Brief regering : Toets Investeringsplannen netbeheerders elektriciteit en gas

Nr. 514
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 mei 2024

Met deze brief wil ik uw Kamer informeren over de Investeringsplannen (hierna: de
IP’s) van de netbeheerders en de uitkomsten van de toetsing van deze plannen door
de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en door het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat (EZK).

De Investeringsplannen staan de afgelopen jaren in toenemende mate in de belangstelling
vanwege de grote verbouwing van het elektriciteits- en gasnet die als gevolg van de
energietransitie nodig is. Op het elektriciteitsnet zorgt de transitie voor netcongestie:
filevorming op het elektriciteitsnet. Dit komt doordat investeringen achterblijven
op de sterk stijgende behoefte aan transportcapaciteit. Netcongestie heeft ingrijpende
gevolgen voor de verduurzaming van huishoudens en bedrijven en voor de economische
ontwikkeling van Nederland; het aanpakken daarvan heeft daarom de hoogste prioriteit.
Ik heb uw Kamer op 18 oktober 2023 geïnformeerd over een aanvullend pakket van (onorthodoxe)
maatregelen die ik, in samenwerking met alle betrokkenen uit het Landelijk Actieprogramma
Netcongestie (LAN), neem om de congestieproblematiek aan te pakken (Kamerstuk 29 023, nr. 451). Daarnaast heb ik u op 25 april jongstleden geïnformeerd over de situatie en aanpak
van netcongestie in de Flevopolder, Gelderland en Utrecht (Kamerstuk 29 023, nr. 510).

In deze brief ga ik in op de Investeringsplannen van netbeheerders. Deze spelen vanzelfsprekend
een rol in met het tegengaan van netcongestie. Over de brede aanpak van netcongestie
en de voortgang van het LAN informeer ik uw Kamer in een separate brief voor het zomerreces.

Om inzicht te geven in de benodigde en geplande investeringen stellen de netbeheerders
voor elektriciteit en gas elke twee jaar een Investeringsplan op. De IP’s worden openbaar
geconsulteerd en vervolgens getoetst. Met deze brief wil ik u informeren over de uitkomst
van de toetsing van de IP’s van de regionale en landelijke netbeheerders door de ACM
en EZK.

Ik ga daarnaast in deze brief ook in op:

• het zogeheten «maakbaarheidsgat» en wat er gedaan wordt om dit de komende jaren zoveel
mogelijk te dichten;

• de toepassing van het prioriteringskader voor uitbreidingsinvesteringen waarmee de
aanlanding van wind op zee en projecten uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur
Klimaat en Energie (MIEK) voorrang kunnen krijgen in de IP’s;

• het prioriteringskader van de ACM waarmee individuele partijen van groot algemeen
belang voorrang krijgen in de wachtrij voor transportcapaciteit;

• hoe ik beroepsprocedures voor de aanleg van elektriciteitsinfrastructuur wil versnellen.

De Investeringsplannen (IP’s)

In de IP’s geven de netbeheerders aan welke uitbreidings- en vervangingsinvesteringen
zij de komende tien jaar van plan zijn te realiseren. Als gevolg van de energietransitie
is het aantal investeringen in het elektriciteitsnet en de kosten die hiermee samenhangen
sterk toegenomen. Vanaf 2025 verwachten de netbeheerders ongeveer 8 miljard euro per
jaar te investeren in de netten. De IP’s bieden inzicht in waar en wanneer zij deze
investeringen gaan doen. Hiermee bieden de plannen inzicht voor belanghebbenden in
wat zij kunnen verwachten van de netbeheerders. Het IP dient daarnaast als belangrijk
document voor de ACM om toezicht te houden op de mate waarin de netbeheerders het
juiste doen om te voldoen aan hun wettelijke transport-, ontwikkel- en beheertaken.
Dit geldt zowel voor beheerders van het gasnetwerk als voor de beheerders van het
elektriciteitsnetwerk. Als gevolg van de energietransitie is er een groot verschil
in de (verwachte) ontwikkelingen in de elektriciteitsmarkt versus die in de gasmarkt.
De IP’s bieden zowel inzicht in de investeringen van netbeheerders als in het proces
van totstandkoming van de IP’s. Hiermee biedt het medeoverheden, marktpartijen en
EZK de mogelijkheid richting te geven aan de investeringen van netbeheerders.

Ontwikkelingen in de elektriciteitsmarkt

Voor elektriciteit is er een sterk groeiende transportvraag door een toename van productie
uit hernieuwbare bronnen en door de elektrificatie van afname, zowel van kleinverbruikers
als grootverbruikers. De groei is zo sterk dat er een maakbaarheidsprobleem is ontstaan:
de sterke groei van vraag naar capaciteit op het elektriciteitsnet overstijgt de mogelijkheden
van netbeheerders om hier tijdig infrastructuur voor aan te leggen. Dit wordt ook
wel het «maakbaarheidsgat» genoemd. Oorzaken hiervoor zijn onder andere schaarste
aan personeel en materiaal of vertraging in vergunningverlening en door beroepsprocedures.
Via de maatregelen uit het LAN werken alle betrokkenen hard aan het zoveel mogelijk
dichten van dit gat.

Zowel bij de landelijke netbeheerder als bij de regionale netbeheerders voor elektriciteit
is op dit moment sprake van transportschaarste, waardoor wachtrijen ontstaan om te
kunnen worden aangesloten op het elektriciteitsnet. Dit heeft tot gevolg dat bedrijven
en instellingen zich niet kunnen vestigen, niet kunnen uitbreiden of niet kunnen verduurzamen.
De focus bij de investeringen in het elektriciteitsnet ligt op versnelling, maar ook
op het doen van het juiste in tijden van schaarste. Dit vraagt netbeheerders om in
hun IP’s inzichtelijk te maken hoe effectieve keuzes voor investeringen in het elektriciteitsnet
tot stand zijn gekomen. Maatschappelijk vraagt dit om een afweging hoe de capaciteit
van het net het beste kan worden (her)verdeeld. Op de mogelijkheden om daar prioritering
in aan te brengen, kom ik later in deze brief terug.

Ontwikkelingen in de gasmarkt

Voor gas is juist een sterke daling in de behoefte aan transportcapaciteit te zien.
Deze ontwikkeling is sinds de publicatie van de vorige IP’s begin 2022 versterkt door
de oorlog in Oekraïne en de daaraan te relateren hoge gasprijs, maar ook door de versnelde
uitfasering van het Groninger gasveld. Vanuit de markt komt een sterke roep of er
niet te veel kosten worden gemaakt die via de nettarieven door steeds minder aangesloten
op het gasnet moeten worden betaald en of de gasinfrastructuur ook kan worden ingezet
voor toekomstig transport van waterstof.

Deze context zorgt ervoor dat netbeheerders steeds meer investeren in de uitbreiding
van het elektriciteitsnet en dat er bij het gasnet veel meer nadruk ligt op instandhouding
en toekomstbestendig maken van het bestaande netwerk.

Resultaat toets EZK op IP’s landelijke netbeheerders

Volgens de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet toetst de Minister voor Klimaat en
Energie of de landelijk netbeheerders voor elektriciteit en gas (TenneT en GTS) zich
in hun IP’s voldoende rekenschap hebben gegeven van de ontwikkelingen in de energiemarkt.
Daarnaast wordt getoetst of TenneT in haar investeringsplan zich voldoende rekenschap
heeft gegeven van het actieplan dat EZK ingevolge van artikel 15 van verordening 2019/943
heeft vastgesteld. Dit actieplan ziet op de Europese doelstelling voor transmissiesysteembeheerders
om 70% van hun interconnectiecapaciteit beschikbaar te stellen aan de markt uiterlijk
eind 2025.

Naar aanleiding van de toets, waarvoor ik Ecorys opdracht heb gegeven, heb ik kunnen
constateren dat de landelijke netbeheerders zich in hun IP’s voldoende rekenschap
hebben gegeven van de ontwikkelingen in de energiemarkt zoals hierboven benoemd. Dit
blijkt niet alleen uit de aandacht die er is voor relevante ontwikkelingen, maar ook
uit de scenario’s die ten grondslag liggen aan de opgestelde IP’s. Voor het opstellen
van de scenario’s is voorafgaand aan het eigenlijke IP een proces doorlopen waarbij
stakeholders op verschillende momenten de gelegenheid is geboden om hun input en visie
te geven. Daarnaast ben ik blij om te zien dat in het investeringsplan van TenneT
de noodzakelijke maatregelen zijn opgenomen om de Europese doelstelling, om uiterlijk
eind 2025 70% van hun interconnectiecapaciteit beschikbaar te stellen aan de markt,
te bereiken. Het volledige rapport op basis waarvan ik mijn toets op de IP's heb gedaan
is bijgevoegd als bijlage.

Resultaat toets ACM op IP’s alle netbeheerders

De ACM heeft naast de IP’s van de landelijke netbeheerders ook de IP’s van de regionale
netbeheerders getoetst. De toets van de ACM is erop gericht op de vraag of de netbeheerders
in redelijkheid tot het investeringsplan hebben kunnen komen. Tevens toetst de ACM
de noodzakelijkheid van investeringen en betrekt zij in haar toets ook of het prioriteringskader
voor uitbreidingsinvesteringen is toegepast. De uitkomsten van deze toets heeft de
ACM met mij gedeeld en op 9 april 2024 gepubliceerd1.

De ACM heeft bij de toets op de IP’s de nadruk gelegd op transparantie. Zeker gezien
de huidige congestieproblematiek en de onzekerheid die dat met zich meebrengt voor
bedrijven en huishoudens, moeten de IP’s inzicht geven in welke investeringen op welk
moment worden uitgevoerd en waarom. De ACM heeft de netbeheerders laten weten dat
zij de IP’s 2024 mogen vaststellen, ondanks tekortkomingen, vanwege het belang van
de noodzakelijke voortgang van de uitvoering van de plannen.

De ACM heeft op basis van haar toets van de IP’s geen investeringen geïdentificeerd
die niet noodzakelijk zijn, maar geeft wel aan dat onvoldoende navolgbaar is welke
keuzes Enexis, Liander, Stedin en TenneT maken bij het prioriteren van investeringen.
De ACM kan dus niet goed nagaan welke investeringen als gevolg van het maakbaarheidsprobleem
worden vertraagd.

De ACM heeft vanwege deze beperkte transparantie en navolgbaarheid bestuurlijke afspraken
gemaakt met Enexis, Liander, Stedin en TenneT over een verbetertraject richting het
IP van 2026. De netbeheerders hebben zich hier aan gecommitteerd. Zij werken ook vanuit
het LAN al aan het verbeteren van hun transparantie richting gebruikers van het net,
zodat deze meer inzicht krijgen in wat zij waar en wanneer aan uitbreidingen kunnen
verwachten. In de voortgangsbrief over netcongestie van voor het zomerreces zal ik
uw Kamer hierover nader informeren.

Melding van onderinvesteringen

Op basis van artikel 22 van de Elektriciteitswet 1998 heeft de ACM, gelijktijdig met
het publiceren van de resultaten van haar toets, per brief een melding van onderinvesteringen
aan mij gedaan. De reden hiervoor is dat de ACM op basis van haar toets op de IP’s
concludeert dat netcongestie ook de komende tien jaar blijft bestaan. De netbeheerders
werken echter hard om de investeringen in lijn te brengen met de behoefte daaraan,
maar gezien de gevolgen van de problematiek is het begrijpelijk dat de ACM deze melding
opnieuw doet. Ik zal mij, net als alle betrokkenen bij het LAN, inzetten om netcongestie
te verminderen.

Ook geeft de ACM aan op zoek te zijn naar mogelijkheden om meer effect te behalen
met haar toets op de IP’s. Onder andere daarom laat de ACM momenteel een extern onderzoek
uitvoeren naar mogelijke verbeteringen in het totstandkomingproces en in haar toets
op de IP’s. Mijn ministerie is betrokken bij het onderzoek en zal de uitkomsten en
mogelijke gevolgen voor wet- en regelgeving wegen om zo de doelmatigheid van de IP’s
en van het toetsingsproces te verbeteren. Bijgevoegd bij deze brief stuur ik u ook
mijn reactie op de brief van de ACM.

Prioritering

Door de ontstane schaarste en het maakbaarheidsprobleem voor elektriciteitsinfrastructuur
neemt de behoefte om te kunnen prioriteren toe. Ook de komende jaren, waarin een tekort
aan transportcapaciteit wordt verwacht, zullen op maatschappelijke verantwoorde wijze
keuzes moeten worden gemaakt om de capaciteit op het net te verdelen. Door middel
van verschillende kaders wordt bepaald wat vanuit maatschappelijk belang de hoogste
prioriteit heeft. Dit gebeurt via (1) het prioriteringskader voor uitbreidingsinvesteringen
in de IP’s van netbeheerders, (2) het prioriteringskader van de ACM voor het behandelen
van aanvragen voor transportverzoeken en (3) het versnellen van ruimtelijke procedures
door elektriciteits-infrastructuurprojecten aan te wijzen als projecten van zwaarwegend
maatschappelijk belang.

1. Effect prioriteringskader uitbreidingsinvesteringen

Netbeheerders hebben dit jaar voor het eerst het prioriteringskader voor uitbreidingsinvesteringen
moeten toepassen in hun IP’s (Kamerstuk 29 826, nr. 174). Dit kader regelt dat netbeheerders voorrang kunnen geven aan investeringen die
verband houden met de aanlanding van Wind op Zee en met nationale en provinciale MIEK-projecten2. De ACM heeft dit jaar in haar toetsing ook betrokken of het prioriteringskader voldoende,
transparant en navolgbaar is toegepast. Naar het oordeel van de ACM moeten netbeheerders
beter inzichtelijk maken hoe zij prioriteren en welke keuzes worden gemaakt. De navolgbaarheid
hiervan is belangrijk omdat de ACM hiermee kan toetsen hoe de ingebruiknamedatum van
een investering volgt uit het prioriteringskader. Navolgbaarheid betekent ook dat
netgebruikers begrijpen welke factoren en keuzes tot een eventuele vertraging leiden.
Tevens wordt duidelijk op welke factoren een netbeheerder actief invloed kan uitoefenen.
Tot slot is inzicht in de gemaakte keuzes nodig om de relatieve voorrang van projecten
van het MIEK te kunnen beoordelen.

Nationaal MIEK

Uit de huidige toepassing van het kader door TenneT blijkt dat er, ondanks hun prioritaire
status, 10 nationale MIEK-projecten zijn vertraagd ten opzichte van het IP van 2022.
TenneT geeft aan dat dit voornamelijk komt door externe factoren die tijdige uitbreiding
in de weg staan, zoals vertraging in het vergunningentraject of omdat inpassing in
het net technisch complexer blijkt dan voorheen verwacht. Van MIEK-projecten is de
maatschappelijke impact per definitie heel groot. Daarmee heeft de vertraging van
MIEK-projecten ook grote gevolgen, zoals bijvoorbeeld voor de verduurzaming van de
industrie. Gezien de onwenselijkheid hiervan werk ik nauw samen met TenneT en medeoverheden
om te kijken waar versnelling mogelijk is. Op dit moment wordt er gewerkt aan versnellingsateliers
voor verschillende MIEK-projecten om met alle betrokken partijen te kijken waar versnelling
mogelijk is. Daarnaast wordt doorlopend in samenwerking met de ACM en netbeheerders
gekeken naar optimalisatie van het IP-proces en de vormgeving hiervan onder de Energiewet.

Provinciaal MIEK

Het toepassen van het prioriteringskader in de IP’s van de regionale netbeheerders
heeft in beperkte mate invloed gehad op de volgorde van uitvoering van uitbreidingsinvesteringen.
Het voornaamste effect zit in het voorkomen van vertraging van de pMIEK-projecten.
In de doorontwikkeling van pMIEK-projecten is de verwachting dat er meer zal worden
gekeken naar andere modaliteiten dan elektriciteit (waterstof, warmte, groen gas)
en naar projecten met een langere realisatietermijn. Er wordt momenteel gewerkt aan
een pMIEK-handleiding om provincies, netbeheerders en betrokken gemeenten te ondersteunen
in het proces en te zorgen voor meer uniformiteit tussen, en concreetheid van, de
verschillende pMIEK’s. Hierin wordt ook een toelichting opgenomen over de doorwerking
hiervan in de IP’s, om zo te zorgen voor meer transparantie in het proces nadat een
pMIEK is vastgesteld. Hiermee kom ik ook tegemoet aan een toezegging aan de heer Grinwis
tijdens het wetgevingsoverleg over de Energiewet van 15 april om provincies te ondersteunen
bij hun rol in de IP’s (TZ202404–096). De pMIEK’s 2.0 worden uiterlijk 1 februari
2025 verwacht en worden na afstemming in de provinciale energy boards vastgesteld
door gedeputeerde staten.

2. Prioriteringskader individuele transportverzoeken

Naast de bovenstaande prioritering vanuit het Rijk voor het faciliteren van bepaalde
ontwikkelingen heeft de ACM op 18 april jl. een definitief besluit gepubliceerd over
het prioriteringskader voor transportverzoeken (individuele gevallen)3. Het is de exclusieve bevoegdheid van de ACM om regels op te stellen voor het verkrijgen
van toegang tot het elektriciteitsnet. Voor de ontwikkeling van het concept codebesluit,
dat vanaf juli 2023 12 weken ter consultatie heeft gelegen, heeft de ACM overleg gehad
met onder andere Netbeheer Nederland, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten en mijn ministerie.

Met het gepubliceerde kader maakt de ACM het mogelijk om voorrang te verlenen aan
partijen van groot algemeen belang en kunnen netbeheerders in specifieke gevallen
afzien van het «first-come first-served» principe. De ACM heeft het prioriteringskader
opgesteld binnen de lijnen van bestaand en rechtmatig onderscheid dat tussen verschillende
(groepen) afnemers kan worden gemaakt op basis van het Europese non-discriminatie
beginsel bij nettoegang. Onder het kader vallen de volgende categorieën:

1. Congestieverzachters (partijen waarvan de netbeheerder vaststelt dat het toekennen
van transportcapaciteit ertoe leidt dat de transportcapaciteit voor andere partijen
toeneemt);

2. Veiligheidsfuncties (noodhulp, politie en defensie, veiligheidsdiensten, justitie
en gevangeniswezen, waterbeheer en acute gezondheidszorg);

3. Basisbehoefte (openbare drinkwatervoorziening, onderwijs, woonbehoefte, warmtevoorziening
en gasnetten).

Hiermee geeft de ACM ook prioriteit aan de partijen die in de motie van de heer Nijboer
(PvdA) zijn genoemd en waarin hij verzoekt woningen en gebouwen van maatschappelijk
nut te prioriteren (Kamerstuk 32 847, nr. 1091).

Voor het verkrijgen van voorrang is het aan de verzoekende partij om te bewijzen dat
zij onder het kader vallen en daarmee recht hebben op voorrang. De netbeheerder keurt
het verzoek goed als is voldaan aan de bewijslast om voorrang te krijgen. De betreffende
netbeheerder maakt dan ook geen eigen afweging in het bepalen of een partij voorrang
heeft of niet. Alleen voor de categorie «congestieverzachters» moet de netbeheerder
bepalen of in de praktijk netcongestie daadwerkelijk wordt verzacht. Als een verzoekende
partij het niet eens is met het oordeel van de netbeheerder, kan deze bezwaar indienen
bij de ACM.

3. Zwaarwegend maatschappelijk belang

Elektriciteitsinfrastructuurprojecten moeten ingepast worden in de fysieke leefomgeving.
Vaak is daarvoor een wijziging van het omgevingsplan nodig of moet met een omgevingsvergunning
worden afgeweken van de regels die daarin staan. Dit zijn lange procedures. Met verschillende
versnellingsmaatregelen worden vergunningprocedures al sneller doorlopen. In de brief
die ik naar de Kamer heb gestuurd over de versnellingsaanpak van de energietransitie,
beschrijf ik de analyse die gemaakt is van de problematiek en hoe ik de afgelopen
jaren hierop heb ingezet (Kamerstuk 32 813, nr. 1193).

Vanwege de grote maatschappelijke urgentie van deze elektriciteitsprojecten die samenhangen
met het transport en de distributie van elektriciteit, acht ik het noodzakelijk dat
ze versneld worden uitgevoerd. Ik ben daarom voornemens om bepaalde besluiten aan
te wijzen waarmee elektriciteitsprojecten vanaf 25kV mogelijk worden gemaakt, omdat
sprake is van zwaarwegende maatschappelijke belangen (Kamerstuk 36 512). Hiervan is sprake omdat deze een categorie projecten betreffen die zowel landelijk
als regionaal wezenlijk bijdragen aan gestelde doelen voor het klimaat en ter vermindering
van netcongestie. Hiervoor gaan dan de volgende procedurele versnellingen uit de Omgevingswet
gelden:

1. beroep in één instantie (dat wil zeggen beroep in één feitelijke instantie bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in plaats van in twee feitelijke
instanties, eerst bij rechtbank en daarna eventueel in hoger beroep bij de Afdeling);

2. geen pro forma beroepsmogelijkheid voor de beroepsgerechtigde (dus geen beroepsgronden
na afloop van de beroepstermijn van zes weken); en

3. uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen 6 maanden.

Deze versnellingen dragen bij aan de versnelde uitvoering van de urgente, en voor
het elektriciteitsnet cruciale, projecten.

De internetconsultatie van deze algemene maatregel van bestuur wordt naar verwachting
nog voor het reces opengesteld op www.internetconsultatie.nl. Ik nodig partijen uit om mee te denken via deze consultatie.

Met deze brief stuur ik u ook een onderzoek toe van de Rijksuniversiteit Groningen
ter onderbouwing van bovengenoemd voorstel, waarbij gekeken is naar de hoeveelheid
rechtszaken die hebben plaatsgevonden over elektriciteitsprojecten de afgelopen jaren.
Uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat het aanwijzen van deze projecten niet
voor een grotere werklast gaat zorgen. Op basis hiervan en met cijfers uit de Investeringsplannen
zal er, als er veel meer beroepsprocedures plaatsvinden, een mogelijke geringe toename
zijn van de werklast bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In
de nota van toelichting bij de concept algemene maatregel van bestuur wordt ingegaan
op de onderzoeksresultaten en de gevolgen van de aanwijzing voor de Afdeling bestuursrechtspraak.

Tot slot

De uitbreiding en aanleg van onze energie-infrastructuur zal de komende jaren nog
grote uitdagingen met zich meebrengen. Netcongestie zal de komende jaren een mogelijk
belemmerende factor blijven voor bedrijven, instellingen en huishoudens die willen
verduurzamen of uitbreiden. Dit vraagt in de eerste plaats om snelle en doelmatige
uitbreiding van de netten en om maatschappelijk gewogen keuzes bij de (her)verdeling
van schaarse transportcapaciteit. Dit vraagt eveneens om nauwe samenwerking en heldere
kaders. Van de netbeheerders, de ACM en betrokken stakeholders wordt de komende tijd
veel inzet gevraagd. Het wetsvoorstel Energiewet biedt ook voor de IP’s de gewenste
kaders, waarbij de lagere regelgeving in nauwe afstemming verder zal worden vormgegeven.
Daarin wordt opnieuw het kader voor prioritering met betrekking tot uitbreidingsinvesteringen
opgenomen. Ook ben ik voornemens de zichttermijn van de IP’s te verlengen van 10 naar
15 jaar, zoals door enkele van uw leden is verzocht in het wetgevingsoverleg Energiewet
van 15 april jl. Hiermee kom ik tegemoet aan de behoefte aan meer duidelijkheid voor
de lange termijn rondom de investeringen in energie-infrastructuur.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten