Brief regering : Kabinetsreactie IBO Problematische schulden

Nr. 770
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VAN JUSTITIE
EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 oktober 2024

Het hebben van schulden kan grote impact hebben op het persoonlijke leven van mensen
en hun functioneren in de samenleving. Uit CBS-statistieken blijkt dat ruim 700.000
huishoudens kampen met problematische schulden. Het «Interdepartementaal Beleidsonderzoek
problematische schulden, Naar een beter werkende schulden keten»1 (hierna: het IBO) laat zien dat huishoudens met problematische schulden hier verstrekkende
gevolgen van ondervinden. Geschat wordt dat problematische schulden jaarlijks leiden
tot ten minste € 8,5 miljard kosten voor de samenleving. Het IBO analyseert het probleem
van problematische schulden en doet concrete suggesties voor maatregelen voor het
voorkomen en oplossen van problematische schulden om daarmee maatschappelijke kosten
te voorkomen.

Het kabinet zet in op het terugdringen van het aantal mensen met problematische schulden
en heeft hiervoor in het Regeerprogramma het Nationaal programma Armoede en Schulden aangekondigd. Dit programma moet zorgen voor een betere samenwerking tussen de verschillende
ministeries op dit onderwerp. Het kabinet trekt in 2025 € 24 miljoen extra uit, oplopend
naar € 100 miljoen in de periode 2028 tot en met 2030 en structureel € 75 miljoen
vanaf 2031 voor een samenhangend pakket aan maatregelen dat voortbouwt op het IBO.

In deze brief zetten wij – mede namens de Minister van Financiën – de kabinetsvisie
uiteen ten aanzien van het terugdringen van problematische schulden en wordt ingegaan
op de analyse van het IBO. Afsluitend wordt de beleidsagenda voor de komende kabinetsperiode
voor het terugdringen van problematische schulden ontvouwd. Daarbij geldt het basispakket
aan maatregelen dat wordt voorgesteld in het IBO als uitgangspunt.2 De maatregelen die in deze brief worden genoemd, worden de komende tijd verder uitgewerkt
en getoetst op doelmatigheid, uitvoerbaarheid en juridische haalbaarheid. Uit deze
beleidsmatige uitwerkingen en verkenningen zal moeten blijken of en zo ja in welke
vorm wetgeving wenselijk en noodzakelijk is. De kosten van de individuele maatregelen
kunnen hoger of lager uitvallen dan waarvoor ze nu bij augustbesluitvorming zijn ingeschat.
Hierbij geldt dat de maatregelen in totaal moeten passen binnen de budgettaire reservering
voor dit pakket.

Dit leidt mogelijk tot herprioritering van maatregelen. Bij de uitwerking heeft het
kabinet oog voor de samenhang met het advies van de Staatscommissie rechtsstaat om
onder meer fors te investeren in de verbetering van de rechtsbescherming voor burgers
in een kwetsbare positie en is aandacht hoe wordt omgegaan met gegevensdeling.3 Bij de uitwerking van de maatregelen zal er aandacht zijn voor de bescherming van
persoonsgegevens en hoe wordt omgegaan met informatie-uitwisseling en de wettelijke
kaders daarvoor.

Het kabinet dankt het secretariaat, de ambtelijke werkgroep en de voorzitter van het
IBO voor de gedegen analyse en concrete suggesties voor toekomstig beleid.

Kabinetsvisie op het terugdringen van problematische schulden

Door (problematische) schulden kan het bestaan van mensen onzeker voelen. Het kabinet
zet breed in op het verbeteren van de bestaanszekerheid. Het kabinet richt zich op
de hoogte van inkomen, inkomenszekerheid en betaalbare en toegankelijke voorzieningen.
Het kabinet wil problematische schulden waar mogelijk voorkomen, en als dat niet lukt,
eraan bijdragen dat mensen in staat zijn zo snel mogelijk weer uit de schulden komen,
zodat de schulden niet hun bestaanszekerheid aantasten.

Met het Nationaal programma Armoede en Schulden zet het kabinet in op een breed palet
aan samenhangende maatregelen waarbij het basispakket IBO geldt als uitgangspunt.
Dit doet het kabinet samen met gemeenten, maatschappelijke en uitvoeringsorganisaties
en ervaringsdeskundigen, met passende governance en regie vanuit de Rijksoverheid.
Bij dit programma gelden als leidende principes «voorkomen is beter dan genezen» en
«werk is de beste weg uit armoede». In het voorjaar van 2025 wordt de Kamer nader
geïnformeerd over de uitwerking van het Nationaal programma.

Schulden kunnen voor een deel worden voorkomen door mensen te ondersteunen bij impactvolle
levensgebeurtenissen en door hen weerbaarder te maken voor verleidingen van kredieten
en het kopen op afbetaling. Zo zet het kabinet onder meer in op het aanpakken van
problemen bij de bron door de regulering van «koop nu, betaal later»-diensten.

Het is van groot belang dat partijen die overeenkomsten aangaan over en weer kunnen
vertrouwen op het nakomen daarvan. Indien mensen niet tijdig en volledig aan hun betalingsverplichting
voldoen, heeft de crediteur verschillende mogelijkheden om betaling af te dwingen.
Het is een gezamenlijk belang van crediteur en debiteur dat de invordering van schulden
met zo weinig mogelijk bijkomende kosten wordt voldaan. Daarbij dienen burgers beschermd
te worden tegen uitzichtloze schuldensituaties.

Om dit te bereiken is het van belang dat er meer ruimte komt voor de-escalatie bij
publieke en private invordering. Indien duidelijk is dat iemand (tijdelijk) niet in
staat is om te betalen, moeten mensen sneller in beeld komen en, indien mogelijk,
een passende betalingsregeling ontvangen. Uitgangspunt blijft dat de hoofdsom wel
wordt betaald; de oploop van kosten kan daaraan in de weg staan. Voorkomen moet worden
dat de kosten die gepaard gaan met de invordering van schulden het verdienmodel worden.

Daartoe is van belang dat de invordering van schulden van zowel overheid als private
partijen beter worden afgestemd, onder meer door voortzetting van de clustering Rijksincasso.
Ook dient er meer ruimte te zijn voor coördinatie tussen schuldeisers in het geval
er sprake is van meerdere schuldeisers.

Wie in het web van problematische schulden verstrikt is geraakt en er niet meer op
eigen kracht uit kan komen, moet kunnen rekenen op adequate en snelle ondersteuning
en schuldhulpverlening om weer volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving. De
ingezette verbetering van de (gemeentelijke) schuldhulpverlening wordt doorgezet in
de vorm van de basisdienstverlening voor schuldhulpverlening. Mensen met (beginnende)
problematische schulden moeten sneller in beeld komen en een passend hulpaanbod ontvangen.
Daarnaast wordt een kwaliteitskader voor gemeenten ontwikkeld en met de inzet van
effectieve methoden4 wordt een uitweg geboden aan mensen met schulden en wordt terugval voorkomen. Samenwerking,
onder meer met gemeenten, vrijwilligersorganisaties, andere partijen die warm kunnen
doorverwijzen naar de schuldhulpverlening en bewindvoerders, is nodig om drempels
weg te nemen en de totale doorlooptijd te verkorten, onder meer door gegevensuitwisseling
beter op elkaar af te stemmen.

Samenvattende analyse IBO

Volgens het IBO is de schuldenketen complex doordat er veel verschillende publieke
en private partijen met een eigen rol, belang en onderlinge afhankelijkheid onderdeel
zijn van het stelsel. Om overzicht te creëren in deze complexe keten, onderscheidt
het IBO drie componenten in de schuldenketen die elk hun specifieke knelpunten kennen:
1) daar waar schulden ontstaan, 2) daar waar schulden worden ingevorderd en 3) daar
waar schulden worden opgelost. Deze drie componenten moeten in samenhang worden bezien
om het vraagstuk van problematische schulden te kunnen begrijpen en op te lossen.
In het IBO wordt binnen deze drie componenten een samenhangend basispakket van maatregelen
voorgesteld om zo het aantal huishoudens met problematische schulden terug te kunnen
dringen en de maatschappelijke kosten te verminderen.

Een beweging naar de voorkant van de keten is noodzakelijk om (grotere) schuldenproblemen
bij mensen te voorkomen. Daarnaast is het belangrijk, de juiste ondersteuning op het
juiste moment en de juiste plek aan te bieden aan mensen die dat nodig hebben. Ook
dient er bij de invordering van schulden meer rekening te worden gehouden met de persoonlijke
situatie van mensen met schulden. Tot slot moet het systeem van invordering en het
oplossen van schulden eenvoudiger worden gemaakt voor mensen. Om nieuw beleid te laten
slagen is een integrale benadering van zowel de aanpak van problematische schulden,
als het goed functioneren van de schuldenketen noodzakelijk. Interdepartementale en
interbestuurlijke samenwerking is hierbij een voorwaarde. Ook dient er gebruik te
worden gemaakt van gedragswetenschappelijk onderzoek en moet er oog zijn voor de uitvoering.

Beleidsagenda voortbouwend op het basispakket IBO

Hieronder wordt de beleidsagenda voor de komende kabinetsperiode uiteengezet om het
aantal huishoudens met problematische schulden terug te dringen. De maatregelen uit
het IBO-basispakket vormt de basis hiervan.

Voor realisatie van onderstaande maatregelen uit het IBO-basispakket trekt het kabinet
in 2025 € 24 miljoen uit, oplopend naar structureel € 75 miljoen vanaf 2031.

1) Maatregelen ten aanzien van het ontstaan van (problematische) schulden

Een integraal schuldenoverzicht

Om problematische schulden te voorkomen wordt in het IBO voorgesteld om mensen te
helpen om meer grip en overzicht te krijgen op de persoonlijke financiële situatie.
Mensen met problematische schulden hebben vaak schulden bij veel verschillende schuldeisers.
Het inzichtelijk hebben van verschillende schulden is belangrijk bij maken van financiële
keuzes, zoals het aangaan van nieuwe schulden of het aflossen van schulden. Veel mensen
hebben niet het doenvermogen om dit overzicht te maken op basis veelal versnipperde
informatie. Het kabinet ziet grote waarde in het stroomlijnen en bundelen van overzichten
waar gegevens ontsloten worden over schulden om tot een zo volledig en eenduidig mogelijk overzicht van schulden te komen. Door deze overzichten integraal te bekijken, reeds lopende initiatieven
voor bronontsluitingen5 beter op elkaar af te stemmen, versnippering te voorkomen en waar nodig ontbrekende
gegevens te gaan ontsluiten, kan stapsgewijs worden toegewerkt naar een helder integraal
schuldenoverzicht voor mensen met schulden.

Om mensen met schulden beter inzicht en grip te bieden, wil het kabinet onder duidelijke
regie van het Rijk samen met de publieke en private schuldeisers, softwareontwikkelaars,
dienstverleners rondom gegevensuitwisseling en andere partijen in de keten komen tot
een ontwikkelagenda voor een integraal schuldenoverzicht. Hierbij wordt voortgebouwd
op belangrijke recente ontwikkelingen van publieke en private partijen zoals het Vorderingenoverzicht
Rijk, het Schuldenknooppunt en de uitgebreide Schuldenwijzer. Bovenop reeds beschikbare
middelen voor lopende trajecten maakt het kabinet hiervoor aanvullend middelen vrij.
Over de nadere invulling van deze middelen wordt de Kamer voor de zomer van 2025 geïnformeerd.

Grip en overzicht

Voortbouwend op het IBO zal ook worden verkend of en hoe grip en overzicht van mensen
met schulden kan worden versterkt door (publieke en/of private) ontvangst- en betaalmomenten op elkaar af te stemmen, al dan niet specifiek voor mensen met (een verhoogd risico op) problematische schulden.6 Daarnaast wordt in het kader van de implementatie van de CCDII gekeken of de ondergrens van registratie in de Bureau Krediet Registratie (BKR) en verificatiegrens in het kader van de kredietwaardigheidsbeoordeling bij consumptief
krediet kan worden verlaagd, zodat ook risico’s tegen overkreditering bij kleinere kredieten
eerder in beeld komen.

Regulering «koop nu, betaal later»-diensten

Ten aanzien van «koop nu, betaal later»-diensten merkt het kabinet op dat als gevolg
van de implementatie van de herziene richtlijn consumentenkrediet7 (hierna CCDII) «koop nu, betaal later»-diensten onder het toepassingsbereik van
de richtlijn worden geplaatst.

Dit gaat ervoor zorgen dat aanbieders van «koop nu, betaal later» een vergunning nodig
hebben en aan strengere eisen moeten voldoen voor het aanbieden van hun diensten zowel
in webshops als in fysieke winkels. Die vergunning verleent de Autoriteit Financiële
Markten (AFM).

Denk bij de voorgeschreven eisen onder meer aan gedrags- en governance bepalingen,
reclameregels, het uitvoeren van een kredietwaardigheidsbeoordeling en registratie
en raadpleegplichten in het Bureau Krediet Registratie (BKR)8. Daarnaast wordt door het kabinet, in lijn met de aanbeveling van het IBO, de leeftijdsverificatie bij «koop nu, betaal later»-diensten wettelijk verplicht met de implementatie van de CCDII.

In de CCDII is vastgelegd dat de herziene regels op 20 november 2026 inwerkingtreden
en dat de bestaande regels in de CCDI dan vervallen. Het kabinet kan deze datum niet
vervroegen en het kabinet kan tussentijds op nationaal niveau ook geen regels opleggen
aan «koop nu, betaal later»-diensten omdat zij op dit moment expliciet zijn uitgezonderd
van het toepassingsbereik van de CCDI. Daarom zet het kabinet tot de inwerkingtreding
van wettelijke regels in op het maken van afspraken met aanbieders van «koop nu, betaal
later»-diensten. Dit heeft geleid tot een gedragscode waarin vier aanbieders zich
hebben gecommitteerd aan afspraken om consumenten beter te beschermen, waaronder afspraken
over leeftijdsverificatie. Het kabinet blijft met de aanbieders in gesprek over de
gedragscode en de naleving daarvan.

Tijdens het vragenuur van 1 oktober jl. is toegezegd in gesprek te gaan met Klarna
en Adyen over hun voornemen om «koop nu, betaal later»-diensten breed uit te rollen
in fysieke winkels. Dit gesprek heeft inmiddels plaatsgevonden. In dit gesprek is
de zorg van zowel het kabinet als de Tweede Kamer over achteraf betalen in fysieke
winkels nadrukkelijk overgebracht en zijn de partijen opgeroepen om goede waarborgen
in te regelen om consumenten, en in het bijzonder jongeren, te beschermen tegen overkreditering.
Een nadere terugkoppeling van dit gesprek zal meegenomen worden in de toegezegde brief
over «koop nu, betaal later», die de Minister van Financiën, de Staatssecretaris Rechtsbescherming
en de Staatssecretaris Participatie en Integratie kort na het herfstreces aan uw Kamer
zal toesturen.

Private leaseovereenkomsten

Als gevolg van de CCDII-implementatie vallen alle (private) leaseovereenkomsten met
optie tot koop binnen het toepassingsbereik van de richtlijn, waardoor aanbieders
van deze overeenkomsten ook vergunningplichtig worden. Het kabinet onderzoekt of het
noodzakelijk is om ook (private)leaseovereenkomsten zonder koopoptie wettelijk te
reguleren. Gelijk met of na het openstellen van de internetconsultatie voor het wetsvoorstel
Wet implementatie herziene richtlijn consumentenkrediet, zal uw Kamer hierover nader
worden geïnformeerd.

Vergroten financiële vaardigheden

Financiële kennis en vaardigheden zijn belangrijk, zo stelt het IBO, en dat moet van
jongs af aan worden opgebouwd en aangeleerd. Bij het terugdringen van geldzorgen,
armoede en schulden zet het kabinet in op de preventie van geldzorgen: door goede
voorlichting van jongs af aan, in alle levensfases en dichtbij, om de juiste financiële
keuzes te kunnen maken. Een van de beleidsmaatregelen is de reeds lopende Subsidieregeling
financiële educatie voor onderwijsinstellingen. Met de subsidie worden scholen financieel
in staat gesteld om leerkrachten en docenten te trainen op het integreren en inbedden
van financiële educatie in bestaande vakken en het bieden van persoonlijk financiële
begeleiding en/of het betrekken van ouders bij de financiële opvoeding van hun kinderen.
In 2023 konden scholen voor middelbaar beroepsonderwijs subsidie aanvragen, in 2024
scholen voor voortgezet onderwijs, en er volgt mogelijk in 2025 nog een derde tijdvak
zoals reeds was voorgenomen.

2) Maatregelen ten aanzien van invordering van schulden

Meer ruimte voor coördinatie

Het huidige stelsel van invordering is volgens het IBO onvoldoende ingericht op de
situatie waarbij er meerdere schuldeisers zijn die tegelijkertijd invorderingsmaatregelen
nemen. Afzonderlijke acties van de verschillende schuldeisers kunnen leiden tot extra
kosten voor de debiteur. De Algemene Rekenkamer heeft in het voorjaar van 2023 in
het rapport «Betalingsregelingen bij uitvoeringsorganisaties van het Rijk»9 in dat kader geconcludeerd dat mensen door een samenloop van verschillende betalingsregelingen
feitelijk onder het bestaansminimum terecht kunnen komen. Om te komen tot meer coördinatie
in de minnelijke fase noemt het IBO als mogelijk instrument een collectief afbetalingsplan waarmee de afloscapaciteit van een debiteur wordt verdeeld onder alle schuldeisers
naar rato van hun vordering. Het betreft in feite een collectieve betalingsregeling
(buiten de bestaande situatie van een minnelijk schuldhulptraject of wettelijke schuldsaneringsregeling
(Wsnp)) om te borgen dat het absoluut bestaansminimum gehandhaafd wordt.10 Als het afbetalingsplan wordt gecombineerd met een pauzeknop voor incasso-activiteiten, wordt ook voorkomen dat incassokosten onnodig oplopen.11

Het kabinet ziet veel waarde in een gecoördineerde aanpak van schulden en wil in de
komende periode bezien op welke wijze dit kan worden uitgewerkt. Bij de verdere uitwerking
zal onder meer worden ingegaan op de vraag wie een afbetalingsplan opstelt, waar dit
plan geregistreerd moet worden en hoe de bekostiging hiervan wordt vormgegeven. Ook
zal hierbij moeten worden bezien hoe wordt omgegaan met de positie van preferente
vorderingen in relatie tot het collectief afbetalingsplan. Bij deze uitwerking dient
de rechtsbescherming van schuldeisers en schuldenaar niet uit het oog te worden verloren
en moet bezien worden of er hiervoor voldoende waarborgen zijn om de rechtsbescherming
van de schuldenaar en schuldeiser te waarborgen. In het voorjaar van 2025 zal de Kamer
worden geïnformeerd over de verdere uitwerking door middel van een beleidsnotitie.

De rol van de gerechtsdeurwaarder

In het IBO wordt geconstateerd dat de omschreven rol en de bekostiging van deurwaarders
momenteel is gericht op escalatie, waarbij de deurwaarders worden betaald voor het
aantal verrichte handelingen. Voor deze handelingen worden vaste tarieven aan de schuldenaar
in rekening gebracht. Het IBO stelt voor een wettelijke zorgplicht voor gerechtsdeurwaarders te introduceren, waardoor deurwaarders meer ruimte krijgen om oog te hebben voor
de situatie van debiteuren en zich moeten richten op het voorkomen van een nodeloze
oploop van schulden. Door een zorgplicht krijgt een deurwaarder meer ruimte om de
afweging te maken om bepaalde ambtshandelingen niet uit te voeren. Dit draagt bij
aan een beter functionerende invorderings- en schuldenketen en versterkt de onafhankelijke
positie van de gerechtsdeurwaarder. Hiervoor dient ook nagedacht te worden over een
passende financiering, bijvoorbeeld in de vorm van een sociaal tarief. Een passend
bekostigingsmodel ondersteunt gerechtsdeurwaarders om zowel hun ministerieplicht effectief
uit te voeren als hun zorgplicht op een menselijke en onafhankelijke manier na te
leven.

Het kabinet zal uitwerken hoe een wettelijke zorgplicht voor gerechtsdeurwaarders
ten aanzien van schuldenaren vorm kan krijgen. Bij de nadere uitwerking hiervan zullen
de lessen van de pilot Ketensignalering gerechtsdeurwaarders12 worden betrokken en is aandacht voor de verschillende rollen die een gerechtsdeurwaarder
nu al heeft. De Kamer zal in het voorjaar van 2025 worden geïnformeerd over de mogelijke
nadere uitwerking waarbij eveneens bezien zal worden of en hoe een mogelijk kwaliteitsfonds13 voor gerechtsdeurwaarders hierbij een rol kan spelen.

Kostenoploop civiele invordering

Een goed functionerende civiele invorderingsketen draagt eraan bij dat bewuste wanbetaling
zo veel als mogelijk wordt voorkomen. De verschillende invorderingsmaatregelen gaan
echter ook gepaard met kosten die (deels) bij de debiteur in rekening mogen worden
gebracht. Hoewel deze maatregelen op zichzelf beschouwd gerechtvaardigd kunnen zijn,
kan de kostenoploop er juist toe leiden dat kleine schulden snel groot worden waarmee
de situatie voor de schuldenaar verder verslechtert en uitzichtloos wordt. Het IBO
adviseert verschillende maatregelen om (onnodige) kostenoploop te beperken. Dit betreft
het herijken van alle kosten rondom invordering, het verbieden van het verdienen aan
kosten bij (door)verkoop van (executie)dossier en het beperken van de verjaringsmogelijkheden.

• Het kabinet heeft de ambitie om onnodige kostenoploop tegen te gaan en daarom wordt
nader bezien of de tarieven die wettelijk zijn vastgelegd, en zowel de minnelijke
als de gerechtelijke fase als de kosten van gerechtsdeurwaarders omvatten, kunnen
worden herijkt. In het bijzonder zal er aandacht zijn voor de maximale buitengerechtelijke
incassokosten die bij kleine vorderingen in rekening mogen worden gebracht bij de
schuldenaar. Dit wordt extern in kaart gebracht. Er zal een (kostprijs)onderzoek plaatsvinden
naar enkele tarieven, zoals vastgelegd in het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders
(Btag-tarieven), die bij debiteuren in rekening kunnen worden gebracht. Hierbij is
bijzondere aandacht voor de kosten bij enkelvoudige en samenlopende beslagen, omdat
dit tevens richting kan geven bij de bekostigingssystematiek van een collectief afbetalingsplan.
Ook zal de financieringssystematiek van gerechtsdeurwaarders worden onderzocht, waarbij
de toekomstbestendigheid van de financiering van het huidige stelsel aan de hand van
de veranderende rol van de gerechtsdeurwaarder wordt bezien.

• Het overdragen van een vordering is een gebruikelijke handeling in het handelsverkeer
die bijdraagt aan de liquiditeit en kredietwaardigheid van ondernemers. Het is echter
onwenselijk dat door het stelsel van invordering bij het overdragen van vorderingen
de invorderingskosten voor de debiteur oplopen. Daarom stelt het IBO voor om te verbieden
dat bij herexecutie14 kosten die eerder in rekening zijn gebracht, maar nooit daadwerkelijk zijn betaald
door de schuldeiser, alsnog in rekening worden gebracht bij de debiteur. Hierdoor
zal herexecutie minder als verdienmodel worden gebruikt. Bezien zal worden of en zo
ja hoe deze maatregel kan worden uitgevoerd.

• In het IBO wordt geconstateerd dat een vordering eindeloos kan doorlopen, zelfs wanneer
iemand is overleden. Dit brengt mee dat de rente en eventuele andere kosten blijven
oplopen. Het kabinet onderkent dit probleem. Het IBO stelt daarom voor om de verjaringstermijn
van (consumenten)vorderingen te verkorten en het stuiten te beperken. Dit zijn fundamentele
en ingrijpende maatregelen met gevolgen ver buiten de situatie van problematische
schulden. Het kabinet wil daarom eerst een zorgvuldige beoordeling van het voorstel
en zijn gevolgen. In 2025 zal hiertoe een verkenning worden gedaan of en zo ja op
welke wijze, maatregelen om een vordering sneller te laten verjaren of zelfs te laten
vervallen, wenselijk en mogelijk zijn. Daarbij gaat het om het vinden van een balans
tussen enerzijds het beschermen van het vorderingsrecht van de schuldeiser en anderzijds
het voorkomen van uitzichtloze situaties.

Eén loket overheidsincasso

De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet voor de clustering van Rijksincassoactiviteiten
(CRI). In lijn met de ambitie van het samenwerkingsverband clustering Rijksincasso
(CRI-partijen15) stelt het IBO voor om de reeds ingezette ontwikkeling door te zetten en het versnipperde
aanbod van verschillende diensten ten aanzien van publieke incasso verder te verbeteren,
uit te breiden en samen te brengen zodat mensen steeds meer op één plek terecht kunnen
voor een overzicht van hun betalingsverplichtingen en met hun vragen en problemen
over betaalachterstanden. Hierbij moet in eerste instantie gedacht worden aan een
(digitaal) loket waarbij ook eenvoudig telefonisch en digitaal contact kan worden
opgenomen voor vragen en informatie. De eerste stappen zijn al gezet met de totstandkoming
van de Betalingsregeling Rijk en het Vorderingenoverzicht Rijk. Ook is gestart met
een analyse hoe de samenwerking tussen CRI-partijen verder kan worden uitgebreid met
decentrale overheden. In de derde Voortgangsrapportage van de Aanpak geldzorgen, armoede
en schulden16 is hiervoor een stappenplan aangekondigd.

Kosteloze betalingsherinnering, aanmaningskosten en kwijtschelden van verhogingen
verkeersboetes

Het voorstel in het IBO-rapport om het CJIB eerst een gratis betalingsherinnering
te sturen voordat aanmaningkosten in rekening worden gebracht, is door het kabinet
overgenomen in het regeerprogramma.

Op die manier worden mensen niet direct met extra kosten geconfronteerd als zij een
keer vergeten tijdig te betalen. Daarnaast is in het regeerprogramma het IBO-voorstel
opgenomen om het CJIB beter in staat te stellen om mensen die verkeren in situaties
van overmacht te helpen door de verhogingen bij Wahv-boetes kwijt te kunnen schelden.
Dit past bij de stappen die het CJIB de afgelopen jaren heeft gezet naar een meer
persoonsgerichte inning. Door het kabinet is voor beide maatregelen structureel € 19
miljoen aan middelen gereserveerd uit de envelop Groepen in de knel. Komende periode
worden de maatregelen verder uitgewerkt en wordt de Kamer voor de zomer van 2025 hierover
geïnformeerd. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris
Rechtsbescherming gaan in kaart brengen hoe een verlaging van de aanmaningskosten
bij verkeersboetes in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften
(Wahv) vorm kan krijgen, welke kosten hiermee gepaard gaan en zullen uw Kamer hierover
informeren.

3) Maatregelen ten aanzien van oplossen van schulden

Adequate schuldhulpverlening in alle Nederlandse gemeenten is voor het kabinet van
belang. In het Hoofdlijnenakkoord is daarom opgenomen dat het verbeteren van de schuldhulpverlening de komende jaren wordt doorgezet. Door voort te bouwen op de ingezette ontwikkeling
van de basisdienstverlening voor schuldhulpverlening kunnen de komende periode snel
stappen gezet worden. Het doel van de basisdienstverlening is dat meer mensen met
schulden eerder en betere schuldhulpverlening ontvangen en dat gemeenten de dienstverlening
gelijktrekken. Hierbij is onder meer aandacht voor ondernemers en jongeren met schulden.
De suggestie uit het IBO om een kwaliteitskader te realiseren wordt uitgewerkt met de betrokken partijen en wordt ingebed in aanvullende
afspraken. Door het kwaliteitskader wordt de schuldhulpverlening effectiever en doelmatiger.
Voor uitwerking en implementatie van het kwaliteitskader reserveert het kabinet structureel
€ 8 miljoen uit de envelop Groepen in de knel. De invulling van de middelen voor het
kwaliteitskader worden nog nader uitgewerkt. De middelen worden mogelijk ingezet voor
het verzamelen en onderzoeken van in de praktijk beproefde normen, scholingsmogelijkheden,
het inrichten van effectieve (ICT)-systemen en de ondersteuning van gemeenten bij
de implementatie.

Op 21 maart jl. hebben de VNG, Divosa, NVVK en de Rijksoverheid bestuurlijke afspraken
over de basisdienstverlening ondertekend.17 Het kabinet ziet de bereidheid en gedrevenheid bij de betrokken partijen om de basisdienstverlening
tot een succes te maken. Partijen zijn met de implementatie van de verschillende elementen
aan de slag. Over de voortgang daarvan is de Kamer in de derde Voortgangsrapportage
over de aanpak geldzorgen, armoede en schulden geïnformeerd.18 De implementatie van de basisdienstverlening en de verbetering van de schuldhulpverlening
zal nauwgezet worden gemonitord. Hierover zal de Kamer periodiek worden geïnformeerd
in de voortgangsrapportage van het Nationaal programma Armoede en Schulden. Wanneer
implementatie en de verwachte resultaten van het de nog te ontwikkelen kwaliteitskader
uitblijven, wordt bezien of wettelijke borging wenselijk is.

Bij de verdere uitwerking van de basisdienstverlening zullen de volgende aanbevelingen
uit het IBO worden betrokken:

• Vanuit het principe «voorkomen is beter dan genezen» wordt in het IBO gepleit voor
betere toegang tot ondersteuning bij lichte geldzorgen. Vroege ondersteuning kan een problematische schuld voorkomen en de gevolgen op andere
terreinen zoals gezondheid en arbeidsparticipatie. Hoewel gemeenten momenteel al verplicht
zijn om ook bij lichte problematiek ondersteuning te bieden, stelt nog niet iedere
gemeente dit beschikbaar. Nader zal worden uitgewerkt hoe gemeenten hierbij verder
kunnen worden ondersteund.

• Om de snelheid van het tot stand komen van schuldregelingen te bespoedigen beveelt
het IBO aan om maximale doorlooptijden voor de verschillende fases van schuldhulpverlening, waaraan gemeenten zich moeten
houden, vast te leggen. In de basisdienstverlening zijn maximale doorlooptijden reeds
opgenomen met als doel de snelheid van het schuldregelen te bespoedigen. De maximale
doorlooptijden worden op dit moment uitgewerkt door de betrokken partijen. De Kamer
wordt eind dit jaar geïnformeerd over de reeds ontwikkelde elementen van de basisdienstverlening
waar de doorlooptijden één van is.

• Aanvullend is een voorontwerp voor een wetsvoorstel schuldregelen in voorbereiding
waarin onder meer reactietermijnen voor schuldeisers en schuldregelaars worden opgenomen
om een schuldregeling tot stand te brengen. Momenteel kan de totstandkoming van een
schuldregeling nog lang duren doordat schuldeisers (soms met opzet) laat of niet reageren
op verzoeken om te komen tot een buitengerechtelijke schuldregeling.

• Het proces van totstandkoming van schuldregelingen, waarbij schuldhulpverleners namens
de inwoner afspraken maken met schuldeisers, kan verder worden versneld door het verbeteren
van gegevensuitwisseling met schuldhulpverlening via een integraal schuldenoverzicht.
Als schulden zoveel mogelijk via één systeem zichtbaar zijn wordt – naar verwachting
van gemeenten en andere partijen (o.a. NVVK, VNG) – de looptijd van de schuldhulpverlening
aanzienlijk verkort. Daarnaast worden kosten van het minnelijke schuldhulptraject
bespaard (nu nog gemiddeld € 8.000 per traject), kunnen gemeenten jaarlijks meer trajecten
aanbieden bij gelijkblijvende capaciteit en zouden er meer succesvolle schuldregelingen
tot stand kunnen komen.

Naast de adviezen over verbetering van kwaliteit en snelheid van schuldhulpverlening
onder meer door het doen van een passend aanbod, adviseert het IBO om mensen al eerder
bij oplopende schulden in beeld te krijgen en een aanbod van ondersteuning te doen.
Door in een vroeg stadium hulp aan te bieden aan mensen met geldzorgen, kunnen problematische
schulden voorkomen worden. Sinds de wetswijziging van 2021 biedt de Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening meer ruimte voor vroegsignalering.19 Uit recent onderzoek van de Nederlandse Arbeidsinspectie blijkt dat gemeenten het
vergroten van de capaciteit voor vroegsignalering als belangrijke verbetersuggestie
binnen dit onderdeel van de schuldhulpverlening zien.20 Het kabinet wil op basis van de evaluatie van de wetswijziging, die begin 2025 wordt
verwacht, voortbouwen op vroegsignalering en reserveert hiervoor structureel € 20 miljoen uit de envelop Groepen in de knel.

Goed voortbouwen op vroegsignalering vraagt om een gezamenlijk verbeterplan van gemeenten,
vaste lasten partners en het Rijk om vroegsignalering nog effectiever te laten zijn
en te verkennen of de onderlinge verschillen kunnen worden verkleind. Het verbeterplan
vroegsignalering, dat recent is aangekondigd naar aanleiding van een rapport van de
Nationale ombudsman21 wordt momenteel uitgewerkt met de betrokken partijen. In dit plan zal ook de aanbeveling
van het IBO worden betrokken om het aantal mogelijke signalen uit te breiden. In dit
verbeterplan kunnen ook eventuele uitkomsten van de wetsevaluatie vroegsignalering
worden verwerkt die naar verwachting begin 2025 naar de Kamer gestuurd wordt.

In de praktijk worden de minnelijke en wettelijke routes om schulden op te lossen
als concurrerend in plaats van aanvullend gezien. Vaak proberen gemeenten onnodig
lang om tot een minnelijke oplossing met schuldeisers te komen. De toegang tot de
wettelijk schuldsanering natuurlijke personen (hierna: Wsnp) wordt door hen als ingewikkeld
en tijdrovend ervaren. Tegelijkertijd zit iemand met langdurige schulden onnodig lang
in de stress voor een langdurige oplossing. Op 1 juli 2023 is een aantal grote wijzigingen
in de Wsnp in werking getreden om de doorstroom tussen het minnelijke en het wettelijke
traject te verbeteren.22 Zo is de standaardduur van het Wsnp-traject verkort van drie naar anderhalf jaar,
waarbij rekening kan worden gehouden met eerdere aflossingen in het voortraject waardoor
een traject nog korter duurt. Deze wijzigingen werken ook door op het minnelijke traject.
Wat de gevolgen van de wijzigingen van de Wsnp zijn, is nog niet inzichtelijk.23 Hiervoor is een impactanalyse gestart die tijdens het commissiedebat Armoede en schulden
van 1 februari 2024 aan de Kamer is toegezegd door de toenmalige Minister van Rechtsbescherming.24 Deze impactanalyse zal naar verwachting in het eerste kwartaal van 2025 met de Kamer
worden gedeeld. De bevindingen uit de impactanalyse worden meegenomen bij de verdere
ontwikkeling van één helder schuldentraject. Daarbij zal ook worden gekeken of er
elementen kunnen worden toegevoegd aan de Wsnp die ontleend worden aan de Wet homologatie
onderhands akkoord (Whoa) voor ondernemers waaronder een afkoelingsperiode.25

Anders dan bij minnelijke schuldhulpverleningstrajecten wordt er bij de Wsnp geen
financiële begeleiding geboden zoals budgetcoaching en budgetbeheer. Het bieden van
financiële begeleiding tijdens een Wsnp-traject kan ervoor zorgen dat mensen met schulden
tijdens het traject financieel zelfredzaam wordt en een terugval, met bijbehorende
kosten, wordt voorkomen. Daarom is financiële begeleiding tijdens een Wsnp-traject
opgenomen in de bestuurlijke afspraken van de basisdienstverlening schuldhulp van
maart jl. De Wsnp-bewindvoerder verwijst de inwoner door naar de gemeente van inschrijving
en deze gemeente biedt de begeleiding aan.

4) Bredere hervormingen

Zoals aangegeven hangen schulden samen met de bredere bestaanszekerheid. Het ontstaan
van schulden staat vaak niet op zichzelf en hangt samen met problemen die zich voordoen
op andere beleidsterreinen die raken aan bestaanszekerheid. In het IBO wordt een aantal
aanbevelingen gedaan die grotendeels buiten de reikwijdte van het schuldendomein valt,
namelijk de vereenvoudiging van het toeslagenstelsel, het op orde brengen van het
sociaal minimum en het verstevigen van de aandacht voor schuldenproblematiek binnen
andere domeinen zoals zorg en het sociaal domein. Deze aanbevelingen raken aan verschillende
voornemens uit het hoofdstuk bestaanszekerheid van het Regeerprogramma en de voorstellen
die zijn besproken tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen, bijvoorbeeld ten aanzien
van het uitgangspunt dat werken moet lonen en dat de bestaanszekerheid van mensen
beter geborgd moet worden. De uitwerking van het Regeerprogramma wordt voortvarend
opgepakt onder andere met een brede vereenvoudigingsagenda toeslagen, belastingen
en sociale zekerheid. Daarover zal het kabinet nog voor het herfstreces een planningsbrief
naar de Kamer sturen.

Het kabinet heeft de ambitie om deze kabinetsperiode wetgeving voor te bereiden voor
een hervorming van het toeslagen- en belastingstelsel.26 Daarbij wordt bijvoorbeeld verkend hoe inkomensonafhankelijke toelagen en andere
belastingtarieven de bestaande toeslagen en huidige vormgeving van het belastingstelsel
(gedeeltelijk) kunnen vervangen. Zoals in het Regeerprogramma is aangegeven gaat het
kabinet daarover in gesprek met het parlement en de samenleving om te komen tot een
transitiepad naar een toekomstbestendige inkomensondersteuning.

Tegelijkertijd zijn er al verschillende stappen gezet om de inkomensondersteuning
te verbeteren. Zo is, in lijn met het advies van de Commissie sociaal minimum27, vanaf 2024 het kindgebonden budget verhoogd, vooral voor gezinnen met meer en oudere
kinderen. Ook is de huurtoeslag verhoogd. Vanaf 2025 verhoogt het kabinet het kindgebonden
budget en huurtoeslag verder, om huishoudens op het sociaal minimum te ondersteunen
en een oploop in de armoede te voorkomen.

Het IBO adviseert om de schuldenproblematiek onder de aandacht te brengen binnen andere
domeinen, zoals zorg en het sociaal domein, om problemen bij de bron aan te kunnen
pakken. Het kabinet vindt het belangrijk dat een gezin met geldzorgen of schuldenproblematiek
de brede hulp krijgt die het nodig heeft. Daarom wordt er door de Ministeries van
SZW, VWS, OCW, JenV en BZK gewerkt aan een gezamenlijke, integrale aanpak voor kwetsbare
gezinnen die leven in armoede. Door integraal en domeinoverstijgend naar de problematiek
van gezinnen te kijken kunnen elementen als werk, participatie, gezondheid, bestaanszekerheid,
schuldenproblematiek, onderwijs, en leefbaarheid in samenhang worden aangepakt. De
gezamenlijke aanpak kinderarmoede sluit aan op de hervormingsagenda Jeugd, waarin
is afgesproken dat elke gemeente een stevig lokaal team heeft dat integrale hulp kan
bieden. Ook zetten we sterk in op het versterken van vindplaatsen, waar mensen met
schuldenproblematiek komen. Tot slot is er de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in
de samenwerking tussen huisarts, geboortezorg, gemeente en schuldhulpverlening.

Tot slot

Het kabinet onderschrijft het belang van een integrale benadering om het aantal huishoudens
met problematische schulden terug te dringen en trekt hiervoor in 2025 € 24 miljoen
uit. Dit bedrag loopt op tot € 100 miljoen in 2028 tot en met 2030 en structureel
€ 75 miljoen vanaf 2031. De aanpak Geldzorgen, Armoede en Schulden gaat over in het
Nationaal programma Armoede en Schulden en wordt uitgebreid tot een integrale benadering
waarbij wordt voortgebouwd op de adviezen uit het IBO. In dit programma zal ook een
aantal onderwerpen worden betrokken dat geen onderdeel uitmaakt van het IBO, zoals
beschermingsbewind, schuldhulpverlening aan jongeren en ondernemers.

Het fundament van het Nationaal programma is samenwerking: interbestuurlijk en tussen
departementen en met oog voor de uitvoering. Daarbij zetten we de mensen waarvoor
we het doen voorop. In iedere fase van de beleidsontwikkeling worden ervaringskennis
en -deskundigheid toegepast, zodat ondersteuning beter aansluit op de behoeftes van
mensen met problematische schulden en het systeem eenvoudiger wordt.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken

BIJLAGE 1 - TABEL MAATREGELEN

Onderstaande tabel biedt een overzicht van het IBO-basispakket en geeft weer welke
middelen (aanvullend) beschikbaar worden gesteld uit de «Enveloppe groepen in de knel».
Reeds beschikbare middelen zijn in deze tabel niet opgenomen. Het kabinet werkt de
maatregelen de komende tijd verder uit. Bij de verdere uitwerking en verkenning van
het IBO-basispakket worden de maatregelen getoetst op doelmatigheid, uitvoerbaarheid
en juridische haalbaarheid. De kosten van individuele maatregelen kunnen hoger of
lager uitvallen. Hierbij geldt dat de maatregelen in totaal moeten passen binnen de
budgettaire reservering voor dit pakket.

MAATREGELEN PAKKET (KOSTEN IN € MLN)

2025

2026

2027

2028

2029

2030

STRUCTUREEL

VOORTOUW

STATUS

Overstijgen

Integraal schuldenoverzicht voor huishoudens;

met toegang voor hulpverleners en gerechtsdeurwaarders

en voor verbetering vroegsignalering

10

10

40

40

40

15

SZW

Aanzet voor doelarchitectuur reeds gestart

Ontstaan

Opstartkosten volgende maatregelen:

a. Betaal- en ontvangst- momenten op elkaar afstemmen;

b. Ondergrens BKR verlagen;

c. Leeftijdsverificatie «koop nu, betaal later»-diensten;

d. Verlagen verificatiegrens kredietwaardigheidstoets;

e. (Eén helder schuldentraject (valt onder Oplossen)).

 

1

1

FIN/SZW

a. Verkennend

b. Verkennend

c. Wetswijziging in voorbereiding

d. Verkennend

e. Analyse reeds gestart

Financiële educatie op kansrijke plekken en doelgroepen

 
 
 
 
 
 
 

SZW

Er wordt aangesloten bij reeds lopend beleid.

Invordering

Verschillende maatregelen ten aanzien van invordering:

a. Zorgplicht gerechtsdeurwaarders;

b. Pauzeknop voor incasso-activiteiten;

c. Kosten rondom invordering herijken en implementeren van het sociaal tarief;

d. Verdienen aan kosten bij (door)verkoop van (executie)dossiers verbieden;

e. Collectief afbetalingsplan;

f. Stuiten en verjaring vorderingen beperken;

g. Preferente positie overheid beter benutten.

3,5

8

8

3

3

3

3

J&V

Toetsen op doelmatigheid, uitvoerbaarheid en juridische haalbaarheid.

Verlagen aanmaningskosten verkeerboetes

 
 
 
 
 
 
 

J&V

Verkennend

Discretionaire ruimte om kostenoploop boetes ongedaan te maken en kosteloze betalingsherinnering

10

19

19

19

19

19

J&V

Eerste voorbereidingen reeds gestart

Eén overheidsincasso

7

10

10

10

10

J&V/SZW

Eerste voorbereidingen reeds gestart

Oplossen

Betere vroegsignalering met structurele financiering

20

20

20

20

20

20

20

SZW

Bouwt voort op bestaand beleid; verbeterplan verwacht in 2025

Uitwerken en implementeren kwaliteitskader voor schuldhulpverlening, waaronder toegang
bij lichte geldzorgen

7

8

8

8

8

8

SZW

Loopt mee in basisdienstverlening

Begeleiding tijdens een Wsnp-traject

 
 
 
 
 
 
 

SZW

Staand beleid

Eén helder schuldentraject

 

*

*

 
 
 
 

J&V/SZW

Analyse reeds gestart

Maximale doorlooptijden schuldhulpverlening

 
 
 
 
 
 
 

SZW

Wetswijziging reeds in voorbereiding

Totale kosten

23,5

56

73

100

100

100

75