffing. Nederland heeft daarom eind 2022, voordat op EU-niveau overeenstemming
was bereikt op het richtlijnvoorstel, een concept implementatiewetsvoorstel voor een
openbare internetconsultatie aangeboden.12 Gelet op deze voortvarendheid, liep Nederland in Europa voorop met de implementatie
van de EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing.

Om aan de verplichtingen uit de EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing te
voldoen heeft Nederland een geheel nieuwe belastingwet opgesteld, de Wet minimumbelasting
2024. Met ingang van 31 december 2023 kent Nederland daarom een nieuwe belasting,
de minimumbelasting, die groepen entiteiten met een (wereldwijde) omzet van ten minste
€ 750 miljoen dienen te betalen als het effectieve belastingtarief in een staat lager
is dan 15%. Het kan dan gaan om multinationale groepen maar ook om groepen die geheel
in Nederland zijn gevestigd.

2.2. De minimumbelasting in het kort

De minimumbelasting is van toepassing op groepsentiteiten van zowel multinationale
groepen als binnenlandse groepen met een jaaromzet van ten minste € 750 miljoen. Hierop
is echter een aantal uitzonderingen van toepassing. Zo is de minimumbelasting niet
van toepassing op uitgesloten entiteiten, zoals overheidsentiteiten, internationale
organisaties, non-profitorganisaties, pensioenfondsen, en beleggingsfondsen en vastgoedbeleggingsvehikels
die een uiteindelijkemoederentiteit zijn.

Bijheffing van de minimumbelasting is alleen aan de orde indien het effectieve belastingtarief
in een staat lager is dan het minimumbelastingtarief van 15%. Aan de hand van gedetailleerde
regels wordt bepaald hoe het effectieve belastingtarief in een staat berekend dient
te worden. De berekening van het effectieve belastingtarief vindt – kort gezegd –
plaats door de zogenoemde gecorrigeerde betrokken belastingen (bijvoorbeeld de vennootschapsbelasting)
te delen door het netto kwalificerende inkomen. Deze berekening kan in de volgende
formule worden weergegeven:

Deze breuk is altijd de basis voor het berekenen van de bijheffing. Indien uit de
bovenstaande breuk volgt dat het effectieve belastingtarief van de entiteiten in een
staat bijvoorbeeld 10% is, dan wordt over het verschil van 5% (15% -/- 10%) bijgeheven.
De entiteiten van de groep die in die staat zijn gevestigd worden als laagbelast aangemerkt.

De wijze waarop de minimumbelasting wordt geheven, is afhankelijk van de maatregel
op grond waarvan wordt geheven. Hiervoor zijn drie mechanismen: de binnenlandse bijheffing,
de inkomen-inclusiemaatregel en de onderbelastewinstmaatregel. Op grond van de binnenlandse
bijheffing heft een staat bij over de in die staat gevestigde laagbelaste groepsentiteiten.
De binnenlandse bijheffing heeft voorrang op de toepassing van de inkomen-inclusiemaatregel
en de onderbelastewinstmaatregel. De inkomen-inclusiemaatregel is een CFC-achtige
maatregel op grond waarvan in beginsel op het niveau van de uiteindelijkemoederentiteit
wordt bijgeheven over de winsten van laagbelaste groepsentiteiten waarin een belang
wordt gehouden. Voor zover geen binnenlandse bijheffing en inkomen-inclusiemaatregel
wordt toegepast, vindt de bijheffing plaats op grond van de onderbelastewinstmaatregel.
De onderbelastewinstbijheffing wordt toegerekend naar rato van het aantal werknemers
en de materiële activa van de multinationale groep.

De regeling voor de minimumbelasting bevat verschillende uitzonderingen, vrijstellingen
en bijzondere bepalingen die in overeenstemming zijn met de internationaal overeengekomen
regels. Zo mag bijvoorbeeld voor het bepalen van de bijheffing het uitgesloten inkomen
op basis van reële aanwezigheid in mindering worden gebracht op het kwalificerende
inkomen in een staat. Daarnaast wordt het inkomen van bepaalde activiteiten uitgezonderd
van het kwalificerende inkomen, waaronder inkomen uit internationale scheepvaart en
inkomen uit gekwalificeerde nevenactiviteiten in de internationale scheepvaart.

3. De invloed van de minimumbelasting op (bestaande) fiscale regelingen, subsidies
en kwalificerende belastingtegoeden

3.1. Algemeen

De minimumbelasting kan van invloed zijn op de effectiviteit van fiscale regelingen
als instrument om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Dit is onder meer afhankelijk
van de volgende drie elementen van de Pijler 2-regels:13

i) de reikwijdte van de minimumbelasting;

ii) de berekening van het effectieve belastingtarief; en

iii) de berekening van het uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid.

Allereerst is de effectiviteit van een fiscale regeling afhankelijk van de reikwijdte
van de minimumbelasting. Zoals hiervoor opgemerkt, is de minimumbelasting alleen van
toepassing op multinationale groepen en binnenlandse groepen met een jaaromzet van
ten minste € 750 miljoen. De minimumbelasting is echter niet van toepassing op de
uitgesloten entiteiten. Daarnaast is bepaald inkomen uitgezonderd. De effectiviteit
van een (bestaande) fiscale regeling wordt dan ook niet beïnvloed, indien groepen,
groepsentiteiten of bepaalde activiteiten die gebruikmaken van deze regeling buiten
de reikwijdte van de minimumbelasting vallen.

Daarnaast is de effectiviteit van een fiscale regeling afhankelijk van verschillende
elementen voor de berekening van het effectieve belastingtarief. Wanneer met een fiscale
regeling het effectieve belastingtarief wordt verlaagd, zal dit mogelijk een (hogere)
bijheffing tot gevolg hebben. Hierdoor kan de effectiviteit van een fiscale regeling
om bepaalde beleidsdoelen te bereiken worden verminderd. Een van de elementen voor
de berekening van het effectieve belastingtarief die van invloed kan zijn op de effectiviteit
van een fiscale regeling is de vraag in welke mate een dergelijke regeling geldt als
een kwalificerend belastingtegoed voor de minimumbelasting.14

Tot slot is het uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid van belang voor
de effectiviteit van een fiscale regeling. Deze uitzondering houdt in dat voor de
berekening van de bijheffing een gedeelte van het kwalificerend inkomen mag worden
uitgesloten als sprake is van reële aanwezigheid in een staat. Dit uitgesloten inkomen
wordt bepaald aan de hand van de loonkosten en materiële activa die zijn opgenomen
in de financiële verslaggeving van een groepsentiteit. De gedachte hierachter is dat
dergelijke activiteiten minder kwetsbaar zijn voor kunstmatige winstverschuiving en
de daaruit voortvloeiende belastingontwijking. Wanneer er minder of niet wordt bijgeheven
door de toepassing van het uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid kan
dat gevolgen hebben voor de effectiviteit van een fiscale regeling.

3.2. Minimumbelasting en de bestaande fiscale regelingen

Omdat de minimumbelasting ervoor zorgt dat van multinationale groepen en binnenlandse
groepen wordt bijgeheven tot een effectief tarief van 15%, kan dit de mogelijke voordelen
van fiscale regelingen die invloed hebben op de verschuldigde winstbelasting, zoals
de vennootschapsbelasting, wegnemen. Dit is het geval wanneer een dergelijke regeling
het effectieve belastingtarief verlaagt.

In algemene zin kan de minimumbelasting een negatief effect hebben op de effectiviteit
van fiscale regelingen als instrument om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Het hoge
vennootschapsbelastingtarief in Nederland is echter 25,8%. Hierdoor worden belastingplichtigen
in het algemeen tegen een effectief belastingtarief van meer dan 15% belast. In bepaalde
gevallen kan desondanks het effectieve belastingtarief in de vennootschapsbelasting
lager zijn dan het minimumbelastingtarief van 15%. Dat kan voorkomen in enkele specifieke
situaties waarbij bijvoorbeeld de innovatiebox, het tonnageregime of de liquidatieverliesregeling
van toepassing zijn. De heffing voor de minimumbelasting wordt echter bepaald over
het netto kwalificerend inkomen van alle in Nederland gevestigde groepsentiteiten
in een verslagjaar waarbij rekening wordt gehouden met het uitgesloten inkomen op
basis van reële aanwezigheid. Omdat groepen vrijwel altijd ook winsten hebben die
in Nederland tegen 25,8% belast worden, betekent dit dat slechts in enkele zeer specifieke
gevallen het effectieve belastingtarief onder de 15% komt. Hierdoor heeft de minimumbelasting
een beperkte invloed op de effectiviteit van de bestaande fiscale regelingen.

3.3. Minimumbelasting en subsidies

In het algemeen wordt voor de minimumbelasting de behandeling in de financiële verslaggeving
als uitgangspunt genomen. Een subsidie wordt op grond van financiële verslaggevingsregels
aangemerkt als (commerciële) winst. Dat betekent een hoger bedrag aan kwalificerend
inkomen of verlies (de noemer van de breuk) onder de minimumbelasting. Daarnaast is
een subsidie ook belastbaar inkomen voor de vennootschapsbelasting. Dit verhoogt de
teller van de breuk. Voor de berekening van het effectieve tarief heeft een subsidie
dus zowel invloed op de teller als de noemer.

3.4. Minimumbelasting en (kwalificerende) belastingtegoeden

Bij een belastingtegoed (zogenoemde tax credits) wordt er – kort gezegd – een vermindering
gegeven op de verschuldigde belasting. Voor belastingtegoeden bevatten de regels rondom
de financiële verslaggeving – het uitgangspunt voor de minimumbelasting – geen eenduidige
en verplichte behandeling. Het IF heeft daarom een kader voor de behandeling voor
belastingtegoeden onder de Pijler 2-regels opgesteld. Dit om te voorkomen dat de verschillende
financiële verslaggevingstandaarden bepaalde voor- of nadelen voor groepen tot gevolg
zouden kunnen hebben. De behandeling van subsidies en belastingtegoeden onder de minimumbelasting
kan als volgt worden weergegeven:

Belastingtegoeden hebben invloed op de berekening van het effectieve belastingtarief.
Het effect op deze berekening is afhankelijk van de vraag of het belastingtegoed als
kwalificerend inkomen wordt aangemerkt of in mindering komt op de betrokken belastingen.
Onder de Pijler 2-regels wordt een onderscheid gemaakt tussen de volgende belastingtegoeden:
kwalificerende restitueerbare belastingtegoeden, kwalificerende verhandelbare belastingtegoeden,
niet-kwalificerende restitueerbare belastingtegoeden, niet-kwalificerende verhandelbare
belastingtegoeden en overige belastingtegoeden.

De Pijler 2-regels bevatten verschillende voorwaarden die worden gesteld aan kwalificerende
restitueerbare belastingtegoeden en kwalificerende verhandelbare belastingtegoeden.
Een kwalificerend restitueerbaar belastingtegoed is – kort gezegd – een restitueerbaar
belastingtegoed dat binnen vier jaar na de datum waarop het recht van een groepsentiteit
op dat tegoed op grond van de regelgeving van de staat die het tegoed verleent is
ontstaan, betaald moet worden aan die groepsentiteit in de vorm van geld of een kasequivalent
of, indien het tegoed gedeeltelijk restitueerbaar is, het deel van het tegoed dat
binnen die vier jaar betaalbaar is in de vorm van geld of een kasequivalent. Bij een
kwalificerend verhandelbaar belastingtegoed gaat het om een belastingtegoed dat door
de gerechtigde tot dat tegoed in de staat van toekenning in mindering kan worden gebracht
op een betrokken belasting en dat voldoet aan een verhandelbaarheid- en prijsvereiste.

Kwalificerende restitueerbare belastingtegoeden en kwalificerende verhandelbare belastingtegoeden
worden onder de Pijler 2-regels in grote lijnen gelijkwaardig gezien als overheidssubsidies.
Daarom worden deze belastingtegoeden onder de Pijler 2-regels, net als subsidies,
aangemerkt als kwalificerend inkomen (noemer van de breuk). Deze belastingtegoeden
verlagen echter het bedrag aan betrokken belastingen niet (teller van de breuk). Dit
betekent dat kwalificerende belastingtegoeden een geringer neerwaarts effect hebben
op het effectieve belastingtarief en derhalve minder snel of in geringer mate leiden
tot een bijheffing in tegenstelling tot een niet-kwalificerend belastingtegoed. Belastingtegoeden
die niet kwalificeren, verlagen het bedrag aan betrokken belastingen (teller van de
breuk) wel, maar verhogen het kwalificerend inkomen niet (noemer van de breuk). Het
verschil tussen een kwalificerend en niet-kwalificerend belastingtegoed kan worden
geïllustreerd aan de hand van de volgende voorbeelden:

Voorbeeld 1 – belastingtegoed dat niet kwalificeert als een kwalificerend restitueerbaar
belastingtegoed of een kwalificerend verhandelbaar belastingtegoed

Een multinationale groep valt onder de reikwijdte van de Pijler 2-regels. De uiteindelijkemoederentiteit
(UME) heeft het volledige belang in groepsentiteit X Co. X Co is de enige groepsentiteit
van de multinationale groep die is gevestigd in staat X. Het belastingtarief in staat X
is 20%. Het kwalificerende inkomen van X Co is € 200 miljoen en de betrokken belastingen
bedragen € 40 miljoen.

Omdat X Co diverse Research & Development kosten maakt voor een bedrag van € 100 miljoen,
heeft X Co in staat X recht op een superaftrek van 150%. Dit belastingtegoed van € 30 miljoen
(20% x € 100 miljoen x 150%) moet worden uitbetaald in cash binnen acht jaar en is
niet verhandelbaar. Hierdoor wordt dit belastingtegoed niet beschouwd als een kwalificerend
restitueerbaar belastingtegoed of een kwalificerend verhandelbaar belastingtegoeden.
Onder de Pijler 2-regels betekent dit dat het belastingtegoed als een negatief bestanddeel
van de betrokken belastingen moet worden gezien (teller van de breuk). Het effectieve
tarief bedraagt dan 5% ((€ 40 miljoen – € 30 miljoen) / € 200 miljoen). Daarmee is
een bijheffing van € 20 miljoen (10% x € 200 miljoen) verschuldigd onder de Pijler
2-regels.

Voorbeeld 2 – belastingtegoed dat wel kwalificeert als een kwalificerend restitueerbaar
belastingtegoed of een kwalificerend verhandelbaar belastingtegoed

Wanneer het belastingtegoed wel wordt beschouwd als een kwalificerend restitueerbaar
belastingtegoed of een kwalificerend verhandelbaar belastingtegoed, betekent dit dat
het belastingtegoed als een positief bestanddeel van het kwalificerende inkomen moet
worden aangemerkt. Het effectieve tarief bedraagt dan 17,4% (€ 40 miljoen / (€ 200 miljoen
+ € 30 miljoen)), waardoor er geen bijheffing is verschuldigd onder de Pijler 2-regels.

4. Nederland en kwalificerende belastingtegoeden

4.1. Huidige stand van zaken: Nederland kent geen tax credit

De Nederlandse wetgeving kent verschillende fiscale regelingen in de winstsfeer die
ondernemers stimuleren om te investeren. Zo kennen we bijvoorbeeld de innovatiebox
die investeringen in onderzoek en ontwikkeling stimuleert (R&D). Daarnaast bestaan
regelingen die investeringen in vergroening en energiebesparing aantrekkelijker maken,
zoals de energie-investeringsaftrek (EIA), de milieu-investeringsaftrek (MIA) en de
willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil).15

Evaluaties van de EIA, de MIA en de Vamil zijn vorig jaar aan de Tweede Kamer aangeboden.16 Hetzelfde geldt voor de evaluatie van de innovatiebox.17 In de op 17 oktober verstuurde kamerbrief is een kabinetsreactie gegeven op een aantal
recent geëvalueerde fiscale regelingen, waaronder de innovatiebox (Kamerstuk 32 140, nr. 210). Voor de EIA geldt dat er nog vervolgonderzoek wordt gedaan over de keuze voor een
fiscale regeling of een directe subsidie.18 De voornoemde regelingen kwalificeren in de huidige vorm niet als kwalificerende
belastingtegoeden in de zin van de minimumbelasting. Nederland kent dus momenteel
geen fiscale regeling die als een kwalificerend belastingtegoed («tax credit») kan
worden aangemerkt.

4.2. Afwegingen voor het introduceren van kwalificerende belastingtegoeden

Binnen het internationaal raamwerk van de minimumbelasting dat door het IF is geïntroduceerd
past een toenemend aantal landen de fiscale regelingen aan, of introduceert nieuwe
regelingen, zodat deze ook onder de Pijler 2-regels het gewenste beleidsdoel bereiken.
Het kabinet houdt zelf geen overzicht bij van landen met kwalificerende belastingtegoeden.
Wel zijn er verschillende bronnen waarin wordt in gegaan op kwalificerende belastingtegoeden
in andere landen. Zo worden onder andere België, Frankrijk, Ierland, Spanje en het
Verenigd Koninkrijk als voorbeelden genoemd van landen met belastingtegoeden die mogelijk
onder de definitie van een kwalificerend restitueerbaar belastingtegoed vallen of
kunnen vallen na een kleine aanpassing.19 In Nederland kennen we geen fiscale regeling die een kwalificerend belastingtegoed
is. Afgewogen kan worden of Nederland mee zou moeten bewegen met deze internationale
ontwikkelingen.

In dit kader kan ook worden gewezen op het Bouwstenenrapport. In de fichebundel bij
het Bouwstenenrapport zijn de kaders omschreven voor een maatregel in de vorm van
een kwalificerend restitueerbaar belastingtegoed.20 Het gaat hierbij om een restitueerbaar belastingtegoed aan technologiebedrijven dat
binnen vier jaar na de datum waarop het recht op toekenning van dat belastingtegoed
is ontstaan, verrekend of betaald moet worden. Aan deze fiscale stimuleringsregeling
kunnen verschillende voorwaarden worden gesteld, zoals: de doelstelling van technologiebedrijven,
vereisten voor het bepalen van de hoogte van het belastingtegoed en formele vereisten.

Bij de beoordeling van de vraag of een kwalificerend belastingtegoed wenselijk is,
zijn in ieder geval de volgende elementen zijn van belang

i) Positief effect vestigingsklimaat en bijdragen specifieke beleidsdoelen

Het introduceren van een kwalificerend belastingtegoed kan een positieve impact hebben
op het vestigingsklimaat van Nederland en bijdragen aan het bereiken van specifieke
beleidsdoelen. In Bijlage I bij deze brief wordt conform de toezegging van mijn ambtsvoorganger
tijdens het commissiedebat Internationale Fiscaliteit van 4 april 2024 een overzicht
gegeven van klimaatmaatregelen als gevolg van de Inflation Reduction Act (IRA) ten
opzichte van het beleid in de EU en Nederland. Uit deze bijlage blijkt dat een groot
deel van de IRA uit fiscale voordelen in de vorm van «tax credits» bestaat. De positieve
impact van belastingtegoeden is afhankelijk van de nadere invulling van een dergelijk
belastingtegoed en de internationale en economische context waarin deze wordt verstrekt.
Daarnaast wordt in het Draghi-rapport van september 2024 voorgesteld om overdraagbare
belastingtegoeden te verbinden aan de investeringen in (het gebruik van) schone energie
in de industrie of versnelde afschrijving voor investeringen in schone energie.21

ii) Keuzes reikwijdte en vormgeving

Indien het wenselijk wordt geacht om een kwalificerend belastingtegoed in te voeren,
zullen verschillende keuzes moeten worden gemaakt over onder meer de reikwijdte en
de vormgeving van een dergelijke regeling. Zo dient onder meer nagedacht te worden
welke doelstellingen er bereikt moeten worden met een kwalificerend belastingtegoed
en welke vereisten hiervoor van belang kunnen zijn. Een kwalificerend belastingtegoed
kan bijvoorbeeld afhankelijk worden gemaakt van de loonsom of het aantal werknemers.

iii) Uitvoeringsgevolgen

Een kwalificerend belastingtegoed zal, zoals gebruikelijk, moeten worden getoetst
op uitvoeringsgevolgen. Bij het vormgeven van een systeem voor kwalificerende belastingtegoeden
en bij de invulling van de voorwaarden die worden gesteld aan dergelijke tegoeden,
dient voldoende aandacht te zijn voor handhaving en toezichtaspecten. Daarbij is het
de vraag bij welke uitvoeringsinstantie een dergelijk systeem voor een kwalificerend
belastingtegoed dient te worden belegd. Hierbij is van belang in de beoordeling te
betrekken dat de huidige processen binnen de Belastingdienst niet zijn ingericht om
eventuele uitbetalingen van belastingtegoeden te faciliteren. In het algemeen geldt
dat maatregelen die de belastinggrondslag versmallen beter uitvoerbaar zullen zijn
voor de Belastingdienst. Tot slot zal ook moeten worden bezien volgens welk tijdpad
een dergelijke aanpassing in de IV maakbaar en inpasbaar is. Dit kan leiden tot prioriteringsvraagstukken
binnen de IV-keten van de Belastingdienst.

iv) Staatssteunkaders

Voorts dient te worden gekeken naar de juridische houdbaarheid, inclusief de Europese
staatssteunregels. Indien overheden een financieel voordeel verlenen aan bepaalde
ondernemingen, is sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, Verdrag
betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Het verlenen van staatssteun is
in beginsel verboden en alleen onder bepaalde voorwaarden toegestaan. In het kader
van de Europese staatssteunregels kan worden opgemerkt dat de Europese Commissie thans
bepaalde staatssteunkaders heeft versoepeld in het Temporary Crisis and Transition
Framework (TCTF)15, waardoor het laagdrempeliger is voor lidstaten om Clean Tech-bedrijven (fiscale)
staatssteun te geven. Dit betreft met name regelingen voor de versnelde uitrol van
hernieuwbare energie en energieopslag, en regelingen voor het koolstofvrij maken van
industriële productieprocessen. Deze versoepeling door de Europese Commissie is overigens
van tijdelijke aard.

v) OESO peer review proces

Daarnaast wordt er momenteel binnen het IF een peer review proces vormgegeven om te
beoordelen welke landen een kwalificerende inkomen-inclusiemaatregel, een kwalificerende
binnenlandse bijheffing en een kwalificerende onderbelastewinstmaatregel hebben geïmplementeerd.
Hierbij is het van belang dat de OESO-modelregels en de administratieve richtsnoeren
tijdig door een staat zijn geïmplementeerd. Ook zal hierbij worden nagegaan of er
sprake is van een ondermijning van de minimumbelasting wanneer een staat «related
benefits» (verbonden voordelen) verstrekt. In het kader van de toezegging aan het
Kamerlid Maatoug wordt opgemerkt dat een kwalificerend belastingtegoed in beginsel
past binnen de kaders van de minimumbelasting en deze daarom in beginsel geen ondermijnende
werking heeft.22 Echter, indien dergelijke tegoeden louter gericht zouden zijn op groepsentiteiten
die onder het toepassingsbereik van de minimumbelasting vallen en het effect van de
bijheffing teniet zouden doen, zou sprake kunnen zijn van een verbonden voordeel.
In OESO-verband wordt momenteel gewerkt aan maatregelen die het effect van dergelijke
verbonden voordelen tegen moeten gaan.

vi) Dekking

Ook zal dekking gevonden moeten worden voor de budgettaire effecten om een kwalificerend
belastingtegoed te kunnen implementeren. Wat de budgettaire gevolgen zullen zijn,
is afhankelijk van de nadere invulling van een dergelijke regeling. Hierbij geldt
dat in tegenstelling tot subsidies, fiscale regelingen in beginsel niet gemaximeerd
zijn. In dit kader kan worden opgemerkt dat de huidige verwachting is dat tax credits
uit de IRA twee tot drie keer meer gaan kosten dan oorspronkelijk was geraamd (zie
bijlage I).

vii) Toetsingskader fiscale regelingen

Het introduceren van een kwalificerend belastingtegoed betekent een nieuwe fiscale
regeling. In de afgelopen decennia is de fiscaliteit steeds meer als beleidsinstrument
ingezet om maatschappelijke doelen te bereiken zonder eerst te bepalen of een fiscale
regeling wel het meest geschikte instrument is. Van veel fiscale regelingen kan niet
worden bewezen dat ze hun doel bereiken. Bovendien maken ze het belastingstelsel complexer
dan nodig voor burgers, bedrijven en de Belastingdienst. Uit het ambtelijk rapport
Aanpak fiscale regelingen23 en recente evaluaties blijkt dat van de 116 doorgelichte regelingen er 12 geëvalueerd
zijn als doeltreffend en doelmatig, 38 als «onzeker» en 33 als niet of beperkt doeltreffend
en/of doelmatig (33 regelingen zijn nog niet geëvalueerd).24 Het budgettair beslag van al deze regelingen bedroeg in 2023 circa 150 miljard euro,
ofwel 40% van de totale belasting- en premieopbrengsten. Het kabinet werkt aan de
aanpak van fiscale regelingen om tot een eenvoudiger en doelmatiger belastingstelsel
te komen. Deze aanpak wordt toegelicht in de fiscale strategische agenda die op 26 september
met de Kamer is gedeeld.25

Gezien deze context vergt het een zeer zorgvuldig afwegingsproces of een nieuwe fiscale
regeling nodig is. Het vraagt allereerst om een concreet beleidsdoel van een dergelijke
regeling, en vervolgens een gedegen analyse of een fiscale regeling het meest geëigende
instrument zou zijn om dat doel te bereiken. Het toetsingskader fiscale regelingen
vormt daartoe de leidraad.

5. Conclusie

De minimumbelasting kan van invloed zijn op de effectiviteit van fiscale regelingen
als instrument om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Echter, omdat groepen vrijwel
altijd ook reguliere winsten hebben die in Nederland tegen 25,8% worden belast, betekent
dit dat de minimumbelasting een beperkte invloed heeft op de effectiviteit van de
bestaande fiscale regelingen in Nederland, waaronder de innovatiebox.

In het kader van het vestigingsklimaat kan worden afgewogen om een kwalificerend belastingtegoed
in te voeren, omdat veel andere landen een dergelijke regeling wel kennen. Bij de
afweging is een zorgvuldige analyse nodig van nut en noodzaak, waarbij het toetsingskader
fiscale regelingen de leidraad vormt. Bij het introduceren van een kwalificerend belastingtegoed
zal daarnaast aandacht moeten worden besteed aan de vormgeving, de uitvoerbaarheid,
de juridische houdbaarheid (inclusief de internationale en Europese kaders) en de
budgettaire gevolgen.

De Staatssecretaris van Financiën, F.L. Idsinga

Bijlage I – Overzicht klimaatmaatregelen in VS en EU

Hieronder wordt een overzicht gegeven van stimuleringsmaatregelen op het gebied van
klimaat en energie als gevolg van de Inflation Reduction Act (IRA) ten opzichte van
het beleid in de EU en Nederland.

In de analyse van de DNB naar de macro-economische aspecten van de IRA, is het volgende
opgenomen.26 Volgens de eerste, inmiddels achterhaalde inschatting, zou in het kader van de IRA
de federale regering van de VS de eerste acht jaar naar schatting 375 miljard euro
uitgeven worden aan klimaatbeleid, waarvan 144 miljard euro in de periode 2023–2027.
In onderstaande figuur zijn deze geschatte uitgaven aan klimaat in het kader van de
IRA vergeleken met vergelijkbare fondsen in de EU en Nederland. In de komende vijf
jaar zijn de Nederlandse geplande overheidsuitgaven voor klimaat ongeveer zes keer
hoger dan de geschatte Amerikaanse uitgaven in het kader van de IRA in verhouding
tot het BBP. Tot 2027 zullen de Nederlandse klimaatuitgaven naar schatting in 2026
pieken op ongeveer 0,7% van het BBP, veel meer dan de geschatte 0,15% van het bbp
in de VS in 2027. Het niveau van de EU-uitgaven aan klimaat zal naar verwachting ongeveer
vier keer hoger zijn dan dat van de VS in het kader van de IRA.

Figuur 1 – Groene publieke uitgaven IRA, Nederland en EU als % of GDP

Bron: DNB 2023

Bij deze analyse dient te worden opgemerkt dat de schattingen voor de IRA-uitgaven
met meer onzekerheid zijn omgeven dan de uitgaven van de EU en Nederland. Een groot
deel van het IRA-pakket bestaat namelijk uit fiscale voordelen in de vorm van «tax
credits», die voor onbepaalde tijd en zonder budgettair plafond kunnen worden uitgekeerd.
Volgens recente inschattingen gaat het klimaatdeel van de IRA twee tot drie keer meer
kosten dan oorspronkelijk ingeschat door Amerikaanse instanties.27

Figuur 2 Samenstelling van de subsidies tot 2027

Bron: DNB 2023

Daarnaast is de IRA moeilijk te vergelijken met het Nederlandse en EU klimaatbeleid:

• De IRA-subsidies zijn gericht op de hele keten van de verschillende onderdelen, waarbij
niet alleen de vraag naar Clean Tech en duurzame energie wordt gestimuleerd, maar
ook investeringen in productielocaties in de VS om aan deze gestegen vraag te kunnen
voldoen. De Nederlandse subsidies zijn minder gericht op de hele keten. De Nederlandse
subsidies bij de productie van duurzame energie zijn bijvoorbeeld vooral gericht op
stimuleren van het aanbod en bij elektrisch vervoer weer vooral gericht op het stimuleren
van de vraag.

• De VS kiest in vergelijking met de EU-klimaatmaatregelen uit het Fit-for-55-pakket
voor een sterkere industriepolitieke inslag en maakt vooral gebruik van subsidiëring.
De EU maakt naast subsidiëring ook gebruik van beprijzing en normering.

• Het Nederlandse en Europese beleid lijkt gerichter dan het beleid van de IRA, maar
leidt tot meer uitvoeringskosten voor bedrijven. In principe zijn de tax credits van
de IRA bedoeld om een snellere uitbetaling mogelijk te maken.

• Wel zijn er, voor een deel van de IRA, strenge(re) voorwaarden opgenomen voor de herkomst
van grondstoffen en de productie- en assemblagelocaties. Dit geld voor belastingvoordelen
bij de stimulering van duurzame elektriciteitsproductie (in de vorm van een bonus)
en bij aanschaf van elektrische auto’s.

• Ook individuele staten binnen de VS voeren klimaatbeleid met zowel subsidies als regelgeving.