Brief regering : Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015: deelproduct A2

Nr. 362
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2024

In de vorige kabinetsperiode is afgesproken dat in samenwerking met gemeenten een
houdbaarheidsstudie ten aanzien van de Wmo 2015 wordt opgezet en uitgevoerd. Een dergelijke
studie is noodzakelijk omdat er een weinig precies beeld is van hoe de Wmo 2015 zich
in de nabije toekomst gaat ontwikkelen met het oog op onder andere de demografische
ontwikkelingen (vergrijzing). Dit inzicht is echter wel nodig om op basis van dit
inzicht ook gerichter aan een passende vormgeving en uitvoering van de Wmo 2015 van
de toekomst te kunnen werken.

De totale studie bestaat uit twee fases. Onderzoeksfase A betreft vooral een analysefase
met verschillende deelstudies en in onderzoeksfase B wordt gekeken naar verschillende
beleidsopties en mogelijke maatregelen die een bijdrage zouden kunnen leveren aan
de houdbaarheid van de Wmo 2015. Op 5 februari 20241 heeft uw Kamer het eerste deelproduct van dit onderzoekstraject ontvangen, de historische
analyse Wmo 2015. Hierin is een overzicht van de ontwikkelingen van de Wmo 2015 uiteengezet
en wordt de complexiteit van de wet, onder andere door de soms lastige bestuurlijke-
en financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten, geschetst. De historische analyse
Wmo 2015 biedt een stevig raamwerk voor de verdere houdbaarheidsstudie

Het houdbaarheidsonderzoek is een gezamenlijk traject van Rijk en gemeenten, waarin
gezamenlijk en onafhankelijk onderzoek gedaan wordt naar de houdbaarheid van de Wmo
2015 en welke maatregelen (op termijn) getroffen zouden moeten worden om een bijdrage
te kunnen te leveren aan de houdbaarheid. De onderzoeken uit de analysefase worden
separaat opgeleverd en zonder uitgebreide beleidsmatige duiding aangeboden aan uw
Kamer. Het is van belang dat de beleidsmatige duiding van de onderzoeken plaatsvindt
op basis van een totaalbeeld. De samenwerkende partijen zijn dan ook heel voorzichtig
met het trekken van mogelijke conclusies en deze voorzichtigheid omarm ik.

Bijgevoegd aan deze Kamerbrief vindt u het tweede deelproduct: «De sociale basis en
de houdbaarheid van de Wmo». In dit onderzoek staat de vraag centraal wat de relatie
is tussen (gemeentelijke beleidskeuzes in) de sociale basis en de Wmo-maatwerkvoorzieningen.
Het onderzoek dient meer inzicht te geven in:

• de (ontwikkeling van) sturing van gemeenten ten aanzien van de sociale basis;

• hoe de sociale basis zich verhoudt tot de maatwerkvoorzieningen binnen de Wmo 2015,
en,

• welke uitgaven hier mee gepaard gaan.

Het onderzoek is in samenwerking uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut, BMC
en bureau Anderzoek, in afstemming en begeleid door de Ministeries van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Financiën en de VNG/gemeenten.
Het onderzoeksrapport biedt interessante inzichten die relevant zijn voor de discussie
omtrent de houdbaarheid van de Wmo 2015 en die ook betrokken worden in de volgende
fase van deze brede studie. De onderzoekers schetsen het volgende beeld:

• De sociale basis is een diffuus begrip dat lastig is te definiëren en waar verschillende
beelden over bestaan. Het scherper definiëren van het concept sociale basis zal nu,
en in de toekomst, helpen om meer zicht te krijgen op de sociale basis en de werking
daarvan. Onduidelijkheid over de definitie van de sociale basis zorgt daarnaast voor
aanhoudende discussie over de nut en noodzaak van een sociale basis.

• De onderzoekers sluiten aan bij de onderverdeling in drie sferen van de sociale basis:
de persoonlijke sociale basis, de gemeenschappelijke sociale basis en de institutionele
sociale basis (zie voor een uitgebreide beschrijving van de definitie hoofdstuk 2.2.).
Voor specifiek deze onderzoeksvraag hebben de onderzoekers zich gericht op de gemeentelijke
gefinancierde sociale basis, die in alle drie de sferen terugkomt en op verschillende
manieren effect heeft op Wmo-gebruik van individuele burgers, buurten en gemeenten.
De scope van dit onderzoek is daarmee smaller dan de gehele sociale basis. Zo worden
bijvoorbeeld wijkteams, onderwijs en kinderopvang (de pedagogische basis) en armoedebeleid
niet meegenomen in dit onderzoek.

• In het kader van dit onderzoek is een brede kennissynthese verricht naar de werking
en ontwikkelingen van de sociale basis. Deze kennis is aangevuld met een verdiepend
kwalitatief onderzoek bij zes gemeenten.

• Geconstateerd wordt dat de sociale basis altijd aanwezig is in buurten, wijken en/of
dorpen, sterk of minder sterk, en in zichzelf waardevol is.

• De onderzoekers schrijven onder meer: de overheid is «te gast» in de sociale basis.
Ze kan een positieve, faciliterende rol spelen in de ontwikkeling van de sociale basis,
maar ze kan deze ook negatief beïnvloeden door langlopende ontwikkelingen slechts
incidenteel te financieren of door burgers en gemeenschappen het eigenaarschap uit
handen te nemen, dan wel te overvragen met (zorg)taken.

• De instrumentele insteek van het onderzoek (sturing op de sociale basis in relatie
tot eventuele verschuiving van Wmo-maatwerkvoorzieningen naar de sociale basis) blijkt
zich lastig te verhouden tot de praktijk van mensen en gemeenschappen die de sociale
basis maken, daar waar zij vaak intrinsiek gemotiveerd zijn om zich in te zetten voor
hun naasten en hun gemeenschap. Veel aspecten van de sociale basis laten zich daarom
ook minder makkelijk sturen.

• Uit het onderzoek blijkt dat de effecten van de sociale basis lastig te kwantificeren
zijn. Het is desondanks aannemelijk dat het zorggebruik in de Wmo 2015 beïnvloed wordt
door de sociale basis. De gemeenten die deelnamen aan deze studie gaven hiervan heldere,
overtuigende voorbeelden. De onderzoekers geven aan dat gemeenten ervaren dat zij
de verwachte druk op de zorg en ondersteuning sociaal domein breed kunnen dempen,
mede als gevolg van investeringen in de sociale basis. De onderzoekers adviseren dan
ook om te investeren in het in stand houden en versterken van de sociale basis, om
de verwachte groei te helpen temperen.

• Waar de overheid toch beleidsverwachtingen van de sociale basis wil meten en monitoren,
is het belangrijk dat de doelen die gemonitord worden ook worden onderschreven en
ondersteund door de betrokkenen zelf, en de uitkomsten van een monitor moeten ook
samen met deze mensen worden geduid.

• De enige macro-bron voor (derden) om de ontwikkelingen in de sociale basis te monitoren
is Iv3 (informatie voor derden). Uit het onderzoek blijkt dat de bestaande Iv3-systematiek
niet door alle gemeenten correct worden gevolgd, mogelijk omdat zij niet aansluiten
bij de praktijk van die gemeenten.

• Deze signalen waren al eerder bij het Ministerie van VWS bekend en daarom heeft VWS
samen met het Ministerie van BZK en de VNG de Iv3-indeling voor het jaar 2025 (en
verder) op het terrein van Wmo 2015 aangepast om beter aan te sluiten bij de gemeentelijke
praktijk.

• Op basis van Iv3-data wordt wel duidelijk dat door de jaren heen gemeenten meer aan
de sociale basis zijn gaan uitgeven, maar verhoudingsgewijs (nog) meer aan Wmo-maatwerkvoorzieningen.

• Geconcludeerd wordt dat de sociale basis een belangrijk en waardevol element is binnen
de Wmo 2015 (en breder), dat de sociale basis van betekenis is in de discussie omtrent
de houdbaarheid van de Wmo 2015, maar dat verwachtingen realistisch moeten zijn en
niet voorbij moeten gaan aan de intrinsieke waarde van de sociale basis op zichzelf.

Vervolg houdbaarheidsonderzoek

Het onderzoek naar de sociale basis is een tweede deelproduct van onderzoeksfase A.
Er volgt nog een drietal deelproducten: een raming uitgevoerd door het CPB, onderzoek
naar de samenhang met aanpalende beleidsterreinen en onderzoek naar de diversiteit
binnen de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Ik heb de onafhankelijke procesbegeleider
van het houdbaarheidsonderzoek gevraagd tevens met inwoners, cliënten, gemeenten en
(zorg)aanbieders in gesprek te gaan, als aanvulling op de onderzoeken. De studies
en gesprekken vormen het raamwerk op basis waarvan ik, samen met gemeenten, in fase
B gerichte beleidsmatige voorstellen wil uitwerken, ter bevordering van de houdbaarheid
van de Wmo 2015.

Ook ik wil u, in navolging van mijn ambtsvoorganger, op het hart drukken om op basis
van dit deelproduct geen voorbarige conclusies te trekken, maar dit (belangrijke)
onderzoeksrapport te plaatsen in het bredere perspectief van de gehele houdbaarheidsstudie.

Ik kan mij voorstellen dat het bijgevoegde onderzoeksrapport naar de sociale basis
vragen oproept. Dat is waardevol en dat juich ik toe, want de sociale basis is een
samenspel tussen inwoners, gemeenschappen, maatschappelijke organisaties en de (lokale)
overheid. Mocht uw Kamer de behoefte uitspreken voor nadere uitleg naar aanleiding
van het onderzoeksrapport, ben ik – samen met het secretariaat van het houdbaarheidsonderzoek
– bereid een nadere toelichting te geven in (bijvoorbeeld) een technische briefing.

Tot slot, ik ben voornemens in het najaar een uitgebreide brief aan uw Kamer te versturen
over de ontwikkelingen in de Wmo 2015, daarin betrek ik ook graag actuele ontwikkelingen
ten aanzien van de sociale basis. Dat staat vooralsnog los van het onderzoek naar
de houdbaarheid van de Wmo 2015.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
V. Maeijer