Brief regering : Rapport ‘Raise or fold, Verhoging van de kansspelbelasting en de impact op de publieke belangen’

33 996
Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en enkele andere
wetten in verband met het organiseren van kansspelen op afstand

Nr. 242
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2024

Mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst bied
ik u hierbij het rapport aan van het onderzoeksbureau Atlas research, «Raise or fold,
Verhoging van de kansspelbelasting en de impact op de publieke belangen». Dit rapport
gaat in op de mogelijke gevolgen van de verhoging van de kansspelbelasting voor de
doelstellingen van het kansspelbeleid: consumentenbescherming, tegengaan van kansspelverslaving
en tegengaan van kansspelgerelateerde criminaliteit en fraude. De aanleiding voor
dit onderzoek is het hoofdlijnenakkoord «Hoop, Lef en Trots» waarin het voornemen
staat om de kansspelbelasting te verhogen van 30,5% naar 37,8% per 1 januari 2025.
Vanwege de verwachte aanpassingen die vergunninghouders in hun aanbod en hun bedrijfsvoering
moeten doen heeft het kabinet tijdens de augustusbesluitvorming afgesproken het voorgestelde
tarief van 37,8% per 1 januari 2026 in te voeren. Het kabinet stelt in het Belastingplan
2025 voor om in 2025 een tarief van 34,2% toe te passen.

In onderstaande vat ik de uitkomsten van het onderzoek naar de gevolgen van deze verhoging
van de kansspelbelasting voor het kansspelbeleid samen en ga ik in op de opvolging
van het rapport.

Samenvatting onderzoek

Het doel van het onderzoek is meer inzicht te krijgen in de effecten van de verhoging
van de kansspelbelasting op de kansspeldoelen. De centrale vraag in het onderzoek
is: «Wat zijn de effecten van de verhoging van de kansspelbelasting naar 37,8% op het huidige
kansspelbeleid en de kansspeldoelen?». Gevraagd is om scenario’s uit te werken, waarin de kansspelondernemers in de deelmarkten
op verschillende manieren vermoedelijk omgaan met de belastingverhoging.1 Daartoe is onder andere onderzoek gedaan naar de financiële positie van bedrijven
en mogelijke keuzes die zij kunnen maken om met de verhoging om te gaan. Ook hebben
de onderzoekers bezien wat de mogelijke gevolgen daarvan zijn voor de spelers en de
verhouding tussen de legale en illegale kansspelmarkt, de zogenaamde kanalisatie.

De onderzoekers hebben een combinatie van onderzoeksmethoden gebruikt. Er is gesproken
met verschillende partijen binnen de gereguleerde kansspelmarkt.2Ook hebben de onderzoekers gebruik gemaakt van literatuuronderzoek. Daarbij is openbare
informatie verzameld over de financieel-economische kenmerken van de verschillende
segmenten van de Nederlandse kansspelmarkt in 2023. Gegevens over 2024 zijn door onderzoekers
niet meegenomen in dit onderzoek. Ook is er geen rekening gehouden met de effecten
van recentelijk geïmplementeerde of nog te implementeren beleidswijzigingen, zoals
het Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand en de Regeling speellimieten
en speelgedrag.3 Op basis van bovenstaande zijn voor verschillende onderdelen van de markt rekenmodellen
gemaakt en scenario’s opgesteld.

Conclusies onderzoek

Wat de effecten van de belastingverhoging op het kansspelbeleid betreft, schatten
de onderzoekers in dat door de belastinghoging de kansspelmarkt zal groeien. Op grond
van de indicatieve kosten-baten-analyse-kansspelen is het volgens onderzoekers aannemelijk
dat door deze groei en een groei van de illegale kansspelmarkt ook de aan kansspelverslaving
gerelateerde maatschappelijke kosten toenemen.4 De maatschappelijke schade bij de «consumptie» van kansspelen ligt, anders dan bij
bijvoorbeeld alcohol en tabak, volgens de onderzoekers juist in de omvang van het
bestede geldbedrag en dit neemt toe met de belastingverhoging. Een kwantitatieve uitsplitsing
naar elk van de drie kansspeldoelen viel in het korte tijdsbestek en met de beschikbare
gegevens door de onderzoekers niet te maken.

Naar verwachting van de onderzoekers zijn de financiële effecten van de verhoging
van de kansspelbelasting dat de afdrachten aan goede doelen, sport en staat kunnen
afnemen. De onderzoekers achten het plausibel dat de totale geldstromen van de vergunde
kansspelaanbieders in de staatskas zullen stijgen door een sterke stijging van de
inkomsten uit kansspelbelasting en dat de beoogde extra inkomsten uit het hoofdlijnenakkoord
zullen worden gerealiseerd.

Uit analyses per deelmarkt komt een gemengd beeld naar voren. Loterijen kunnen de
verhoging van de kansspelbelasting naar verwachting opvangen. Bij speelcasino’s, speelhallen
en online aanbieders zullen aanbieders forse ingrepen in de bedrijfsvoering moeten
doen om hun vaste kosten te dekken waarbij (gedeeltelijke) uittreding een mogelijk
gevolg kan zijn. De onderzoekers schatten daarbij in dat spelers van risicovolle kansspelen
zoals bij speelcasino’s, speelhallen en online aanbieders na marktsaneringen in eerste
instantie op zoek zullen gaan naar alternatief legaal aanbod van kansspelen. Dit kan
bestaan uit langere reistijd naar een andere fysieke vestiging of de overstap naar
(andere) online kansspelen. De risico’s voor de kansspeldoelen blijven bij een overstap
van het ene hoog risico kansspel naar een alternatief hoog risicospel per bestede
euro gelijk. Daarnaast constateren de onderzoekers dat naar verwachting een deel van
de vertrekkende spelers overstapt naar de illegale markt. Hoe groot dit aandeel is
kan door de onderzoekers niet met voldoende concreet worden vastgesteld.

De onderzoekers bevelen aan om te monitoren hoe het speelgedrag en de aantallen spelers
zich ontwikkelen na de verhoging van de kansspelbelasting.

Reactie

De resultaten uit dit onderzoek neem ik mee in de uitwerking van de door uw Kamer
aangenomen moties op het terrein van kansspelen, waarover ik uw Kamer uiterlijk 10 oktober
2024 zal berichten. Daarnaast neem ik de resultaten mee in de uitwerking van mijn
beleidsvisie en beleidsvoornemens naar aanleiding van de evaluatie van de Wet kansspelen
op afstand, die ik uiterlijk 20 december 2024 aan uw Kamer zal sturen. De Staatssecretaris
van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst en ik zullen daarnaast de gevolgen
van de verhoging van de kansspelbelasting monitoren.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken