Brief regering : Kabinetsreactie op opvolgingsonderzoek aanvaringen in het Schuitengat en op de Nieuwe Maas

Nr. 458 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2024

Op 6 december 2023 en op 17 januari 2024 heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna
Onderzoeksraad) de onderzoeksrapporten «Aanvaring in het Schuitengat» en «Aanvaring
van een watertaxi met een havenrondvaartboot» gepubliceerd. Deze rapporten zijn op
de dagen van publicatie met de Kamer gedeeld.1 Vanwege de inhoudelijke samenhang tussen de aanbevelingen van de Onderzoeksraad wordt
met deze brief op beide rapporten gereageerd.

Bij de aanvaring in het Schuitengat op de Waddenzee tussen de snelboot Tiger en de
watertaxi Stormloper kwamen drie passagiers om het leven. Ook raakten hierbij passagiers
gewond en wordt één passagier momenteel nog steeds vermist. Bij de aanvaring in Rotterdam
op de Nieuwe Maas tussen de havenrondvaartboot Marco Polo en de watertaxi MSTX 21
kwam de watertaxi ondersteboven in het water te liggen. Hierbij kwamen de zes inzittenden
vast te zitten in het omgeslagen vaartuig. Eén persoon raakte hierbij gewond, maar
alle inzittenden konden uiteindelijk gered worden met behulp van andere schepen.

Het tragische ongeval in het Schuitengat heeft diepe sporen nagelaten bij de nabestaanden,
de ooggetuigen en de hulpverleners. Het is extra pijnlijk voor de nabestaanden dat
een van de opvarenden nog altijd wordt vermist.

In Rotterdam kwamen geen mensen om het leven, maar het ongeval had desalniettemin
een grote impact op alle betrokkenen. Ik wil mijn dankbaarheid uitspreken voor de
inzet van alle hulpverleners die betrokken waren bij de twee ongevallen en mijn medeleven
uitspreken naar de nabestaanden en nauw betrokkenen.

De ongevallen benadrukken het belang van veiligheid op de vaarwegen en het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW) onderschrijft daarom ook de conclusies
en aanbevelingen van de Onderzoeksraad. De rapporten geven weer dat de belangrijkste
oorzaak menselijk falen is geweest, waaronder een slechte onderlinge communicatie.
IenW ziet daarnaast ruimte om te reflecteren op het juridisch kader, ter verbetering
van nautische veiligheid.

De Onderzoeksraad heeft aan meerdere partijen, waaronder de watertaxi bedrijven, Havenbedrijf
Rotterdam en IenW aanbevelingen gedaan naar aanleiding van de incidenten. Voor IenW
gaat het om een vijftal aanbevelingen.

IenW heeft acties opgestart om het veiligheidsniveau te onderzoeken en te verbeteren.
Op basis van de aanbevelingen wordt toegewerkt naar verduidelijking van de regelgeving
voor watertaxi's en waar noodzakelijk en mogelijk naar regulering van bedrijfsmatig
vervoer van 12 of minder personen. Hieronder worden per aanbeveling de genomen acties
toegelicht.

Aanbeveling 1 en 2

Aan: Rijkswaterstaat, Rederij Doeksen, Watertaxi de Bazuin, ILT

1. Organiseer een gezamenlijk, regulier overleg om concrete en toetsbare afspraken
te maken om het varen over de Waddenzee veiliger te maken waarbij tenminste aandacht
is voor:

• vaargedrag,

• wet- en regelgeving,

• (marifoon)communicatie, en

• aanspreekbaarheid.

2. Gebruik en versterk daarbij de reeds bestaande gemeenschapszin. Betrek hierbij
zo nodig andere vaarweggebruikers. Benut elkaars deskundigheid en ontwikkel gezamenlijke
activiteiten, zoals het oefenen van scenario’s, simulatortraining, en trainingsdagen
op het Wad.

Genomen actie:

Met de partijen die betrokken zijn bij personenvervoer op de Waddenzee is een overlegstructuur
gestart conform de aanbevelingen uit het rapport. In maart 2024 vond het eerste overleg
plaats, waarbij afspraken zijn gemaakt over de samenstelling en doel van het overleg.
Zowel de vervoersondernemers als overheidspartijen zijn vertegenwoordigd. Primair
heeft de overlegstructuur betrekking op de veiligheid van het watertaxivervoer op
de Waddenzee.

Het overleg is ingericht in drie werkgroepen langs de lijnen van drie door de Onderzoeksraad
genoemde thema’s:

• wet- en regelgeving;

• vaargedrag en communicatie;

• handhaving en aanspreekbaarheid.

In dit overleg worden ook onderwerpen besproken waarvoor in recente Tweede Kamermoties
aandacht is gevraagd, zoals de werkwijze in uitzonderingsgevallen (calamiteiten) en
het aanwijzen van een watertaxi als veerpont.2

Het doel van het overleg is om te komen tot breed gedragen adviezen voor IenW en tot
concrete (werk-)afspraken. De Kamer wordt voor het eerstvolgende Commissiedebat Maritiem
over de afspraken uit dit overleg geïnformeerd. De resultaten leveren mogelijk ook
input voor het realiseren van wet- en regelgeving voor het bedrijfsmatige vervoer
van maximaal twaalf passagiers op het water. Dit beperkt zich uiteraard niet tot de
Waddenzee. Zie hiervoor ook de reactie op aanbeveling 4.

Het in aanbeveling 2 door de Onderzoeksraad genoemde thema «Oefenen en trainen» wordt
besproken in het reeds bestaande verband Coördinatie Regeling Waddenzee (CRW).

Aanbeveling 3

Aan: Rijkswaterstaat

3. Maak inzichtelijk aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat dat het kunnen
benutten van data, zoals AIS- en radargegevens, nodig is om beter te kunnen handhaven
op snelheid en vaargedrag.

Genomen actie:

Effectieve handhaving is complex, zoals ook in het Onderzoeksraad-rapport is beschreven.
Verantwoordelijkheid voor veilig gebruik van de vaarweg ligt bij de schipper en exploitant
van het vaartuig. Dat neemt echter niet weg dat IenW verantwoordelijkheid neemt om
eventuele beperkingen voor effectieve handhaving terug te dringen of op te lossen.
De uitkomsten van de acties voortvloeiend uit de aanbevelingen 1, 2, 4 en 5 uit het
rapport «Aanvaring in het Schuitengat» en aanbeveling 4 uit het rapport «Aanvaring
van een watertaxi met een rondvaartboot» gaan hieraan bijdragen.

Over het gebruik van AIS-gegevens voor handhaving vindt momenteel overleg plaats tussen
IenW, Rijkswaterstaat en ILT. Dit overleg is erop gericht om de mogelijkheden en voorwaarden
voor het gebruik van deze gegevens voor de handhaving in kaart te brengen. De verschillende
belangen en gezichtspunten van interne en externe stakeholders worden hierbij zorgvuldig
afgewogen. Bij de volgende voortgangsbrief over nautische veiligheid wordt uw Kamer
geïnformeerd over de uitkomsten van het overleg. Hieronder worden een aantal afwegingen
alvast nader toegelicht.

In de genoemde werkgroep «Handhaving en aanspreekbaarheid» worden twee belangrijke
elementen besproken met de handhavingspartijen: a) het benutten van AIS- en radargegevens
en b) de beperkingen bij het handhaven op vaarsnelheden. Hieronder worden beide onderdelen
verder toegelicht.

A) Benutten van AIS- en radargegevens

Op grond van het Besluit meldingsformaliteiten en gegevensverwerkingen scheepvaart
(Bmgs)3 mogen AIS-gegevens op dit moment niet structureel worden gebruikt voor handhavingsdoeleinden,
behoudens enkele specifieke uitzonderingsgevallen. Dit heeft te maken met privacy
en is ook zo afgesproken met de binnenvaartsector. Aanpassing kan alleen door middel
van wijziging van de regelgeving. Dit betekent dat AIS momenteel niet mag worden gebruikt
voor het constateren of waarnemen van overtredingen. Het is dus niet toegestaan om
via een scherm schepen te volgen om te zien of er overtredingen worden gemaakt. Als
op andere wijze een overtreding wordt geconstateerd, mogen AIS-gegevens achteraf wel
worden gebruikt als ondersteunend bewijsmateriaal of, indien de politie deze gegevens
heeft ontvangen, na vordering door de officier van justitie bij Rijkswaterstaat.

Het is ook nog onzeker in hoeverre AIS- en radargegevens technisch voldoen voor een
juridisch houdbare handhaving. AIS- en radargegevens geven namelijk de snelheid van
het vaartuig weer ten opzichte van de bodem en niet ten opzichte van het water, hetgeen
wel een juridisch vereiste is. Ook is er op dit moment voor snelle motorboten (waaronder
watertaxi’s) geen verplichting om een AIS-apparaat aan boord te hebben. Schepen die
uit eigen keuze een AIS-apparaat aan boord hebben, zijn daarnaast niet verplicht om
het AIS-apparaat aan te zetten. Pas als een schip wettelijk verplicht is om een AIS-apparaat
aan boord te hebben, is het ook verplicht om deze altijd aan te hebben staan.

B) Beperkingen bij handhaving op vaarsnelheden

Er zijn in algemene zin ook enkele beperkingen die de snelheidshandhaving op de vaarweg
ingewikkeld maken.

Geen geijkt snelheidsmetingsmiddel op het water

Voor het meten van de snelheid van voertuigen op de weg zijn er geijkte snelheidsmetingsmiddelen,
zoals een snelheidscamera en een lasergun. Voor het meten van de snelheid op het water
ontbreekt een dergelijk middel. Het meten van de snelheid van een schip ten opzichte
van het water is lastig, omdat het water zelf een bepaalde stroomsnelheid heeft en
dit ook per locatie nog kan verschillen. Om toch een inschatting te kunnen maken van
de snelheid van vaartuigen is binnen de handhavingspraktijk de waarneming door de
verbalisant belangrijk. Zeker op grote wateren, waar schepen verschillende vaarrichtingen
aanhouden, is dit complex.

Vaststellen overtreder maximum vaarsnelheid

Een vereiste bij de handhaving is dat de schipper van een snelle motorboot in geval
van een snelheidsovertreding staande moet worden gehouden. Een alternatief zou kunnen
zijn dat achteraf, na het waarnemen van een snelheidsovertreding, inzage kan worden
gevorderd in het scheepsjournaal waaruit blijkt wie op een bepaald moment schipper
was. Hier wordt onderzoek naar gedaan, in combinatie met de mogelijkheid voor bestuursrechtelijk
handhaven, namelijk door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Deze
last kan worden opgelegd aan de eigenaar van het schip, via de constructie van het
zogenoemde «functioneel daderschap», en ondervangt daarmee het juridische uitgangspunt
van «heterdaad» of het meteen staande moeten houden.

C) Tot slot

Bij handhaving op de vaarwegen is Rijkswaterstaat niet de enige verantwoordelijke:
het is een samenwerking tussen politie, ILT, Rijkswaterstaat en op de Nieuwe Maas
ook het Havenbedrijf Rotterdam. De primaire taak van Rijkswaterstaat is daarbij scheepvaartverkeersmanagement
op het hoofdvaarwegennet met als opdracht: zorgen voor veilige en vlotte doorstroming
van het scheepvaartverkeer. Rijkswaterstaat is in de eerste plaats gastheer op het
water en heeft ondersteunend daaraan enkele wettelijk vastgelegde handhavingstaken.
RWS voert deze taken onder meer uit op basis van het Binnenvaart Politiereglement,
onderdeel daarvan is handhaving op snelheidsovertredingen.

Aanbeveling 4 «Schuitengat» en Aanbeveling 5 «Nieuwe Maas»

Aan: De Minister van Infrastructuur en Waterstaat

4. Zorg voor eenduidige wet- en regelgeving voor het bedrijfsmatige vervoer van maximaal
twaalf passagiers op het water.

Genomen actie:

IenW is naar aanleiding van deze aanbeveling een traject gestart, dat bestaat uit
een viertal stappen:

Ten eerste heeft er een analyse plaatsgevonden van het huidige juridisch kader voor
kleine schepen, specifiek watertaxi's. De watertaxi is niet ongereguleerd, maar valt
onder het bestaande kader in de Binnenvaartwet, -besluit en -regeling en de bepalingen
van het Binnenvaartpolitiereglement. Dit betekent dat de watertaxi zich aan technische,
bemannings- en vaarbevoegdheidseisen moet houden, alsmede de geldende regels voor
radar, marifonie, reddingsmiddelen en de vaarregels.

Binnen deze regelgeving bestaat er echter onduidelijkheid, omdat de watertaxi als
categorie niet specifiek gedefinieerd is. IenW erkent daarom ook de noodzaak van de
aanbeveling van de Onderzoeksraad. Om te zorgen dat duidelijker wordt welke voorschriften
uit de regelgeving van toepassing zijn op watertaxi’s, zal de Binnenvaartregeling
worden aangepast. Daarbij worden de toepasselijke voorschriften zo aangepast, dat
duidelijk is dat ze van toepassing zijn op de categorie «watertaxi». De wijziging
van de Binnenvaartregeling is opgestart. De verwachting is dat deze begin 2025 in
werking treedt.

Als tweede stap voor eenduidige wet- en regelgeving is IenW een onderzoek gestart
naar de aard en omvang van de groep schepen die bedrijfsmatig vervoer uitvoeren met
maximaal twaalf passagiers. Dit gaat namelijk om een zeer groot aantal schepen met
onderlinge diversiteit. Een aanpassing of toevoeging aan de wet- en regelgeving vereist
nauwkeurigheid en onderscheid tussen de verschillende groepen. Hiervoor is een marktonderzoek
noodzakelijk. Het onderzoek wordt momenteel uitgevoerd en de verwachting is dat eind
2024 de eerste resultaten opgeleverd kunnen worden. Bij het onderzoek wordt de sector
nauw betrokken. De Kamer zal eind 2024 geïnformeerd worden over de eerste uitkomsten
van het onderzoek.

Als derde stap wordt op basis van de uitkomsten van het marktonderzoek in kaart gebracht
voor welke categorieën schepen het wenselijk is om aanvullende eisen te stellen, om
de veiligheid te verhogen.

Daarna wordt als vierde stap een impact assessment uitgevoerd om in kaart te brengen
wat de impact van deze aanvullende eisen zou zijn.

IenW betrekt de sector zoveel mogelijk bij de uitvoering van deze aanbeveling, om
gezamenlijk in te kunnen zetten op veilig bedrijfsmatig vervoer.

Naast het wettelijk kader en handhaving ligt er een grote verantwoordelijkheid voor
veilig vaargedrag bij de vervoerders en aanbieders van bedrijfsmatig vervoer over
water. Ook hierover blijft IenW in gesprek met de sector. Passagiers moeten ervan
uit kunnen gaan dat zij veilig van A naar B worden vervoerd; dat de bemanning voldoende
gekwalificeerd is en dat er wordt gevaren met veilig materieel.

Aanbeveling 5

Aan: De Minister van Infrastructuur en Waterstaat

5. Pas de relevante wet- en regelgeving aan zodat Rijkswaterstaat zijn handhavingstaak
beter kan uitvoeren.

IenW overlegt momenteel met RWS en de ILT over de handhavingsmogelijkheden en de daarbij
horende gevolgen voor regelgeving, met name met betrekking tot aanbeveling 3 van de
Onderzoeksraad over AIS- en radargegevens (zie boven). De Kamer wordt geïnformeerd
over de uitkomsten van deze afweging. IenW blijft ook in gesprek met de handhavende
partijen over het beschikbare takenpakket en de veiligheid op het water, maar merkt
hier wel bij op dat het onmogelijk is om op ieder moment overal handhavende capaciteit
aanwezig te hebben, net zoals dat dit op de weg ook niet kan.

Navolgend op het rapport over het incident op de Nieuwe Maas is er tussen IenW en
de Divisie Havenmeester van het Havenbedrijf Rotterdam een periodiek overleg opgestart,
waarbij wordt gesproken over bevoegdheden, verantwoordelijkheden en juridische mogelijkheden
voor onder andere snelheidsbeperking en handhaving.

Tot slot, de incidenten met de watertaxi's in het Schuitengat en op de Nieuwe Maas
benadrukken dat nautische veiligheid geen gegeven is en blijvend aandacht vraagt.
Hoewel er op nationaal en internationaal vlak een ruim kader is van wet- en regelgeving
voor vaarwegen, vaartuigen en bemanning, kunnen incidenten niet altijd voorkomen worden.
Naast wet- en regelgeving en handhaving is het gedragsaspect ook een onderdeel waar
blijvend aandacht voor nodig is en waar de verantwoordelijkheid voor veilig gebruik
van vaartuig en vaarweg in eerste instantie bij de schipper en exploitant van het
vaartuig ligt.

Regelgeving voor vaartuigen en bemanning dient in essentie bij te dragen aan de nautische
veiligheid. Een aantal actuele ontwikkelingen heeft betrekking op de fysieke veiligheid
van de vaarweg, zoals de scheiding van beroeps- en pleziervaart, actievere handhaving
en stewards bij sluizen. Ook worden er door IenW onderzoeken uitgevoerd naar de veiligheid
van snelvarende (recreatieve) scheepvaart, de positie van het klein vaarbewijs in
het huidige verkeersbeeld en eenzijdige incidenten met vaarweg-infrastructuur.

Vanaf 2025 zal er aanvullend onderzoek gedaan worden naar het effect van nieuwe vormen
van recreatievaart op de nautische veiligheid. Deze acties en onderzoeken dragen bij
aan de nautische veiligheid in den brede. Periodiek wordt de Kamer geïnformeerd met
voortgangsbrieven over ongevallen op de binnenwateren en over nautische veiligheid.
Via deze weg zal de Kamer over de voortgang van de genomen acties op deze aanbevelingen
worden geïnformeerd.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers