Brief regering : Beleidsreactie zbo-evaluatie Bureau Financieel Toezicht

Nr. 227
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2024

Op 8 april jl. heb ik uw Kamer de vijfjaarlijkse zbo-evaluatie van het Bureau Financieel
Toezicht (BFT) gestuurd1. Daarin heb ik aangegeven uw Kamer voor juli 2024 een beleidsreactie te doen toekomen.

Het BFT is verantwoordelijk voor het toezicht op diverse vrije beroepsgroepen in Nederland,
zoals belastingadviseurs- en consulenten. Daarnaast houdt het BFT integraal toezicht
op de juridische beroepsgroepen het notariaat en de gerechtsdeurwaarders en is tevens
belast met het toezicht op de naleving van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme (Wwft). Deze wetgeving richt zich op een aantal beroepsgroepen
als genoemd in artikel 1a van de Wwft. Daaronder vallen notarissen, accountants, belastingadviseurs
en administratiekantoren. Als onafhankelijk toezichthouder vervult het BFT daarmee
een essentiële rol om de integriteit en kwaliteit van belangrijke beroepsgroepen in
onze rechtstaat te waarborgen.

Het BFT valt onder de werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet
zbo). In artikel 39, eerste lid, van deze wet is bepaald dat ik uw Kamer elke vijf
jaar een verslag toestuur ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid
van het functioneren van een zelfstandig bestuursorgaan. Deze wettelijke evaluatie
ziet op het functioneren van het BFT in de periode 2018–2022 en is uitgevoerd door
KWINK groep. De conclusies en aanbevelingen zijn weergegeven in hoofdstuk 8 van het
rapport.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van de evaluatie en ga ik
in op de belangrijkste aanbevelingen. Naast enkele algemene conclusies en aanbevelingen,
doen de onderzoekers meer specifieke aanbevelingen ten aanzien van de governance-benadering
van toezicht, risicogericht en datagedreven werken, toezicht en handhaving, transparantie
en professionaliteit, onafhankelijkheid en governance.

Conclusies en aanbevelingen

Doeltreffendheid en doelmatigheid

De evaluatie toont aan dat het BFT significante vooruitgang heeft geboekt in termen
van doeltreffendheid en doelmatigheid. De bevindingen geven aan dat het BFT een meer
risicogerichte benadering heeft aangenomen, waarbij er meer nadruk ligt op preventie
en versterking van de samenwerking met andere organisaties. De onderzoekers menen
dat deze strategische wijzigingen hebben geleid tot een verbeterde professionaliteit
en transparantie van de organisatie.

De evaluatie onderstreept dat er geen indicaties zijn van ondoelmatige besteding van
middelen. Dit suggereert dat het BFT effectief beheer voert over zijn financiële en
menselijke resources, waardoor de organisatie met de beschikbare middelen maximale
resultaten weet te behalen. Verder is gebleken dat de relatie tussen het BFT en het
Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) gedurende de evaluatieperiode is verbeterd,
wat heeft bijgedragen aan een effectiever toezicht vanuit het ministerie op het functioneren
van het BFT en een sterker governance kader. Bovendien benadrukt het rapport dat het
verhoogde lerend vermogen van het BFT, mede door de serieuze implementatie van aanbevelingen
uit eerdere evaluaties, heeft geleid tot aanhoudende verbeteringen in werkwijzen en
procedures. Het zelflerend vermogen van de organisatie is cruciaal voor de langetermijnprestaties
van het BFT.

De onderzoekers doen meerdere aanbevelingen. Zo adviseren zij om binnen het BFT het
datagedreven toezicht op de verschillende beroepsgroepen verder te ontwikkelen en
de risicogestuurde aanpak van het BFT breder te implementeren, dus niet alleen gericht
op de beroepsgroepen maar ook naar de markt en maatschappelijke context. Deze aanbevelingen
zijn bedoeld om de doeltreffendheid van het BFT verder te verhogen door het inspelen
op dynamische marktomstandigheden en maatschappelijke ontwikkelingen. Samengevat toont
de evaluatie een positieve ontwikkeling van het BFT in de onderzochte periode, met
een sterke nadruk op risicobeheersing, efficiëntieverbetering en effectief gebruik
van middelen, wat de organisatie beter positioneert om zijn toezichtsdoelen te bereiken.

Algemeen

Sinds de vorige evaluatieperiode heeft het BFT volgens de onderzoekers aanzienlijke
vorderingen gemaakt, met name in het professionaliseren van zijn operationele processen
en het integreren van geavanceerde informatietechnologieën. Deze verbeteringen hebben
bijgedragen aan een stevigere basis voor zowel intern beheer als extern toezicht.
De evaluatie laat zien dat het BFT effectief heeft ingespeeld op aanbevelingen uit
de vorige zbo-evaluatie. Dat resulteert in een verbeterde governance en toegenomen
transparantie naar belanghebbenden, aldus de onderzoekers. Er is bijzondere aandacht
besteed aan het versterken van de institutionele capaciteiten en het verhogen van
de organisatorische efficiëntie, vooral via het verbeteren van data-analyse en risicobeoordelingstechnieken.

De onderzoekers adviseren het BFT om deze positieve ontwikkelingen voort te zetten
en verder te intensiveren. Het BFT wordt aangeraden om de investeringen in technologische
infrastructuur te blijven verhogen en de expertise op het gebied van datagedreven
toezicht verder uit te bouwen. Daarnaast zouden verdere verbeteringen in risicogebaseerde
benadering het BFT in staat stellen om zijn toezichthoudende taken nog effectiever
uit te voeren. Dit zou niet alleen de operationele capaciteiten van het BFT versterken,
maar ook zijn vermogen om proactief in te spelen op veranderingen in het regelgevende
landschap vergroten, wat uiteindelijk de integriteit en het vertrouwen in de financiële
en juridische sectoren zou bevorderen.

Samen met het bestuur van het BFT onderschrijf ik de aanbeveling om een risicogestuurde
en datagedreven benadering verder te integreren binnen het BFT. De aanbevelingen sluiten
nauw aan bij de strategische koers die het BFT reeds heeft ingezet, waarbij de focus
ligt op innovatieve en efficiënte toezichtmechanismen om fraude en mistanden preventief
te signaleren en aan te pakken. Het verbeteren van de methoden en inzichten in de
effecten van het toezicht dat door het BFT wordt uitgevoerd, is cruciaal voor het
versterken van de operationele effectiviteit en het proactief reageren op ontwikkelingen
binnen de sector. Samen met JenV zal het BFT stappen zetten om deze aanpak te implementeren,
waarbij JenV de positie als kritische en goed onderbouwde sparringpartner tegenover
het BFT wil versterken.

Governance-benadering van toezicht

De onderzoekers constateren dat het toezicht door het BFT deel uitmaakt van een complex
reguleringsstelsel, waarbij de aanwezigheid van publiekrechtelijke beroepsorganisaties
(PBO’s) een uniek speelveld creëert vergeleken met andere toezichthouders. Het BFT
past een governance-aanpak toe, die afhankelijk is van een goed gebruik van het krachtenveld
en beschikbare informatie. Het BFT wordt aangeraden de governance-aanpak sterker te
verankeren in de organisatiestrategie en te zorgen voor adequate controlemechanismen
die de inherente kwetsbaarheden van deze aanpak adresseren. Ook wordt het BFT geadviseerd
alert te blijven op de verschillen tussen PBO’s en brancheorganisaties.

Ik waardeer de aanbeveling om de governance-aanpak binnen het BFT sterker te integreren
in de strategische visie. Het BFT heeft reeds significante stappen gezet in deze richting
en blijft zich inzetten voor voortdurende verbetering. Samen met betrokken organisaties
werkt het BFT aan het verbeteren van de kwaliteit van de beroepsgroepen en geeft aan
daarbij aandacht te zullen geven aan alternatieve toezichtsinterventies en verschillen
tussen PBO’s en brancheorganisaties.

Risicogericht en datagedreven

De onderzoekers hebben vastgesteld dat het BFT zijn risicogerichte toezicht heeft
versterkt door onder andere de samenwerking met beroeps- en brancheorganisaties te
versterken. Deze partijen voeren reguliere audits uit, waardoor het BFT zich kan concentreren
op hoog-risico en signaalgedreven toezicht. Het BFT wordt door de onderzoekers nader
geadviseerd de werkwijze uit te breiden naar markt- en maatschappelijke contexten
en de risicosystematiek regelmatig te valideren. Ook wordt aangeraden dat het BFT
de ontwikkeling van datagedreven toezicht verder bevordert, met realistische doelstellingen
die passen bij de beschikbare middelen, en actief samenwerkt met andere toezichthouders.

De recente ontwikkelingen binnen het BFT zijn veelbelovend en wijzen op een proactieve
aanpak in hun operaties. Het BFT heeft al aanzienlijke vooruitgang geboekt in het
versterken van risicogericht en datagedreven toezicht, en blijft zich proactief inzetten
om deze aanpak verder te verfijnen. Het versterken van deze benadering is een cruciaal
aspect van het toezichtstelsel waar mijn ministerie verantwoordelijkheid voor draagt.
Over eventuele uitdagingen in de implementatie van deze aanbeveling, denk hierbij
aan het vinden van oplossingen op het terrein van informatie-uitwisseling, zullen
het BFT en mijn ministerie in gesprek blijven.

Toezicht en handhaving

Volgens de onderzoekers heeft het BFT de intensiteit van het toezicht verhoogd, met
meer onderzoeken en toetsingen en een grotere focus op preventie. Deze verschuiving
naar preventief toezicht wordt gezien als doeltreffend voor het verhogen van compliance
en verbeteren van de efficiëntie van het toezicht. Het BFT wordt aanbevolen de kwaliteit
van toezicht en handhaving te vergroten door de focus op gedrag en gedragsanalyse
te intensiveren, effectmeting en evaluatie structureel te integreren en intern de
omslag te maken naar sturing op kwaliteit en impact. Dit zou helpen om overtreders
die hun zaken op papier goed op orde hebben maar afwijkend gedrag vertonen, beter
te identificeren.

Het versterken van de toezicht- en handhavingsaanpak binnen het BFT, zoals aanbevolen,
zie ik als een positieve stap. Het nastreven van deze verbeterde aanpak ondersteunt
het streven naar een effectiever toezicht, wat bijdraagt aan het algehele vertrouwen
in de regulering door het BFT. Het BFT onderkent het belang van deze aanpak in het
uitoefenen van zijn maatschappelijke taak. De strategie van het BFT rust op drie ambities,
zijnde het sturen op duurzame impact om langetermijnresultaten te bereiken, bestrijden
van ondermijning en inspelen op technologische ontwikkelingen. Maatwerk is hierbij
essentieel, zowel bij preventieve interventies als repressieve maatregelen. De komende
periode blijft mijn ministerie graag met het BFT in gesprek over de wijze waarop het
BFT deze aanbeveling opvolgt.

Transparantie en professionaliteit

De onderzoekers merken op dat het BFT transparanter is geworden over zijn toezichtkeuzes
– en afwegingen en actiever inlichtingen verstrekt en publiceert, vooral over onderzoeksthema's
en specifieke onderzoeken. Daarnaast heeft het BFT stappen gezet in de professionalisering,
vooral op het gebied van informatieverwerking en -technologie (IV/IT), hoewel er nog
steeds ruimte is voor verdere ontwikkeling. Het BFT wordt aangeraden om continu te
werken aan de verdere professionalisering van de organisatie, met name door het aantrekken
en ontwikkelen van benodigde kennis en vaardigheden. Ook moet het BFT de samenwerking
met andere toezichthouders blijven zoeken om deze doelen te bereiken en het lerend
vermogen te versterken.

Het is bemoedigend dat het BFT transparanter en professioneler is geworden. Deze ontwikkelingen
binnen het BFT zijn een goede stap voorwaarts in het versterken van hun organisatie
en het bevorderen van vertrouwen in hun toezichtsactiviteiten. De verbeteringen op
het gebied van informatieverstrekking en publicatie laten zien dat het BFT actief
werkt aan een cultuur van openheid en verantwoording, wat essentieel is voor effectief
toezicht en publieke vertrouwen.

Onafhankelijkheid en governance

Ten aanzien van de onafhankelijkheid van het BFT bevestigen de onderzoekers dat het
BFT ook als toezichthouder onafhankelijk opereert van de ministeries en de gereguleerde
sectoren. Ondanks dat het BFT geheel onder de Kaderwet zbo's valt, zijn er geen uitzonderingen
gemaakt die de onafhankelijkheid van het BFT verder versterken, zoals wel het geval
is bij sommige andere toezichthouders. De beheersrelatie tussen het BFT en het ministerie
is goed, maar biedt ruimte voor verdieping naar een meer strategische en op feiten
gebaseerde samenwerking. Dit is vooral relevant gezien de complexe reguleringsbehoeften
en de rol van het Ministerie van Financiën als mede-opdrachtgever en financier van
specifieke toezichtstaken, namelijk de Wwft. Het wordt aanbevolen dat het BFT samen
met de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Financiën een relatiestatuut ontwikkelt
dat de relaties formaliseert. Dit statuut zou duidelijk de rollen en verantwoordelijkheden
moeten definiëren, en vaste afspraken moeten bevatten over periodieke overleggen en
de invulling van de Planning & Control-cyclus, allemaal binnen de kaders van de Kaderwet
zbo’s en het JenV-sturingsmodel.

Ten aanzien van de governance van het BFT constateren de onderzoekers dat er een spanningsveld
bestaat in de huidige inrichting van het bestuursmodel van het BFT. In de praktijk
ligt de dagelijkse besluitvorming bij de directie van het BFT en stuurt het bestuur
slechts op hoofdlijnen de organisatie aan en ziet daar op toe. De onderzoekers stellen
voor om dit model tegen het licht te houden. De juridische structuur en de verdeling
van verantwoordelijkheden moeten volgens de onderzoekers mogelijk worden herijkt om
aan te sluiten bij de verwachte groei in taken en omvang van het BFT. Verschillende
modellen, zoals een raad van bestuur of een directeur-bestuurder structuur, kunnen
worden overwogen om de bestuurlijke verantwoordelijkheid en effectiviteit te verbeteren.
Deze stappen kunnen essentieel zijn voor het versterken van de structurele en operationele
onafhankelijkheid van het BFT, waardoor het beter in staat zal zijn om zijn regulerende
functies effectief en zonder externe beïnvloeding uit te voeren, aldus het rapport.

Ten aanzien van het verder verduidelijken van de rollen van de verschillende ministeries,
ben ik het samen met het BFT eens dat een relatiestatuut nodig is. Dit sluit aan bij
de bredere doelstelling van het BFT om in overleg met de Ministeries van JenV en Financiën,
zover dit het beleidsterrein van het Ministerie van Financiën raakt, de governance-structuur
van de organisatie te herzien en te versterken, wat bijdraagt aan een meer toekomstbestendige
organisatie. Het is zowel het BFT als mijn ministerie ook duidelijk dat gekeken moet
worden naar mogelijkheden om de bestuursvorm van het BFT formeel en organisatorisch
toekomstbestendig te maken, ondanks dat dit tot nu toe niet tot significante problemen
heeft geleid. Of dit via een aparte instellingswet voor het BFT moet worden opgelost
– zoals de onderzoekers aanbevelen – zal mijn ministerie samen met het BFT nader onderzoeken.

Tot slot

Het BFT speelt een fundamentele rol in de toegang tot en het behoud van de rechtsstaat
door het nauwgezet uitvoeren van zijn toezichtstaken. Het recente onderzoek toont
aan dat het BFT zijn verantwoordelijkheden effectief en naar tevredenheid vervult.
Daar ben ik de onderzoekers, maar vooral de directie en medewerkers van het BFT, zeer
erkentelijk voor. Desalniettemin, is er – zoals ook uit het rapport blijkt, altijd
ruimte voor verbetering. Het rapport van KWINK Groep biedt dan ook waardevolle aanbevelingen
die grotendeels door het BFT zullen worden geïntegreerd in de aanhoudende verbeteringen
van de toezichtpraktijken. Over enkele aanbevelingen, zoals hierboven reeds gemeld,
zal nader overleg tussen het BFT en mijn ministerie nodig zijn, waarbij de inzet is
om de toezichtswerkzaamheden van het BFT te optimaliseren en de cruciale rol van het
BFT in het handhaven van integriteit en kwaliteit binnen de financiële en juridische
sectoren verder te willen versterken.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind