Brief regering : Onderzoek naar ervaren discriminatie bij burgers door banken en betaalinstellingen

30 950
Racisme en Discriminatie

Nr. 289
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 mei 2024

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoek aan naar ervaren discriminatie bij banken en
betaalinstellingen, uitgevoerd door KPMG en I&O Research. De kern van de conclusies
van het onderzoek is dat er discriminatie ervaren wordt door burgers in de interactie
met banken en betaalinstellingen. Discriminatie mag niet plaatsvinden. Ik vind deze
resultaten onacceptabel en daarom ga ik actie ondernemen. In deze brief schets ik
de aanleiding van het onderzoek, geef ik een samenvatting van de conclusies en licht
ik toe welke vervolgstappen zullen worden genomen. De Nederlandse Vereniging van Banken
(NVB) en De Nederlandsche Bank (DNB) hebben zelf ook onderzoek gedaan. Ook hier zal
ik in deze brief op ingaan. Hiermee voldoe ik aan mijn toezeggingen om voor 1 juni
uw Kamer te informeren over de conclusies uit deze onderzoeken en over oplossingsrichtingen.1

Aanleiding en contextextern onderzoek naar ervaren discriminatie van burgers bij de
dienstverlening door banken en betaalinstellingen

Het afgelopen jaar heeft het Ministerie van Financiën signalen ontvangen van onder
andere de Nationaal Coördinator Discriminatie en Racisme (NCDR) dat sommige klanten,
waaronder moslims, discriminatie ervaren in de interactie met banken of betaalinstellingen.2 De NCDR leidde uit de signalen af dat er een relatie zou kunnen zijn met de uitvoering
van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft).

Mijn ambtsvoorganger heeft aangegeven deze signalen zeer serieus te nemen, omdat discriminatie
op iedere grond onacceptabel is.3 Ik sluit mij daar volledig bij aan. Mijn voorganger heeft aangeven het belangrijk
te vinden om breed te kijken naar ervaren discriminatie, waarbij het belangrijk is
om niet uitsluitend naar bepaalde groepen of wettelijke kaders te kijken. Inmiddels
hebben mij namelijk ook andere signalen van discriminatie bereikt, zoals van migrantenkerken.

Onderzoek KPMG en I&O Research

In het onderzoek van KPMG en I&O Research is breed gekeken naar discriminatie. De
belangrijkste onderzoeksvraag luidt: In welke mate en op welke wijze ervaren burgers discriminatie bij de dienstverlening
door banken en betaalinstellingen?

Voor de opzet van het onderzoek hebben de onderzoekers eerst contact gelegd met relevante
organisaties, zoals koepelorganisaties van moskeeën, vertegenwoordigers vanuit de
financiële sector, toezichthouders, ministeries en mensenrechteninstituten. Zij namen
deel in de klankbordgroep van het onderzoek. Vervolgens hebben de onderzoekers een
eerste beeld opgehaald van de aard, omvang en vormen van ervaren discriminatie bij
burgers. Ook zijn er expertinterviews afgenomen. Vervolgens is een vragenlijst opgesteld,
die is uitgezet bij het I&O Researchpanel. De antwoorden hierop zijn geanalyseerd
en opgenomen in dit onderzoek. Naast dit kwantitatieve deel, bestaat het onderzoek
ook uit een kwalitatief deel. Er zijn verschillende interviews afgenomen met burgers
die in de vragenlijst hebben aangegeven dat zij zich gediscrimineerd hebben gevoeld.
De resultaten van de verschillende groepen burgers zijn met elkaar vergeleken en op
basis hiervan hebben de onderzoekers conclusies getrokken.

Het rapport bevat vier hoofdconclusies. De eerste conclusie is dat één op de tien
burgers (inclusief zij die twijfelen) discriminatie in het contact met banken of betaalinstellingen
hebben ervaren. De tweede conclusie is dat, wanneer er naar bevolkingsgroepen gekeken
wordt, burgers met een niet-westerse migratieachtergrond het vaakst discriminatie
ervaren. Als er gekeken wordt naar leeftijdscategorieën ervaren jongeren het vaakst
discriminatie. De derde conclusie is dat overmatige controle door banken/en of betaalinstellingen
de meest genoemde gedraging is die leidt tot een gevoel van discriminatie. De vierde
conclusie is dat ervaren discriminatie een negatieve impact heeft op zowel getroffen
burgers als de samenleving. In bijlage 1 vindt u het volledige onderzoeksrapport van
KPMG en I&O Research.

Onderzoek Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) en De Nederlandsche Bank (DNB)

Zoals ik eerder aangaf hebben ook NVB en DNB onderzoek gedaan. De NVB heeft een vragenlijst
uitgezet onder haar leden (self assessment) over discriminatie en onrechtmatige uitsluiting.4 DNB heeft onderzocht welke maatregelen banken treffen om bij het naleven van de Wwft
discriminatie tegen te gaan.

Het onderzoek van de NVB is begin februari afgerond. De hoofdconclusie hiervan was
dat banken de signalen over het algemeen niet herkennen en dat er volgens de banken
weinig of geen sprake lijkt te zijn van structurele discriminatie of racisme. Ook
concludeert het onderzoek dat er nauwelijks klachten van klanten over discriminatie
ontvangen en geregistreerd worden door banken en dat ervaren discriminatie voornamelijk
lijkt voort te komen uit de verplichte uitvoering van sanctiewetgeving en de Wwft.

DNB heeft onderzoek gedaan naar de maatregelen die banken treffen om bij de naleving
van de Wwft discriminatie tegen te gaan.5 Hiertoe heeft DNB een vragenlijst voorgelegd aan 25 banken die in Nederland particuliere
klanten en het midden- en kleinbedrijf bedienen. De conclusie is dat de maatregelen
sterk uiteenlopen in termen van concreetheid en doeltreffendheid, en dat verbetering
en versterking nodig is. In lijn met het onderzoek van KPMG en I&O Research, en de
self assessment van de NVB dienen banken en betaalinstellingen meer maatregelen te nemen om discriminatie
te voorkomen en DNB doet daarom een aantal aanbevelingen. Die aanbevelingen zien op
het investeren in anti-discriminatie maatregelen en trainingen die expliciet gericht
zijn op de relatie met de klant, en niet alleen op de eigen werkvloer. Daarnaast zal
DNB in 2025 een vervolgonderzoek uitvoeren onder banken, teneinde een actueel en integraal
beeld te krijgen van de anti-discriminatiemaatregelen, en van de wijze waarop er invulling
is gegeven aan de aanbevelingen.

Appreciatie

Allereerst wil ik aangeven dat ik het niet acceptabel vind dat ook maar iemand discriminatie
ervaart, laat staan dat het plaatsvindt. Ervaren discriminatie is, mede gelet op de
gevolgen die hierdoor ontstaan, zeer erg. Mensen voelen zich buitengesloten en geen
volwaardig lid van de samenleving als zij discriminatie ervaren. Ik vind de voorbeelden
die in het rapport worden genoemd zeer ernstig. Deze voorbeelden geven onder andere
aan dat de communicatie vanuit banken te wensen over laat. Dat discriminatie bovendien
veelal ervaren wordt door mensen met een niet-westerse migratieachtergrond laat zien
dat er meer gedaan moet worden om (ervaren) discriminatie te voorkomen en dat dit
een grotere plaats moet innemen dan dat dit tot dusver heeft gedaan. Het is daarom
goed dat ook DNB en NVB onderzoeken hebben gedaan en dat zij ook actie ondernemen.

Ik zie opmerkelijke verschillen tussen de uitkomsten het onderzoek van KPMG en I&O
Research, en het onderzoek van de NVB. Ondanks dat de NVB concludeert dat er geen
sprake is van structurele discriminatie en racisme bij banken en betaalinstellingen
en dat er nauwelijks meldingen van discriminatie naar voren komen, blijkt uit het
onderzoek van KPMG en I&O Research wel dat er burgers zijn die discriminatie ervaren,
met negatieve gevolgen. Omdat het onderzoek van de NVB een uitvraag bij banken betrof
en de banken hierbij input gaven over hun eigen werkwijze vind ik het lastig om op
basis van het onderzoek van de NVB conclusies te trekken. Ik vind het opvallend om
te zien dat er een groot verschil is in wat burgers ervaren en wat banken aangeven
dat er volgens hen gebeurt. Er zijn de laatste jaren vaker schandalen geweest waarbij
de uitvoering van wettelijke verplichtingen door (overheids)instellingen leidden tot
discriminatie. Mogelijk dat ervaringen die burgers daarbij hebben opgedaan ertoe hebben
geleid dat de betrokken klanten huiverig zijn om bij hun bank te klagen als zij discriminatie
ervaren. De uitspraken die opgenomen zijn in het rapport van KPMG en I&O Research
over ervaren discriminatie vind ik heftig en zijn meer dan voldoende aanleiding om
verbeteringen door te voeren. Het onderzoek laat zien dat banken soms vragen stellen
waar geen enkele wet om vraagt (bijvoorbeeld hoelang iemand in Nederland woont en
in welke buurt).

Ik vind het voornamelijk opvallend dat uit het onderzoek van DNB blijkt dat anti-discriminatietrainingen
gericht zijn op de eigen werkvloer en niet gericht zijn op de interactie met klant.
Banken vervullen een belangrijke rol in het maatschappelijk verkeer. Een bankrekening
is immers nodig om deel te nemen aan de samenleving. Het voorkomen van discriminatie
hoort bij die maatschappelijke rol. Het is dus goed dat DNB vervolgonderzoek gaat
doen, om te kijken of banken ook echt met de aanbevelingen aan de gang gegaan zijn.
Met de onderzoeken van NVB, DNB en KPMG en I&O Research samen is er een voldoende
duidelijk beeld om te constateren dat het niet zozeer aan wetgeving ligt, maar aan
de vertaalslag van banken en de uitvoering in de praktijk. Hiermee voldoe ik aan de
toezegging richting het lid Azarkan om onderzoek te doen naar de risicoselecties die
banken ter implementatie van de Wwft gebruiken.6

Oplossingsrichtingen

Naar aanleiding van het rapport van KPMG en I&O Research en de onderzoeken van DNB
en NVB, zie ik een viertal oplossingsrichtingen om de ervaren discriminatie aan te
pakken. Dit vergt een gezamenlijke inspanning van banken, de NVB, DNB en het kabinet.
Ik vind het belangrijk om deze oplossingsrichtingen in te vullen samen met degenen
die discriminatie ervaren. Omdat de ervaringen op basis van het rapport vrijwel uitsluitend
betrekking hebben op hoe de klant benaderd en behandeld wordt, denk ik dat daar de
grootste winst te behalen valt.

Verbetering communicatie

De wijze waarop klanten behandeld worden, gebaseerd op de uitspraken in het rapport,
verontrust mij. Communicatie met een (mogelijke) klant of met wie dan ook in onze
samenleving kan niet op deze wijze plaatsvinden. De eerste oplossingsrichting is daarmee
het verbeteren van de klantcommunicatie. Specifiek zie ik dat er verbeteringen moeten
komen in de vragen die gesteld worden aan klanten, de wijze waarop die vragen gesteld
worden, de inhoud van de vragen en de onderbouwing hiervan. De NVB heeft richting
mij aangegeven met de banken hiermee aan de slag te gaan. Zij zullen de klantcommunicatie
tegen het licht houden, daar waar nodig verbeteren zij de taal om dit beter aan te
laten sluiten bij de belevingswereld van de klant en zij borgen cultuursensitiviteit.
Ook de Verenigde Betaalinstellingen Nederland (VBIN) heeft aangegeven haar leden actief
te gaan adviseren over de uitkomsten van het onderzoek en nadrukkelijk aandacht te
vragen voor het verbeteren van de communicatie rondom klant-controles.

Ik heb NVB en VBIN gevraagd mij op de hoogte te houden van hun acties. Ik roep daarnaast
de individuele banken op om hier ook zelf proactief mee aan de slag gaan en ervoor
zorgen dat er op begrijpelijk niveau informatie aan de klant gevraagd wordt en dat
banken duidelijk aangeven waarom ze bepaalde informatie van die klant nodig hebben.
Ook ga ik ervan uit dat klanten een redelijke termijn krijgen om aan informatieverzoeken
te voldoen.

Naleving wet- en regelgeving

Een van de conclusies van KPMG en I&O Research is dat er door burger «overmatige»
controle ervaren wordt. Ook het onderzoek van NVB benoemt dat ervaren discriminatie
voornamelijk voort lijkt te komen uit de verplichte uitvoering van sanctiewetgeving
en de Wwft. De woorden overmatige controle en verplichte uitvoering suggereren dat
er sprake is van iets wat deze controle of ervaren discriminatie rechtvaardigt. Ik
vind het belangrijk dat banken en betaalinstellingen de wettelijke kaders (Wwft, Sanctiewet
en frauderegelgeving) naleven. Voor sanctieregelgeving betekent dit bijvoorbeeld dat
er gecontroleerd dient te worden of een betaling niet bij een persoon die op een sanctielijst
staat terechtkomt. Voor fraude betekent het dat banken frauduleuze transacties moeten
detecteren en voorkomen, bijvoorbeeld een betaling in een ander land die niet correspondeert
met de andere betalingen van de klant, dan moet ter bescherming van de klant duidelijk
zijn dat dit echt diens betaling is. En bij de Wwft betekent het dat banken en betaalinstellingen
cliëntenonderzoek dienen te doen middels een risicogebaseerde benadering en wanneer
zij een ongebruikelijke transactie zien, daarvan melding doen.

Bij de toepassing van wet- en regelgeving ga ik ervan uit dat banken en betaalinstellingen
alleen vragen stellen en informatie opvragen die ze echt nodig hebben bij het uitvoeren
van hun wettelijke taken. Ik vind het namelijk net zo belangrijk dat banken en betaalinstellingen
discriminatie voorkomen als dat zij wet- en regelgeving moeten naleven. Er dient dus
altijd goed gekeken te worden naar de verhouding tussen die twee. Bij de controles
die zij uitvoeren dienen zij bovendien te waken voor overcompliance, waarbij er meer gedaan wordt dan dat de wet vraagt. Ik benadruk dat er bij de naleving
van de Wwft geen profilering van klanten op enkel persoonlijke kenmerken mag plaatsvinden.
Ik heb uw Kamer al bericht over de negatieve effecten die volgen uit de gebrekkige
wijze waarop banken en betaalinstellingen de Wwft toepassen. DNB benoemt dit ook in
haar onderzoek.7
, 8 De NVB heeft hier al enkele acties op ondernomen, en wil in aanvulling hierop kijken
of het mogelijk is een sectorstandaard voor islamitische organisaties te ontwikkelen,
waarbij de bestaande sectorstandaarden als uitgangspunt worden genomen.9 Ik acht dit van groot belang en waardeer de constructieve houding die ik proef bij
de NVB. Deze sectorstandaard kan banken helpen de risicogebaseerde benadering die
de Wwft verwacht van banken beter toe te passen en discriminatie richting islamitische
organisaties te voorkomen. Ik zie dit als gedeeltelijke invulling van mijn toezegging
om te kijken naar een Code of Conduct. Maar er is breder sprake van ervaren discriminatie.

Signalen vanuit de moslimgemeenschap waren de aanleiding voor het onderzoek van KPMG
en I&O Research. Uit het onderzoek blijkt dat er ook discriminatie ervaren wordt door
andere religieuze groepen en leeftijdsgroepen. Ik roep daarom de NVB en banken dan
ook op om breder te kijken naar groepen die discriminatie ervaren bij de toepassing
van wet- en regelgeving, zoals het klantonderzoek en daar actie op te ondernemen.
Ik blijf in gesprek met de NVB over een bredere aanpak en het oppakken van een Code
of Conduct.10

Discrimineren voorkomen

Ik vind het tevens essentieel dat banken en betaalinstellingen kennis opdoen over
hoe vooroordelen intern in de organisatie kunnen ontstaan en wat hier vervolgens preventief
aan gedaan kan worden. Daar hoort bij dat er kennis dient te zijn over hoe mensen
discriminatie ervaren en welke acties er dan ondernomen kunnen worden. Het onderzoek
van DNB laat zien dat de focus van banken wat betreft het voorkomen van discriminatie
zich voornamelijk richt op de werkvloer in plaats van richting de klant. De NVB heeft
richting mij aangegeven dat banken onderzoek gaan doen en kennis en ervaring gaan
uitwisselen om eventuele (onbewuste) vooroordelen richting de klant intern bespreekbaar
te maken en zelf aan te pakken. Deze acties zullen zij waar mogelijk en nodig blijven
intensiveren en uitbreiden. Verder is de NVB in gesprek geweest met discriminatie.nl
over aansluiting bij het landelijk meldpunt van discriminatie.nl. Daar zijn zij nu
op aangesloten.11 VBIN heeft aangegeven in haar opleidingsprogramma extra aandacht te gaan besteden
aan de uitkomsten van het onderzoek.

Discriminatie kan zich op verschillende manieren ontwikkelen en uiten binnen de financiële
markten. Uit het onderzoek van DNB blijkt dat de focus van banken ten aanzien van
discriminatie momenteel met name ligt op discriminatie op de werkvloer bij de bank
zelf. Banken dienen hun bewustzijn te vergroten en zich te realiseren dat ook bij
het verlenen van betaaldiensten aan consumenten discriminatie kan plaatsvinden. Bovendien
blijkt dat discriminatie door banken met name als uitsluiting geïnterpreteerd wordt,
terwijl het zich ook op andere manieren kan uiten zoals de wijze waarop vragen gesteld
worden of bepaalde veronderstellingen gemaakt worden. DNB zal in 2025 een vervolgonderzoek
doen en daarbij zal gekeken worden of de aanbevelingen zijn geïmplementeerd. Het verbeteren
van de sensitiviteit van de bank is daar wat mij betreft een belangrijk onderdeel
van.

De Autoriteit Financiële Markten heeft naast DNB ook een rol in de financiële markten.
De AFM werkt hieraan door middel van onderzoeken, het bijdragen aan regelgeving en
werkt ook samen met de sector om bepaalde risico’s te identificeren en verminderen.12

Gehoord worden

Tenslotte vind ik het ook belangrijk dat mensen en organisaties ergens terecht kunnen
als ze discriminatie ervaren en dat hier iets mee gedaan wordt. In eerste instantie
kan dat via de klachtenprocedure van de bank. Ik zie wel ruimte voor verbetering,
in de zin dat banken, volgens het onderzoek van de NVB, weinig klachten ontvangen.
Ik leid hieruit af dat de klant dit mogelijk niet durft te melden, of dat de klant
verwacht dat er iets mee gedaan wordt. Ik roep banken en betaalinstelling op om na
te denken over hoe zij dit vertrouwen van de klant kunnen krijgen.

Het uitgangspunt moet wat mij betreft zijn dat een bank of betaalinstelling actief
discriminatie voorkomt. Het gaat dan niet alleen om het beleid en wat er op papier
staat, maar ook om wat hier in de praktijk van terecht komt. Een klachtenprocedure
van een bank of betaalinstelling helpt de bank en betaalinstelling ook om aan informatie
te komen over waar in de interactie discriminatie ervaren wordt. Een klachtenprocedure
zie ik daarom als een vangnet om te controleren of het antidiscriminatiebeleid van
de bank of betaalinstelling effectief is. Ten tweede kunnen consumenten, na het doorlopen
van de interne klachtenprocedure, terecht bij het Klachteninstituut Financiële Dienstverlening
(Kifid). Hier kan de consument laagdrempelig een klacht indienen indien deze vermoed
dat er sprake is van discriminatie. Kifid toetst dit dan ook en kan uitspraak doen
of er sprake is van discriminatie. Ten derde kan een melding van discriminatie ook
gedaan worden bij het landelijk meldpunt discriminatie, dit kan ook anoniem. Het meldpunt
kan dan zo nodig contact opnemen met de bank.13

Tenslotte wil ik ook benoemen dat de gang naar de rechter openstaat, maar ik realiseer
mij dat dit wellicht een drempel kan vormen en dat bovenstaande mogelijkheden eenvoudiger
zijn.

Tot slot

Het tegengaan van (ervaren) discriminatie is en blijft een prioriteit. We kunnen het
ons als samenleving niet permitteren dat een deel van de bevolking zich buitengesloten
of anders behandeld voelt. Ik ga dit onderwerp dan ook structureel op de agenda zetten
van de gesprekken die ik voer met banken en betaalinstellingen en verwacht ook van
hen dat zij actief actie ondernemen op het moment dat zij signalen van discriminatie
ontvangen. Ik wil er tevens op blijven letten dat de wetgeving niet in zichzelf discriminerend
is. Ik spreek vandaag ook met de moskeekoepels, hun signalen waren mede de aanleiding
voor dit onderzoek. Ik ben hen, en andere betrokken partijen, zeer erkentelijk voor
het signaleren van deze problemen bij mijn ministerie. De bovengenoemde oplossingsrichtingen
zal ik met hen bespreken en ik zal hen vragen mee te denken over de invulling van
de oplossingsrichtingen en de komende tijd te reflecteren op de acties die in gang
worden gezet. DNB en de NVB zal ik hier ook bij betrekken. Ik heb ook reeds gesproken
met de NVB en zal ook met hen blijven spreken over de acties die ik van hen verwacht.

Ik zal uw Kamer rond het einde van het jaar informeren over de voortgang. Zoals ik
eerder in de brief heb aangegeven zal DNB in 2025 een vervolgonderzoek uitvoeren.
Ik ga DNB vragen om in 2025 te bezien welke vervolgstappen de toezichthouder op dat
moment nodig vindt en ik zal de situatie blijven monitoren. Ik zal uw Kamer te zijner
tijd informeren over de uitkomsten van dit vervolgonderzoek.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg