Brief regering : Situatie bij de uitvoering van de wettelijke taak van de Universele Postdienst (UPD) door PostNL

Nr. 187
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2024

Met het oog op het Commissiedebat over post op 9 oktober a.s. informeer ik u in deze
brief over de situatie bij de uitvoering van de wettelijke taak van de Universele
Postdienst (UPD) door PostNL.

Zoals mijn voorganger heeft aangegeven in de Kamerbrief van 17 mei jl.1 staan de betrouwbaarheid, betaalbaarheid en bereikbaarheid van de postbezorging in
toenemende mate onder druk. Klanten, de toezichthouder ACM en PostNL zelf constateren
dat ook.

De huidige situatie bij de UPD is problematisch. PostNL kan momenteel niet meer aan
de wettelijke verplichting voldoen om 95% van de UPD-post binnen 24 uur te bezorgen.
Op de postmarkt is al vele jaren sprake van daling van volumes van brievenbuspost.
Daarnaast houden arbeidsmarkttekorten aan en stijgen de (arbeids)kosten. Ook is sprake
van verschuiving van 24-uurs- naar niet-24 uurspost, veranderende behoeftes bij gebruikers
en de beschikbaarheid van digitale alternatieven. Dezelfde ontwikkelingen vinden overigens
plaats in vergelijkbare andere landen. De prijs-kwaliteit verhouding van de UPD blijft
verslechteren ten opzichte van het verleden. Hierbij is met name de betrouwbaarheid
significant afgenomen, terwijl juist betrouwbaarheid als zeer belangrijk wordt ervaren
door consumenten en klein zakelijke gebruikers. Het is ongewenst als deze situatie
blijft voortduren.

Voor mij staat voorop dat consumenten en klein zakelijke gebruikers een betrouwbare,
betaalbare en bereikbare UPD-postvoorziening verdienen. De realiteit is dat de uitvoering
van de UPD moet worden aangepast aan de ontwikkelingen. De huidige kwaliteit van de
UPD heeft een steeds hoger prijskaartje ten opzichte van vroeger omdat de uitvoeringskosten
stijgen bij afnemende postvolumes. PostNL heeft zich ingespannen om kwaliteit te leveren
en kosten te besparen door operationele optimalisaties en efficiencyverbeteringen.
PostNL kan binnen het servicekader voor de UPD zelf nog enige stappen zetten, maar
de grens komt in zicht om zelf verdere verbeteringen door te voeren. Het is daarom
van belang dat niet wordt gewacht met het maken van keuzes, zodat het huidige beleidskader
tijdig kan worden aangepast tot een realistischer en toekomstbestendiger kader.

In de eerdere Kamerbrief staat een stapsgewijze aanpak voor deze aanpassing van het
beleid voor de korte en lange termijn. Conform deze aanpak is de afgelopen maanden
uitgewerkt of en zo ja, welke maatregelen nodig zijn voor de korte termijn. Daarvoor
heeft de ACM haar eerste onderzoek uitgevoerd naar gebruikersbehoeften. Daarnaast
loopt een tweede onderzoek van de ACM, «het lange termijn onderzoek», naar de kosten
van de UPD, reikwijdte en kwaliteit van de UPD alsmede marktontwikkelingen op de postmarkt
als geheel. In de Kamerbrief van 17 mei jl. is de opdracht aan de ACM beschreven voor
deze onderzoeken. Ik verwijs daarom naar deze Kamerbrief voor het inzicht in deze
opdracht waarnaar u vroeg op 11 september jl.2

Hieronder zal ik de uitkomsten van het gebruikersonderzoek van de ACM toelichten.
Daarna ga ik in op het moment waarop een keuze zou moeten worden gemaakt over maatregelen
voor de korte termijn. Vervolgens leg ik uit waarom ik kies voor verlenging van de
bezorgtijd voor de UPD naar binnen twee dagen (D+2) en welke voorwaarden hiervoor
gelden. Tot slot beschrijf ik het vervolgproces.

Uitkomsten van gebruikersonderzoek door ACM

De ACM heeft haar gebruikersonderzoek op 11 september jl. opgeleverd. In de bijlagen
treft u de oplegbrief en onderzoeksresultaten van de ACM aan.

Kort samengevat geeft de ACM aan dat uit het onderzoek naar voren komt dat draagvlak
bestaat voor een verlenging van de bezorgtijd voor de UPD van één dag (D+1) naar twee
dagen (D+2), mits de kwaliteit verbetert en een betaalbaar 24 uur-postproduct beschikbaar
blijft. Daarbij merkt de ACM op dat betrouwbaarheid, bezorgsnelheid en betaalbaarheid
van de postvoorziening niet los van elkaar kunnen worden gezien. Volgens de ACM is
op dit moment onvoldoende bekend over de afruil tussen deze drie factoren en over
de kosten van de huidige postvoorziening. De ACM wil deze punten verder analyseren
in haar lange termijn onderzoek. Op basis van de huidige informatie die ACM van PostNL
heeft ontvangen, kan de ACM niet vaststellen of maatregelen op korte termijn noodzakelijk
zijn.

Timing en opties voor maatregelen

Vanuit een breder maatschappelijk oogpunt zie ik het juiste moment voor het maken
van een keuze over maatregelen als volgt. Afwachten tot afronding van het lange termijn
onderzoek van de ACM zou onder ideale omstandigheden het meest logisch zijn. In de
huidige omstandigheden leidt afwachten naar mijn mening tot een te groot risico dat
in de tussentijd de postvoorziening verder verslechtert. Consumenten en zakelijke
klanten van PostNL zullen hiervan de dupe worden. Verder kan op dit moment niet worden
vastgesteld wat dan de financiële situatie zal zijn bij de postdivisie van PostNL
waar de UPD onder valt. Maar volgens PostNL is het financiële vooruitzicht negatief.

Alleen door keuzes te maken kan de druk op de kwaliteit van de postvoorziening worden
verlicht. Maatregelen dienen tijdig te worden genomen. Het duurt in het gunstigste
geval bijna een jaar om het proces te doorlopen van aanpassing van regelgeving voordat
maatregelen in werking kunnen treden. Ik ben daarom van mening dat de lage kwaliteit
en voornamelijk de slechte betrouwbaarheid van postbezorging nu om maatregelen vragen.
Een keuze leidt tot duidelijkheid en doorbreekt de vicieuze cirkel van jarenlang afwachten.
Het is onverstandig om moeilijke keuzes vooruit te blijven schuiven. Daarom vind ik
het belangrijk om een stap te zetten opdat de beleidskaders voor de UPD gaan aansluiten
op de realiteit en een basis bieden voor de toekomst.

Om de betrouwbaarheid van postbezorging te vergroten is aanpassing van de bezorgtijd
voor de UPD in mijn optiek de beste maatregel. Dit betekent dat PostNL niet één dag,
maar twee dagen (D+2) heeft om een poststuk te bezorgen. Andere mogelijke opties voor
maatregelen, zoals verlaging van de bezorgzekerheidsnorm tot onder 95%, zijn niet
logisch op dit moment. Door een langere bezorgtijd krijgt PostNL ruimte om een betrouwbare
dienst te leveren onder andere omdat zij de postbezorging kostenefficiënter kan organiseren.

Mijn keuze voor betrouwbaarheid van de UPD door middel van D+2 is gebaseerd op het
gebruikersonderzoek van ACM. Hieruit blijkt dat consumenten en zakelijke gebruikers
betrouwbaarheid belangrijker vinden dan snelheid. Een bezorgtijd binnen twee dagen
is voor ruim driekwart van de gebruikers acceptabel, mits de betrouwbaarheid hoog
blijft. Daarnaast is een keuze voor D+2 in lijn met de bezorgtijd in andere EU-landen,
waaronder onze buurlanden, waar de bezorgtijd al is aangepast naar D+2 en langer.
Een bijkomend feit is dat D+2 voor de UPD aansluit bij de aanpassingen die PostNL
momenteel voor zakelijke gebruikers doorvoert. PostNL heeft om verdere kosten te besparen
aangekondigd om in 2025 voor zakelijke gebruikers over te gaan naar D+2. Dit is haar
eigen verantwoordelijkheid en valt buiten de wettelijke taak voor de UPD. Er zou een
toenemende discrepantie met bijbehorende kostennadelen in het postnetwerk van PostNL
ontstaan (waarmee zowel zakelijke als UPD-post wordt vervoerd) als de UPD niet eveneens
binnen afzienbare tijd naar D+2 zou overgaan.

Consumenten en klein zakelijke gebruikers moeten kunnen vertrouwen op een betrouwbare
UPD-postvoorziening. Het is van belang om de realiteit onder ogen te zien dat 95%
betrouwbaarheid binnen één dag niet meer kan worden gerealiseerd door PostNL. Ik stel
daarom voor om de stap naar D+2 te zetten als maatregel voor de korte termijn.

Voorwaarden voor stap naar D+2

Ik vind het belangrijk om voorwaarden te verbinden aan de stap naar D+2. Deze moeten
bijdragen aan het borgen van een betrouwbare, betaalbare en bereikbare postdienstverlening.
Deze stap naar D+2 creëert een realistischer beleidskader voor de UPD, maar het is
onvermijdelijk dat medio volgend jaar keuzes moeten worden gemaakt over verdergaande
maatregelen. Mede op basis van het lange termijn onderzoek van ACM zal ik een toekomstvisie
op de postmarkt ontwikkelen. In dat verband wordt tevens gekeken naar de huidige systematiek
en het instrumentarium voor toezicht en handhaving door ACM.

Ik stel de onderstaande voorwaarden aan PostNL:

• PostNL dient te voldoen aan de wettelijke verplichting van bezorgzekerheid van ten
minste gemiddeld 95% van de gevallen binnen D+2.

• Voor de UPD-post blijven de kaders gelden van de tariefruimte voor de postzegelprijs
en het maximumrendement voor PostNL.

• Voor medische post, rouwpost en braillepost blijven de huidige speciale voorwaarden
bestaan, waaronder bezorging binnen één dag van medische post en rouwpost, en gratis
postbezorging in het geval van braillepost.

• PostNL zal consumenten en andere gebruikers moeten voorlichten over de gevolgen van
D+2 en bijvoorbeeld over welke rechten zij hebben om klachten in te dienen.

Verder vind ik het belangrijk dat de volgende punten worden uitgewerkt, in overleg
met zowel PostNL als ACM:

• In het kader van de toekomstvisie voor de postmarkt wordt verkend of 24-uurspost,
die niet onder de UPD valt, beschermd zou moeten worden. Ik zal daarbij aandacht hebben
voor de betaalbaarheid en bezien of met PostNL afspraken kunnen worden gemaakt over
prijsstijgingen van deze post, in het bijzonder post voor kwetsbare consumenten.

• D+2 zal niet automatisch de opstap zijn naar een bezorgtijd van D+3 voor de UPD, zoals
PostNL voorstelt. Daar zie ik nog geen noodzaak voor.

• De wens van PostNL om een overheidssubsidie te krijgen voor de UPD zal ik nu niet
honoreren. Dit neemt niet weg dat in de toekomstvisie een realistisch financieringsmodel
moet worden uitgewerkt voor de wettelijke taak van postbezorging.

Na de bespreking met uw Kamer tijdens het Commissiedebat op 9 oktober ben ik voornemens
om D+2 uit te werken in het Postbesluit en de Postregeling. Dit vereist geen wetswijziging.
Het is belangrijk om voortgang te houden in het proces voor deze lagere regelgeving
vanwege de lange doorlooptijd tot definitieve inwerkingtreding. De wijziging van het
Postbesluit wordt naar verwachting voorgehangen in het voorjaar van 2025 in uw Kamer
en daarna zal de Raad van State hierover adviseren. Vervolgens zal D+2 voor de UPD
kunnen ingaan.

Behandeling van wetsvoorstel voor wijziging Postwet 2009

Zoals beschreven in de Kamerbrief van 17 mei jl. is de bestaande wet- en regelgeving
voor de UPD sterk verouderd en sluit deze niet meer aan op de huidige situatie en
ontwikkelingen in de toekomst. Daarom is het in ieders belang dat met zorgvuldigheid
en tegelijkertijd de nodige urgentie het wetsproces wordt doorlopen om de Postwet
te wijzigen. Door middel van het wetsvoorstel inclusief de nota van wijziging wordt
voorzien in een wettelijke basis en de noodzakelijke flexibiliteit om de lagere regelgeving
te kunnen inspelen op mogelijke ontwikkelingen in de toekomst.

Kort na het Commissiedebat op 9 oktober zal ik deze nota van wijziging aan uw Kamer
toesturen. Hierin staan aanpassingen die noodzakelijk zijn naar aanleiding van de
ontwikkelingen op de postmarkt sinds de indiening van het wetsvoorstel in 2020. Het
gaat onder andere om de regulering van toegang tot het landelijk postnetwerk en de
borging van de continuïteit van de UPD bij overname en/of een verlieslatende situatie.
Het is mijns inziens in elk scenario van belang dat het wetsvoorstel inclusief de
nota van wijziging spoedig wordt behandeld omdat anders de inwerkingtreding van de
gewijzigde Postwet en de benodigde flexibiliteit in de lagere regelgeving significante
vertraging oplopen.

Tot slot

De planning voor de komende periode is als volgt. Voor de korte termijn zou ik na
het Commissiedebat op 9 oktober aan uw Kamer willen vragen om het wetvoorstel voortvarend
in behandeling te nemen. Ik blijf daarbij graag in gesprek met uw Kamer over de afwegingen
en afruil tussen de diverse conflicterende belangen bij de postmarkt. Dit kan helpen
om in het wetsproces de vaart er in te houden. Mocht uw Kamer dit op prijs stellen,
dan bied ik u aan om desgewenst een technische briefing of verdiepende kennissessies
te houden.

Naast de stappen voor de korte termijn, wil ik voor de lange termijn een toekomstvisie
voor de postmarkt uitwerken. Het lange termijn onderzoek van de ACM is hiervoor belangrijke
inbreng. Begin 2025 levert de ACM dit onderzoek op. Op basis hiervan zullen beleidskeuzes
worden gemaakt voor de lange termijn, zoals over wat de publieke belangen zijn bij
de postmarkt, de reikwijdte en kwaliteit van de wettelijke taak voor post alsmede
een realistisch financieringsmodel voor de uitvoering van de wettelijke taak voor
post. Al deze beleidskeuzes zijn onderdeel van de toekomstvisie voor de postmarkt
en komen tot stand na overleg met zowel de ACM als PostNL. Het streven is om deze
toekomstvisie medio 2025 met uw Kamer te delen.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts