Brief regering : Bijzondere invaliditeitsverhoging (BIV) voor oud-militairen

Nr. 1392
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juni 2024

Tijdens het ordedebat van 27 februari 2024 heeft het lid Idsinga (NSC) verzocht om
een debat met ons over de Bijzondere invaliditeitsverhoging (BIV) die bepaalde oud-militairen
ontvangen. Een ruime Kamermeerderheid steunt het verzoek van de heer Idsinga. Twee
leden hebben hierbij verzocht een brief te ontvangen. Aan dit laatste verzoek komen
wij met deze brief tegemoet, waarbij wij graag willen beginnen met het wegnemen van
zorgen die mogelijk leven.

Een van de zorgen zag op het correct doen van aangifte. Doordat op de BIV loonheffing
wordt ingehouden en daarmee de BIV wordt opgenomen in de vooringevulde aangifte inkomstenbelasting,
wordt die zorg weggenomen. Verder dekt het bedrag dat oud-militairen na belastingheffing
van de BIV overhouden, de immateriële schade (smartengeld) die zij hebben opgelopen.
Wij lichten dat in deze brief toe. In het eerste deel van deze brief gaan wij daarvoor
in op het rechtspositionele stelsel van Defensie en op de zorgplicht van de Staat
voor militairen die tijdens de uitoefening van de militaire dienst letsel hebben opgelopen.
Daarnaast leggen wij uit hoe de BIV fiscaal behandeld wordt en dat het altijd al zo
is geweest dat over de BIV belasting wordt betaald. In het tweede deel van deze brief
gaan wij ook in op mogelijke alternatieven voor de huidige fiscale behandeling van
de BIV.

De BIV wordt – onder voorwaarden – verstrekt aan oud-militairen die letsel hebben
opgelopen tijdens uitoefening van de militaire dienst onder buitengewone of daarmee
vergelijkbare omstandigheden, zoals deelname aan crisisbeheersingsoperaties of oefeningen.
Voor deze inzet verdienen zij onze grootste waardering. Dit kunnen wij niet vaak genoeg
benadrukken.

Rechtspositionele stelsel

Het bestaande rechtspositionele stelsel is in overleg met de centrales voor overheidspersoneel
ontworpen om de militair op voorhand het vertrouwen te geven dat in het kader van
de militaire dienst geleden schade van de militair of diens nabestaanden op passende
wijze zal worden vergoed. Dit stelsel biedt – onder voorwaarden – regelingen, faciliteiten
en aanspraken op het gebied van immateriële en materiële zorg en is gericht op een
levenslange verzorging. De Regeling Volledige Schadevergoeding (RVS) is het sluitstuk
van het rechtspositionele stelsel indien sprake is van restschade.

De BIV is onderdeel van het rechtspositionele stelsel, volgt de indexatie van de Wet
Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) en voorziet in (maandelijks) smartengeld
zo lang de oud-militair leeft. In 2014 is met de centrales voor overheidspersoneel
naar het stelsel van MIP en BIV gekeken en is het werkingsbereik van de BIV voor ontslagsituaties
van na 1 juni 2007 verruimd zodat meer oud-militairen hier recht op hadden. Hierbij
was bekend dat belasting wordt geheven en is de hoogte van de BIV niet bijgesteld.

In zijn geheel bezien is sprake van een stelsel dat de schade volledig dekt en past
bij de bijzondere arbeidsrelatie die militairen met de Staat hebben.

Zorgplicht

Zoals hiervoor is genoemd, is het vertrekpunt voor de BIV een uitkering die recht
doet aan de levenslange verzorgingsgedachte voor oud-militairen. De Centrale Raad
van Beroep, de hoogste rechterlijke instantie in dit soort zaken, heeft bepaald dat
de BIV volstaat voor vergoeding van de immateriële schade die een militair lijdt,
tenzij dit in specifieke situaties onbillijk uitpakt.1

In de praktijk is verschillende keren nagegaan of dat laatste het geval was. Bij verschillende
individuele letselschadeclaims en claims in het kader van de RVS van oud-militairen
tegen Defensie is nagegaan hoe de BIV die de oud-militair ontvangt, zich verhoudt
tot de smartengeldvergoeding die in een individuele letselschadeclaim zou moeten worden
toegekend. Dit met als doel om na te gaan of de oud-militair nog een nabetaling moest
krijgen voor smartengeld, bovenop de netto-BIV. Daaruit is gebleken dat daar geen
aanleiding voor was.2 Met de netto-BIV voldoet Defensie derhalve aan haar zorgplicht. Iedere aanpassing
van de regeling in die zin dat de oud-militairen geen belasting meer betalen over
de BIV zonder aanpassing van het nettobedrag, zou er dus toe leiden dat de oud-militairen
meer ontvangen dan vanuit de zorgplicht van de Staat geboden is.

De oud-militairen worden daarnaast bij de toekenning van de BIV geïnformeerd dat belasting
moet worden betaald en dat de uitkering gevolgen kan hebben voor inkomensafhankelijke
regelingen.

Gevolgen van het Brandweermanarrest

In de brief aan uw Kamer van 26 oktober 20233 is ingegaan op de inhoud van het zogenoemde Brandweermanarrest4 en de gevolgen daarvan voor de BIV. Deze brief sturen wij mee als bijlage.

In de uitzending van Radar van 26 februari jl. volgend op deze brief is gezegd dat
naar aanleiding van het Brandweermanarrest is gekozen voor een andere fiscale benaming
van de BIV zodat toch belasting kan worden geheven. Hier lijkt sprake te zijn van
een misverstand en het is belangrijk dat recht te zetten.

De rechter heeft in het Brandweermanarrest kortgezegd bepaald dat een smartengelduitkering
geen loon is, tenzij de werkgever meer vergoedt dan uit zijn aansprakelijkheid voortvloeit.
De BIV kwalificeert op grond van het Brandweermanarrest niet als loon.5

Nu de BIV niet kwalificeert als loon, moet zij getoetst worden aan de overige bronnen
van inkomen voor de inkomstenbelasting6. Loon is namelijk slechts één van de vormen van belastbaar inkomen (bronnen van inkomen)
voor de inkomstenbelasting. Eén van die andere bronnen van inkomen wordt gevormd door
de periodieke uitkeringen en verstrekkingen. De BIV hoort daartoe.

Kortom, het misverstand zit in de veronderstelling dat uit het Brandweermanarrest
zou volgen dat smartengelduitkeringen in het geheel niet belast zijn.

Het feit dat de BIV niet kwalificeert als loon maar wel belast is voor de inkomstenbelasting,
had een aantal gevolgen. Zonder nadere maatregelen zou het ABP geen maandelijkse voorheffing
meer inhouden op de betalingen, maar zouden de oud-militairen het volledige jaarbedrag
aan inkomstenbelasting achteraf zelf via de aanslag inkomstenbelasting moeten voldoen.
Bovendien zouden de oud-militairen in dat geval zelf de inkomensafhankelijke bijdrage
voor de Zorgverzekeringswet verschuldigd zijn. De militairen zouden dan als gevolg
van het Brandweermanarrest financieel slechter af geweest zijn.

De media-aandacht in juni 2023 en de gestelde vragen in het vragenuurtje van 27 juni
2023 over de belastingheffing over de BIV zijn aanleiding geweest om een aanpassing
in de loonbelasting door te voeren. De BIV is toegevoegd aan de lijst van periodieke
uitkeringen waarop loonbelasting als voorheffing7 wordt ingehouden. Dit is geen aanpassing die ervoor zorgt dat de oud-militairen alsnog
of meer belasting zouden betalen, maar er slechts voor zorgt dat de oud-militairen
ontzorgd worden. De aanpassing zorgt ervoor dat:

– het ABP maandelijks loonbelasting op de uitkering blijft inhouden zodat de oud-militairen
niet achteraf een bedrag aan inkomstenbelasting moeten betalen;

– het veel vaker zal voorkomen dat oud-militairen onder de aanslaggrens voor de inkomstenbelasting
zullen blijven en daardoor geen aangifte inkomstenbelasting hoeven te doen;

– wanneer wel aangifte inkomstenbelasting moet worden gedaan, het voor de oud-militairen
eenvoudiger wordt om deze in te dienen door opname van de BIV plus inhoudingen in
de vooringevulde aangifte; én

– de oud-militairen de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet over de BIV
niet zelf hoeven te betalen, de inkomensafhankelijke bijdrage blijft voor rekening
van Defensie komen.

Wij zijn ons ervan bewust dat er nog steeds onvrede is over de loonheffing over de
BIV. Ook realiseren wij ons dat dat voortkomt uit het beeld dat de oud-militairen
onterecht belasting betalen over hun BIV. De BIV is echter altijd al in de belastingheffing
betrokken geweest en het Brandweermanarrest wijzigt dat niet. Wij constateren dat
de fiscale behandeling juist is en gelijk is aan andere soortgelijke betalingen, dat
het nettobedrag dat de oud-militairen ontvangen de schade volledig dekt en dat de
oud-militairen door de in de loonbelasting getroffen maatregel worden ontzorgd.

Nader onderzoek vooruitlopend op debat

In het eerste deel van deze brief hebben wij uitgelegd dat de netto-BIV de schade
volledig dekt en de BIV op een juiste manier fiscaal wordt behandeld. De uitzending
van Radar en het breed gesteunde verzoek van het lid Idsinga om een debat over de
BIV hebben geleid tot een onderzoek naar mogelijkheden die tegemoetkomen aan de wens
geen belasting te heffen over de BIV. Daartoe hebben wij verschillende alternatieven
onderzocht. Wij hebben hieronder twee varianten beschreven die het meest tegemoetkomen
aan die wens. Wij ontkomen helaas ook niet aan het beschrijven van de forse financiële
gevolgen die ontstaan door de uitstralende werking hiervan. De varianten zijn:

1. een volledige vrijstelling van belastingheffing (inkomstenbelasting en loonbelasting)
zodat noch de oud-militairen noch Defensie belasting betalen over de BIV; en

2. een vrijstelling voor de oud-militairen die de BIV ontvangen in combinatie met belastingheffing
die voor rekening van Defensie komt en blijft (loonbelasting in de vorm van eindheffing).

Deze varianten nemen voor de oud-militairen die de BIV ontvangen het bezwaar weg dat
er naar hun mening onterecht belastingheffing wordt ingehouden op de BIV. Daarnaast
ontvangen zij een hogere netto-BIV, namelijk het huidige brutobedrag.

Beide varianten hebben voor de ontvanger van de BIV een gelijke uitwerking, alleen
verschillen de varianten op fiscaaltechnisch terrein. Dit lichten wij hieronder graag
toe.

Fiscaaltechnische verschil

Als uitgangspunt geldt dat alle periodieke uitkeringen en verstrekkingen (hierna:
uitkeringen) belast zijn. Hierop zijn door middel van wettelijke vrijstellingen enkele
uitzonderingen gemaakt waardoor over de vrijgestelde uitkeringen geen belasting wordt
geheven. De reden daarvoor is dat de vrijgestelde uitkeringen bedoeld zijn om specifieke
noodzakelijke uitgaven te kunnen doen die niet uit het inkomen kunnen worden betaald
(zoals in het geval van bijzondere bijstand voor de kosten van een bewindvoerder).
Met andere woorden: een vrijstelling is op zijn plaats als de uitkering de financiële
positie (draagkracht) van de ontvanger niet verbetert. De BIV is niet bedoeld voor
dekking van specifieke noodzakelijke uitgaven zoals hiervoor bedoeld. De BIV verbetert
de financiële positie van de ontvangers. Een vrijstelling van de BIV zou daarmee een
uitzondering zijn op de regel dat alle periodieke uitkeringen belast zijn en past
daarmee niet in het huidige fiscale stelsel.

Bij een vrijstelling voor de oud-militairen met een eindheffing voor Defensie draagt
Defensie de loonheffing van de ontvangers van de BIV. Eindheffing zou voor een regeling
zoals de BIV ook een bijzondere maatregel zijn, maar komt nog enigszins tegemoet aan
de toename in draagkracht. Hierin komt het fiscaaltechnische verschil tussen dit alternatief
en het eerstgenoemde alternatief van volledige vrijstelling tot uitdrukking.

Nadelen van de alternatieven

De twee varianten hebben ook een aantal aanzienlijke nadelen. Vrijstelling van de
BIV werkt mogelijk door naar andere vergelijkbare uitkeringen (precedentwerking).
Dit werken wij hieronder verder uit. Verder leidt een vrijstelling tot een hogere
netto-uitkering dan de geleden schade. Zoals hierboven is uitgelegd, is uit dossieronderzoek
gebleken dat de netto-BIV niet te weinig is.

Daarnaast heeft een vrijstelling effect op inkomensafhankelijke regelingen. Doordat
de BIV niet meer tot het belastbaar inkomen hoort en daarmee ook niet tot het toetsingsinkomen
voor inkomensafhankelijke regelingen, ontstaat er bijvoorbeeld aanspraak op hogere
toeslagen. De ontvangers van de BIV hebben dan een hogere aanspraak op inkomensafhankelijke
regelingen dan personen die een ander (niet vrijgesteld) inkomen genieten dat even
hoog is als de vrijgestelde uitkering. Dit leidt derhalve tot een ongelijke behandeling
van gelijke gevallen.

Doorwerking naar andere uitkeringen

Een aanpassing van de fiscale behandeling van de BIV blijft mogelijk niet beperkt
tot slechts de BIV. Er zijn namelijk in de kern met de BIV vergelijkbare periodieke
uitkeringen die dekking bieden aan immateriële schade en/of verlies aan arbeidskracht,
zoals invaliditeitspensioenen, arbeidsongeschiktheidsuitkeringen of andere regelmatig
terugkerende inkomensvoorzieningen. Voor de bepaling van iemands financiële draagkracht
kan niet voorbij worden gegaan aan de omstandigheid dat de ontvanger van een uitkering
zoals hiervoor genoemd, deze – net als de BIV – kan aanwenden voor levensonderhoud.
Als de belastingheffing van de BIV wordt aangepast, heeft dat om de hiervoor beschreven
reden mogelijk effect op andere vergelijkbare uitkeringen waarbij deze dan ook vrijgesteld
zouden moeten worden voor de ontvanger. Dit geldt zowel voor vergelijkbare regelingen
binnen de militaire beroepsgroep als voor uitkeringen met een vergelijkbaar karakter,
bijvoorbeeld een (reguliere) arbeidsongeschiktheidsuitkering.

De aanzuigende werking wordt bovendien versterkt doordat aanpassingen in de fiscale
behandeling (zoals de alternatieven) tot hogere toeslagen kunnen leiden.

Een voorbeeld binnen de regelingen van Defensie is het Militair Invaliditeitspensioen
(MIP). Het MIP is bedoeld om onder meer verlies aan arbeidskracht te vergoeden. Oud-militairen
die BIV ontvangen, ontvangen nagenoeg altijd ook een MIP. Beide bedragen worden in
één totaalbedrag maandelijks uitgekeerd. Een vrijstelling van de BIV, heeft mogelijk
uitstralingseffect naar het MIP. Als echter het MIP ook zou worden vrijgesteld, zou
dit leiden tot een «domino-effect» dat voor grote ongelijkheid tussen groepen van
oud-militairen zorgt. De ongelijkheid wordt veroorzaakt door het volgende. Bij een
claim op grond van de RVS of een reguliere letselschadeclaim, wordt berekend wat iemands
volledige (rest)schade is en wordt deze in één keer betaald aan de oud-militair. Daarbij
wordt rekening gehouden met onder meer het MIP. Het effect is dat een hogere netto
MIP tot een lagere RVS of letselschadevergoeding leidt. Een reeds toegekende RVS-uitkering
of letselschadevergoeding wordt echter niet teruggenomen. Oud-militairen die een RVS-uitkering
of letselschadevergoeding hebben ontvangen en door een uitstralingseffect meer MIP
ontvangen, komen daarmee in een financieel beduidend betere positie dan oud-militairen
bij wie de RVS-uitkering of letselschadevergoeding nog niet is toegekend of militairen
die in de toekomst letsel oplopen.

Kosten van de alternatieven

Het totaaleffect laat zich niet eenvoudig becijferen vanwege de mogelijke precedentwerking.
Het financiële effect van vrijstelling van alleen de BIV is wel in te schatten en
is hieronder weergegeven.

Een volledige vrijstelling leidt tot een geschatte belastinginkomstenderving van € 4
miljoen structureel. De indirecte kosten door mogelijke precedentwerking komen hier
nog bovenop.

De budgettaire gevolgen van een vrijstelling voor de BIV-gerechtigden met een eindheffing
voor Defensie leiden tot een geschatte toename van de uitgaven bij Defensie van € 6
miljoen structureel waarvoor dekking op de begroting gevonden moet worden. De indirecte
kosten door mogelijke precedentwerking naar andere Defensieregelingen, zoals het MIP,
komen hier nog bovenop. Dit zou voor Defensie op kunnen lopen tot ongeveer een tienvoud
van het genoemde bedrag.

In beide situaties dient er dekking te worden geboden voor de oplossing. In geval
van een vrijstelling, en daarmee een derving voor de inkomsten van het Rijk, schrijven
de begrotingsregels voor dat de inkomstenderving moet wordt gedekt met een lastenverzwaring
elders. In geval van een eindheffing gaan deze extra uitgaven ten koste van de reguliere
uitgaven van de krijgsmacht.

Overige alternatieven

Bij het onderzoek naar alternatieven hebben wij ook gekeken naar andere varianten.
Daarbij kwam bruteren nog het meest tegemoet aan de wensen. De andere varianten lagen
daar nog weer verder vanaf. Ook daarbij ontvangt de oud-militair die de BIV ontvangt
een (dezelfde) hogere netto-BIV. Om dit te bereiken, wordt bij bruteren een hogere
bruto-BIV toegekend. Daarover wordt dan, net als nu, belasting geheven. Na belastingheffing
ontvangt de oud-militair die de BIV ontvangt het huidige brutobedrag netto. Zoals
ook bij de eerdere alternatieven is beschreven, kleeft daaraan het nadeel dat de netto-uitkering
hoger ligt dan de geleden schade en de daarmee samengaande ongelijkheid ten opzichte
van eenmalig smartengeld. Verder zijn dermate zwaarwegende nadelen in beeld gekomen,
dat wij bruteren niet als realistisch alternatief zien. De reden daarvoor is dat bij
bruteren het ervaren gevoel van onterechte belastingheffing niet wordt weggenomen.
De oud-militair die de BIV ontvangt blijft immers belasting betalen over de BIV. Dientengevolge
zou de huidige discussie in de toekomst opnieuw kunnen opkomen. Ook is een punt van
aandacht dat een dergelijke verhoging doorwerkt naar inkomensafhankelijke regelingen,
met als mogelijk gevolg verlies van toeslagen. Tenslotte kost het tot stand brengen
van het bruteren (veel) meer tijd dan de andere opties, omdat dit een aanpassing vergt
van de rechtspositie bij Defensie. Deze dient te worden afgestemd met de centrales
voor overheidspersoneel.

Tot slot

Wij vinden het heel vervelend dat de betrokken oud-militairen het idee blijven houden
dat ten onrechte belasting wordt ingehouden op de BIV. Zoals wij in deze brief hebben
uitgelegd is de huidige fiscale behandeling van de BIV juist en gelijk aan andere
soortgelijke betalingen, dekt de netto-BIV de schade en is daarmee terecht. De uitspraak
van de Hoge Raad in het Brandweermanarrest had betrekking op een andere casuïstiek
dan de BIV, waardoor dit niet toegepast kan worden op de BIV. Van onterechte inhouding
van belasting op de BIV is dan ook geen sprake.

Wij gaan graag met uw Kamer in debat over deze conclusie, eventuele alternatieven,
de gevolgen daarvan en de verdere inhoud van deze brief.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat